Įžanga
Biudžetas arba valstybės išlaidos – tai visų mokesčių mokėtojų pinigai, kurie turėtų būti panaudojami tų pačių piliečių labui. 2007 m. visos valstybės išlaidos per valstybės ir savivaldybių biudžetus bei Sodros ir Privalomo sveikatos draudimo fondą viršys 30 milijardų litų arba 10 tūkst. litų vienam Lietuvos gyventojui ar net 20 tūkst. litų vienam Lietuvos dirbančiajam.
Ar Lietuvos gyventojai gali būti patenkinti tomis paslaugomis, kurias jie šiandien gauna iš valstybės? Ar mokesčių mokėtojų pinigai yra panaudojami tikslingai, efektyviai ir skaidriai? Ir ar iš tiesų visos valstybės išlaidos ir gyventojams teikiamos paslaugos yra būtinos? Būtent į šiuos klausimus mes ir bandėme atsakyti savo atliktoje analizėje.
LLRI nuomone, nors ir buvo pasiekta šiokia tokia pažanga strateginio planavimo srityje, planuojant valstybės tikslus ir išlaidas, tačiau valstybės lėšos daugeliu atvejų vis dar panaudojamos netikslingai, neefektyviai ir neskaidriai. Biudžeto programos daugeliu atvejų sudaromos formaliai, jų tikslai nekonkretūs, o vertinimo principai neleidžia įvertinti lėšų panaudojimo efektyvumo. Beje, lėšų panaudojimo efektyvumo, iš esmės, niekas ir nevertina, o dauguma programų nėra audituojamos išorės auditorių.
Iš tiesų, jeigu tik atsirastų politinės valios ir energijos, labai didelę pažangą būtų galima padaryti jau planuojant kitų metų biudžetą. 2008 m. biudžetas turi būti subalansuotas (t.y. jo išlaidos neviršyti pajamų) ir sudaromas realiai programiniu, o ne instituciniu principu.
Programų tikslai ir vertinimo kriterijai turi būti konkretūs ir leisti įvertinti lėšų panaudojimo efektyvumą, nuo kurio tiesiogiai turėtų priklausyti ateities finansavimas. Visos biudžeto programos turi būti nuodugniai peržiūrimos ne rečiau kaip kas tris metus įvertinant jų reikalingumą ir efektyvumą. Politinis ir techninis biudžeto formavimo procesas turėtų būti aiškiau atskirtas, sudarant sąlygas politikams geriau atstovauti bendrąjį visuomenės interesą prieš siauresnius atskirų institucijų interesus. Visuomenė turi teisę gauti išsamią ir aiškią informaciją apie valstybės išlaidas, tuo metu kai dar galima jas įtakoti.
Subalansuotas biudžetas ir valstybės skolos mažinimas
Itin aiškus bendros strateginės vizijos nebuvimas matosi valstybės skolinimosi politikoje.
Šiuo metu valstybės skola jau perkopė 14 milijardų litų ir 2008 m. išaugs dar 500 milijonų jei Seimas patvirtins planuojamą valstybės biudžeto deficitą. Vien kasmetinės Lietuvos išlaidos palūkanoms viršija 600 milijonus litų, kurie galėtų būti išleidžiami kitoms reikmėms jei nebūtų tiek prisiskolinta.
Lietuvos visuomenė nėra pakankamai informuojama apie skolinimąsi jų vardu ir nemaža jos dalis tam nepritartų, jei turėtų apie tai daugiau informacijos.
| Siūlymas – Jau 2008 m. turėti subalansuotą, o nuo 2009 m. perteklinį valstybės biudžetą. |
LLRI nuomone, šiuo metu Vyriausybės planuojamas 0,5 proc. BVP deficitas 2008 m. būtų žingsnis atgal – kadangi Lietuva dar 2005 m., „de facto“ sumažino savo valdžios sektoriaus deficitą iki 0,5 proc., o 2006 m. iki 0,3 proc. BVP.
| Siūlymas – Subalansuotas, o ypač perteklinis, biudžetas būtų labai gera ir praktiškai vienintelė valstybės dispozicijoje esanti priemonė sušvelninti vadinamojo ekonomikos „perkaitimo“, o kartu ir infliacijos augimo problemą. |
Daugelio ekonomistų nuomone, ekonomikos „perkaitymo“ pavojus būtent ir atsirado dėl didelio skolintų pinigų (tiek privataus sektoriaus, tiek ekonomikos) antplūdžio iš užsienio. Valstybė neturėtų skolintis pinigų kada ekonomika auga itin greitai.
| Siūlymas – Pasiekus pirminį subalansuoto Valstybės biudžeto tikslą, reikia sudaryti aiškų planą kaip bus mažinama valstybės skola. Spartesnio augimo metais skola turėtų mažėti sparčiau, o augimui sulėtėjus pakaktų skolą mažinti, kad ir 100 mln. litų per metus. |
Strateginis planavimas
Bet koks biudžeto sudarymo procesas neišvengiamai prasideda nuo valstybės tikslų ir strategijų tiems tikslams pasiekti nusistatymo. Nuo 1999 m. bent formaliai valstybės biudžeto išlaidos yra paskirstomos tarp atskirų programų, kurių dabar yra virš 700. Šiuo metu visos biudžeto programos, pagal 2002 m. patvirtintą Strateginio planavimo metodiką, savo planuose turi nurodyti savo tikslus, uždavinius, priemones ir vertinimo kriterijus, tačiau, deja, dažnai yra netinkamai formuluojami, nes yra formalūs, abstraktūs ir nusako funkcijas, o ne siekius ir rezultatus. Tai vėliau neleidžia įvertinti programos efektyvumo ir pasiektų rezultatų. Neegzistuoja efektyvaus mechanizmo, kuris priverstų institucijas tobulinti programų tikslų ir vertinimo kriterijų formulavimą.
| Siūlymas – Kokybiškiau formuluoti biudžeto programų tikslus, uždavinius, priemones ir vertinimo kriterijus. |
Problematiškų biudžeto programų vertinimų kriterijų pavyzdžiai
| Dažnai suformoluoti programos vertinimo kriterijai neturėjo nieko bendro su programos efektyvumu. Pavyzdžiui, Kultūros ministerijos 2005 m. programos „Visuomenės informacinis aprūpinimas” uždaviniui – „siekti efektyvios ministerijos ir jai pavaldžių institucijų veiklos” – buvo suformuluotas vertinimo kriterijus – „vadovaujamų ir vykdomų programų skaičius”. Akivaizdu, kad vykdomų projektų skaičius nenusako nei programos rezultatyvumo, nei efektyvumo.
Klaipėdos apskrities „Kultūros plėtros” programai buvo suformuluoti du kriterijai: „kultūros ir meno tarybos posėdžių skaičius” ir „paremtų regioninių, kultūros renginių, regioninių ir tarpregioninių projektų skaičius”. Suprantama, kad nei tarybos posėdžių, nei paremtų renginių skaičius pats savaime nenusako panaudotų lėšų rezultatų ir efektyvumo.
|
Programinis biudžetas
Nors biudžetas formaliai yra planuojamas programiniu principu šiuo metu egzistuoja nerašyta praktika, kai viena smulkesnė institucija gauna vieną su jos funkcijomis susijusią programą, o didesnės institucijos gauna kelias programas. Tai lemia, kad programos daugiau atspindi institucijų poreikius (išlaikyti jau susiformavusį darbuotojų skaičių, pastatus, toliau finansuoti senai nustatytas funkcijas) ir nėra tiesiogiai nukreiptos programų tikslų įgyvendinimui efektyviausiu būdu. Daugeliu atveju tai yra tiesiog formalumas, o sėkmingas ar nesėkmingas programos vykdymas neturi jokio poveikio institucijos finansavimui.
| Siūlymas – Pereiti prie realiai, o ne formaliai programinio biudžeto formavimo. |
Daugeliu atveju atskirų institucijų ir programų funkcijos yra panašios ar netgi dubliuojasi ir valstybės lėšos būtų efektyviau panaudojamos jas skiriant per stambesnes integruotas programas, apimančias keletą institucijų ir koordinuojant jų veiklą. Atskirais atvejais netgi galima kalbėti apie atskirų institucijų panaikinimą arba reikšmingą jų dydžio sumažinimą perduodant besidubliuojančias funkcijas kitoms institucijoms.
Itin geras funkcijų dubliavimosi pavyzdys yra apskritys.
| Siūlymas – Perduoti besidubliuojančias apskričių ir kitų institucijų funkcijas savivaldybėms ir centrinei valdžiai. |
2007 m. biudžete visoms apskritims buvo numatyta skirti 565 mln. Lt, iš kurių 246 mln. darbo užmokesčiui ir 84 mln. turtui įsigyti. Daugeliu atvejų, apskritys atliko tiesiog pinigų perskirstymo funkciją, kartu pasiimdamos „tarpininko mokestį” už savo administracijų išlaikymą.
Apskritys tiesiog pervedė 72 mln. Lt (arba šeštadalį savo biudžeto) vaikų namams, dar 49 mln. specialiosioms mokykloms ir 35 mln. žemės ūkio institucijoms – ką lengvai ir be tarpininkų galėjo padaryti Socialinių reikalų, Švietimo ar Žemės ūkio ministerijos.
Dar 121 mln. buvo išdalinti socialinėms paslaugoms globos įstaigose, 101 mln. vaikų ir suaugusių ugdymui – ką puikiausiai galėjo atlikti savivaldybės.
Be to apskritys turėjo daug vienadienių programų, kaip, pavyzdžiui, Alytaus S. Kudirkos ligoninės rekonstravimas (2 mln.), Kauno Juozo Gruodžio konservatorijos išlaikymas (3 mln.), Marijampolės ligoninės plėtra (4 mln.), Karstinio proceso padarinių mažinimo ir šalinimo programa (2 mln.) ir t.t. Visi šitie pervedimai galėjo būti atlikti per Ligonių kasą, Kultūros ar Aplinkos apsaugos ministerijų programas.
| Siūlymas – Pakeisti lėšų skyrimo asignavimo valdytojams mechanizmą, kad jie nebūtų suinteresuoti išleisti kiek galima daugiau pinigų, ir turėtų motyvaciją taupyti biudžeto lėšas. |
Lietuvos biudžeto išlaidų planavimas vyksta labai inertiškai – tiesiog planuojant ateinančių metų išlaidas pagal praeitų metų išlaidas, atsižvelgiant į ekonomikos ir valstybės pajamų augimą. Todėl asignavimų valdytojai yra suinteresuoti išleisti visas jiems paskirtas lėšas, net jei jie galėtų apsieiti ir su mažiau, kadangi jei jie sutaupys dalį lėšų, rizikuoja gauti mažiau lėšų ateinančiais metais. Todėl dažnai yra keičiama biudžeto asignavimų paskirtis ir lėšos išleidžiamos ne tam, kam buvo planuota.
Pavyzdžiui, anot valstybinio audito, Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos 2005 m. programos „Parama socialiai pažeidžiamoms gyventojų grupėms ir kita ministerijos veikla“ priemonei „Skirti asignavimus papildomoms vienkartinėms išmokoms vaikams dėl nustatyto pridėtinės vertės mokesčio vystyklams“ nepanaudotos 1,5 mln.Lt lėšos buvo paskirstytos kitoms Ministerijos programos priemonėms, taip pat ir Ministerijos veiklai finansuoti.
| Siūlymas – Į trimetį strateginio planavimo ir biudžeto sudarymo ciklą įvesti „nulinio biudžeto“ (zero-based budgeting) elementą. Kiekvienais metais po trečdalį programų turėtų praeiti išlaidų apsigynimo procesą, kuriame visų pirma turėtų pagrįsti savo egzistavimo būtinybę, o paskui turėtų „apginti“ pagrindinių savo priemonių ir joms prašomų pinigų reikalingumą. |
„Nulinio biudžeto“ procedūros metu, kuri galėtų vykti per Seimo pavasario sesiją būtų galima nuodugniai patikrinti kiekvieną tais metais nagrinėjamą programą (kasmet būtų peržiūrima bent trečdalis programų) ir įvertinti ar iš tiesų visos išlaidos yra būtinos, ar negalima pasiekti tų pačių tikslų efektyviau naudojant lėšas. „Nulinis biudžetas“ sudarytų progą atskleisti programų turinį, panaikinti atskiras programas, sujungti smulkesnes, išskaidyti per daug skirtingų tikslų turinčias programas ir t.t.
Į „nulinio biudžeto“ ir išlaidų apsigynimo procedūrą būtų įtraukta daugelis su biudžeto procesu susijusių institucijų. Valstybės auditas metais prieš konkrečių programų išlaidų apsigynimo procedūrą turėtų atlikti jų paskutinių metų veiklos auditą. Vyriausybės strateginio planavimo skyrius (kuris greičiausiai turėtų būti išplėstas) turėtų atlikti savo analizę ir pateikti pasiūlymūs Vyriausybės strateginio planavimo komitetui, kuris turėtų pagrindinę sprendžiamąją galią. Seimo komitetai svarstytų ir Strateginio planavimo komitetai teiktų pasiūlymus dėl jų sričiai priklausančių programų.
Lėšų panaudojimo stebėjimas ir vertinimas
Lėšų panaudojimo vertinimas yra vienas esminių programinio biudžeto elementų, kuriam gerai neveikiant negali gerai funkcionuoti ir kiti biudžeto elementai. Tačiau nors Lietuvoje ir buvo pasiekta dalinė pažanga, tačiau vertinimas ir stebėjimas išlieka ko gero silpniausia iš visų pagrindinių biudžeto grandžių. Jiems trūksta ne tik praktinio įgyvendinimo ir „vertinimo kultūros“ išsivystimo, bet ir įstatyminės bazės aiškiai reglamentuojančios patį vertinimo procesą.
| Siūlymas – Strateginio planavimo metodikoje numatyti tikslius ir bendrus visoms programoms veiklos ataskaitų sudarymo reikalavimus. |
Šiuo metu programų veiklos ataskaitose teikiama daugiau aprašomojo pobūdžio informacija ir ne visada yra aiškus ryšys tarp institucijos strateginių tikslų, jiems įgyvendinti vykdomų programų ir panaudojamų biudžeto asignavimų. Institucijų veiklos ataskaitos dažniausiai yra formalios ir orientuojasi ne į pasiektų rezultatų pristatymą, o į veiklos proceso ir funkcijų aprašymą.
| Siūlymas – Atlikti kiekvienos programos išorės auditą ne rečiau kaip kas tris metus ir padaryti tai pirminę trimečio „nulinio biudžeto“ ir „išlaidų gynimosi“ proceso dalimi. |
Tai, kad šiuo metu egzistuojantis vidaus auditas yra nepakankamas parodo vien tas faktas, kad nors vidaus audito tarnybos 2005 m. atliko 117 biudžeto programų vertinimą, jos nepateikė Finansų ministerijai nė vienos ataskaitos apie neefektyvų programų vykdymą. Tuo tarpu Valstybės kontrolė 2005-2006 m. atliko 16 biudžeto programų vertinimo auditų ir nustatė net 12 neefektyvaus ir nerezultatyvaus programų įgyvendinimo atvejų.
Visuomenės teisė gauti informaciją ir valdžios institucijų pareiga ją suteikti
Visuomenės vaidmuo svarstant vienokias ar kitokias biudžeto išlaidas, kuomet dar galima įtakoti galutinį rezultatą šiuo metu yra menkas. Viena pagrindinių to priežasčių yra viešai prieinamos ir aiškios informacijos trūkumas. Verta pastebėti, kad biudžeto sandaros įstatyme yra akcentuojama, kad visa informacija apie biudžetą turi būti „aiški ir vieša“.
| Siūlymas – Būtina keisti nuostatą, kad aiškios informacijos gavimas patogiu būdu piliečiams yra privilegija ir, kad užtenka vien formaliai patalpinti informaciją institucijų puslapiuose, kurią paskui piliečiai galėtų susirasti ir išsirankioti.
Turi būti įtvirtinta nuostata, kad patogus ir išsamus informacijos pateikimas su galimybe ją analizuoti ir matyti skirtingais pjūviais – yra viena iš valstybės teikiamų paslaugų, kuri turi būti atliekama kokybiškai. |
