Lietuvos Respublikos (LR) Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetas parengė LR vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 4, 9 straipsnių pakeitimo ir Įstatymo papildymo 91 straipsniu įstatymo Nr. XII-2741 pakeitimo įstatymo projektą (toliau – Projektas), kuriuo teikiama LR vietos savivaldos įstatymo nauja redakcija. Projekto pateikimas LR Seimo plenariniame posėdyje numatytas 2017 m. birželio 13 d.
Priimta tvarka. Projektu keičiamos 2016 m. lapkričio 8 d. priimtame, bet dar nespėjusiame įsigalioti , Vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 4, 9 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 91 straipsniu įstatyme Nr. XII-2741 (toliau – Priimtas įstatymas) įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybės valdomi juridiniai asmenys gali pradėti vykdyti naują ūkinę veiklą tik tuo atveju, kai šią veiklą vykdyti jiems patiki savivaldybė ir tik gavę LR konkurencijos tarybos (toliau – Konkurencijos taryba) sutikimą.
Projektu siūloma keisti priimtą tvarką. Projektu Priimto įstatymo nustatytas savivaldybės valdomų juridinių asmenų vykdomos
veiklos plėtros kontrolės mechanizmas keičiamas dviem kryptimis:
Pirma, Projektu siaurinamas atvejų skaičius, kuomet galiotų Priimtame įstatyme numatytos kontrolės priemonės. Tai daroma Projekte atitinkamai apibrėžiant veiklą, kuri nelaikytina ūkine veikla ir nauja ūkine veikla.
Antra, Projektu siūloma atsisakyti reikalavimo savivaldybėms gauti Konkurencijos tarybos sutikimą, norint pradėti vykdyti naują ūkinę veiklą. Siūloma nustatyti, kad „Siekdama įvertinti, ar naujos ūkinės veiklos vykdymas atitinka šio straipsnio 1 dalyje nurodytas sąlygas, savivaldybė Konkurencijos tarybos nustatyta tvarka gali kreiptis išvados į Konkurencijos tarybą“. Šis pakeitimas reikštų, kad savivaldybė, prieš imdamasi naujos ūkinės veiklos, nebeprivalėtų gauti Konkurencijos tarybos sutikimo dėl naujos veiklos vykdymo pradėjimo. Savivaldybės kreipimasis į Konkurencijos tarybą būtų tik savanoriškas ir vadintųsi konsultacija, t. y. savivaldybė galėtų nesikreipti tokios konsultacijos apskritai, o jei nuspręstų kreiptis, neprivalėtų atsižvelgti į nepalankią išvadą.
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI) išnagrinėjo projektu siūlomą Įstatymo naują redakciją, nepritaria siūlomiems pakeitimams ir nurodo šiuos argumentus:
Egzistuoja nemaža rizika, kad savivaldybės, vykdydamos ūkine veiklą, proteguos savo įmones ir taip iškreips konkurenciją
Projekto aiškinamajame rašte (toliau – aiškinamasis raštas) Projekto rengėjai išsako vertinimą, kad Priimtu įstatymu ne tik suvaržomas savivaldybės savarankiškumas pasirinkti būdą, kaip užtikrinti nepertraukiamą, geros kokybės ir prieinamų viešųjų paslaugų teikimą, tačiau ir iš anksto preziumuojama, kad savivaldybei nutarus pavesti viešosios paslaugos teikimą savo valdomam juridiniam asmeniui bus apribota konkurencija.
Pirma, atkreipiame dėmesį, kad Priimto įstatymo nuostatos būtent ir nustato taisykles, kurių laikantis, tikėtina, konkurencija nebūtų ribojama, arba ribojama minimaliai.
Antra, primename, kad Lietuvoje yra buvęs ne vienas atvejis, kuomet savivaldybių administracijos protegavo joms priklausančius juridinius asmenis ir taip iškreipė sąžiningos konkurencijos principus:
● Konkurencijos tarybos 2015 m. atliktas rinkos tyrimas[1] rodo, kad savivaldybių valdomi juridiniai asmenys (2013 m., duomenimis jų buvo 282) praktikoje ne tik neužtikrina geriausio kainos ir kokybės santykio, bet ir daro žalą visuomenei ir vartotojams. Tyrimo metu nustatyta, kad savivaldybių valdomų juridinių asmenų teikiamų paslaugų kainos nuo 5 iki 100 proc. viršija privataus sektoriaus teikiamų atitinkamų paslaugų kainas.
● Yra savivaldybių, kurios savo įmones remia didindamos jų įstatinius kapitalus, ar kitaip dotuodamos jų veiklą biudžeto lėšomis.
● „Transparency International“ atliktas savivaldybių skaidrumo tyrimas (2015 m.) parodė, kad tik 8 savivaldybių viešųjų pirkimų sritis įvertinta gerai (t. y. gautas didesnis nei 75 proc. įvertinimas). Visos kitos 52 savivaldybės vertinamos prasčiau.
● Konkurencijos tarybos duomenimis, 2015 m. dėl LR konkurencijos įstatymo 4 str. pažeidimo 20-čiai savivaldybių nusiųsti įspėjimai, 5-iose – nustatyti pažeidimai, 4-ių savivaldybių veiksmų teisėtumas nagrinėjamas teisme.
Visi aukščiau minimi faktai patvirtina, kad savivaldybės ir jų valdomi juridiniai asmenys yra linkę riboti konkurenciją, o esamas reguliavimas vartotojams neužtikrina geros kokybės paslaugų už konkurencingą kainą. Todėl Priimto įstatymo nuostatos, kurių Projektu norima atsisakyti, yra reikalingos.
Nuostatos neaiškumas nėra proporcingas pagrindas panaikinti nuostatą
Projekto rengėjai Projekto aiškinamajame rašte siūlomus pakeitimus argumentuoja tuo, kad Priimto įstatymo naujos nuostatos sukėlė sumaištį dėl jų taikymo savivaldybėse. Aiškinamajame rašte paminėta, kad savivaldybės išreiškė susirūpinimą dėl šių neaiškumų: 1) kokia savivaldybių veikla būtų laikoma ūkine veikla, dėl kurios vykdymo reikėtų gauti Konkurencijos tarybos leidimą; 2) kaip turėtų būti laikomasi vienu metu ir LR viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų dėl leidimo savivaldybėms sudaryti vidaus sandorį, įskaitant kreipimąsi dėl to į Viešųjų pirkimų tarnybą, ir Priimto įstatymo nuostatų, reikalaujančių gauti išankstinį Konkurencijos tarybos leidimą; 3) kas turėtų būti laikoma nauja ūkine veikla ir kt.
Taigi, Projekto rengėjai aiškinamajame rašte kalba apie Priimto įstatymo nuostatų nesupratimą dėl galimo jų neaiškumo, tačiau nepateikia argumentų apie nuostatų nereikalingumą, dėl jų realios žalos. LR Konstitucijos 7 straipsnis nustato, kad įstatymų nežinojimas neatleidžia nuo atsakomybės. Šiuo atveju nežinojimą galima sulyginti su nuostatų nesupratimu, dėl jų galimo neaiškumo. Šiai LR Konstitucijos nuostatai prieštarauja siūlymas atsisakyti pačios nuostatos vien dėl to, kad ji yra neaiški ar nesuprantama atskiriems asmenims. Užuot naikinus neaiškias nuostatas, Projektu jos galėtų būti patikslintos. Todėl šis Projekte įtvirtintas siūlymas atleisti savivaldybes nuo pareigos, pradėti vykdyti ūkinę veiklą, tik gavus Konkurencijos tarybos leidimą, yra nepagrįstas.
Siūlomas veiklos, kuri nelaikytina ūkine veikla, apibrėžimas yra neobjektyvus
Kritikuodami LR konkurencijos įstatyme nurodytą ūkinės veiklos apibrėžimą , Projekto rengėjai siūlo savo veiklos, kuri nelaikytina ūkine veikla, apibrėžimą – ūkinės veiklos vykdymu nebūtų laikoma tokia viešosios paslaugos teikėjo veikla, kuri papildo viešąją paslaugą ir teikiama tik kartu su viešąja paslauga (mokinių maitinimas mokykloje, medicinos paslaugos globos namuose ir pan.).
Visiems apibrėžimams, ypač nurodytiems įstatymuose, turi galioti objektyvumo principas, t. y. apibrėžimo logika turėtų būti pritaikoma visais nurodytas sąlygas atitinkančiais atvejais. Tačiau Projekte nei vienas iš pateiktų apibrėžimo pavyzdžių (maitinimo paslauga mokykloje ir medicinos paslauga globos namuose) neatitinka apibrėžime pateiktos sąlygos, kad šios paslaugos būtinai turi būti teikiamos kartu su viešosiomis paslaugomis. Juk maitinimo paslaugų mokyklose gali apskritai nebūti, jei mokyklos bendruomenė nuspręstų, kad mokiniai gali atsinešti maistą iš namų. Medicinos paslaugos globos namų auklėtiniams gali būti teikiamos visuomeninėse gydymo įstaigose, tokia pačia tvarka kaip ir visiems kitiems gyventojams. Projekto rengėjai taip pat ignoruoja faktą, kad mokinių maitinimo mokyklose ar medicinos paslaugos globos namuose negalėtų būti teikiamos kitų ūkio subjektų. Taigi, siūlomas veiklos, kuri nelaikytina ūkine veikla, apibrėžimas nėra objektyvus.
Ir atvirkščiai, pagal Projekte pateikiamą apibrėžimą, bet kuri ūkinė veikla gali būti nelaikoma ūkine veikla. Kadangi visi gyventojai naudojasi savivaldybės teikiamomis viešosiomis paslaugomis, bet kokia veikla, kuria užsiima savivaldybės valdomas juridinis asmuo papildo viešąją paslaugą, ir todėl galėtų būti nelaikoma ūkine veikla.
Tokio apibrėžimo priėmimas reikštų, kad pavyzdžiui, savivaldybės valdomi juridiniai asmenys, norėdami teikti maitinimo paslaugas mokyklose, neprivalėtų įsitikinti, ar kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdo ir ar dėl to nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės.
Naujos ūkinės veiklos apibrėžimu siaurinamas reguliuojamų juridinių asmenų ratas
Projekte numatyta, kad jei konkrečią ūkinę veiklą vykdė bet koks per pastaruosius tris metus reorganizuotas juridinis asmuo, priklausantis (ar priklausęs) savivaldybei, savivaldybės naujai pradedama ūkinė veikla nebūtų laikoma naujai pradedama ūkine veikla. O tai reiškia, kad tokiai veiklai negaliotų LR vietos savivaldos įstatymo 91 straipsnyje numatytas kontrolės mechanizmas. Jei pvz., savivaldybės įmonė, vykdžiusi konkrečią ūkinę veiklą prieš du metus buvo reorganizuota ar uždaryta, tuomet savivaldybei vėl pradėjus vykdyti tą pačią ūkinę veiklą, tai nebūtų laikoma naujai pradedama ūkinė veikla, ir jo atžvilgiu negaliotų kontrolės mechanizmas.
Baudų už konkurencijos pažeidimus egzistavimas nepaneigia taisyklių naudingumo
Projekto rengėjų vertinimu, LR konkurencijos įstatyme numatytos piniginės baudos už konkurencijos pažeidimus viešojo administravimo subjektams yra daugiau nei pakankama finansinė priemonė, atgrasanti savivaldybes nuo nepagrįstų sprendimų. Atsižvelgiant į tai, kad rizika, jog savivaldybės ir jų valdomi juridiniai asmenys ribos konkurenciją, yra didelė, ex ante reguliavimo mechanizmas, įtvirtintas Priimto įstatymo nuostatose, yra būtinas. Vertinant susiklosčiusią reguliavimo praktiką konkurencijos srityje, taisyklės ir baudos už taisyklių nesilaikymą viena kitai neprieštarauja, o dažnai viena kitą ir papildo.
Išvada
Atsižvelgiant į tai, kad:
1) tikimybė, kad savivaldybės ir jų valdomi juridiniai asmenys ribos konkurenciją, yra didelė;
2) argumentas, kad nuostata yra neaiški, yra neproporcingas sprendimui panaikinti nuostatą;
3) siūlomi naujos ūkinės veiklos ir veiklos, kuri nelaikytina ūkine veikla, apibrėžimai ne tik siaurina reguliuotinų juridinių asmenų skaičių, bet ir savivaldybėms leistų diskriminuoti kitus ūkio subjektus ir pažeistų konkurenciją;
4) prevencinis baudų poveikis viešojo administravimo subjektams gali būti nepakankamas,
LLRI Priimtą įstatymą vertina kaip proporcingą ir reikalingą ir siūlo nepritarti Projektui.
