Įžanga
Dabartinis naujų vartotojų prisijungimo prie elektros energijos tinklų reglamentavimas kenčia nuo praktinių ir teorinių problemų, susijusių su „natūraliosios monopolijos“ principais pagrįstu reguliavimu. Tinklų plėtra yra reglamentuojama taip, kad atitiktų „natūraliosios monopolijos“ koncepciją, t.y. orientuojamasi į tai, kad elektros tinklų paslaugą teiktų viena, centralizuota sistema, neatsirastų konkurentų, o vartotojai neturėtų pasirinkimo. Pirma, sunkiai įmanoma, ar neįmanoma pasirinkti kito būdo, kaip apsirūpinti elektros energija, o sprendimo teisė priklauso nuo teritorijų planavimo proceso ir/ar tinklų įmonės sprendimo. Antra, dėl reguliavimo, naujų vartotojų prijungimas yra subsidijuojamas esamų vartotojų, taigi nauji vartotojai nemoka visos prisijungimo kainos. Šie apribojimai ir paskatos sąlygoja tai, kad ir reali, ir potenciali konkurencija elektros energijos tinklų sektoriuje praktiškai nevyksta.
Reguliavimu iš vartotojo yra ne tik atimta galimybė rinktis elektros tinklų paslaugą teikiančią įmonę, bet taip pat ir verslo galimybės investuoti į alternatyvų kūrimą. Maža to, iš vartotojo taip pat praktiškai atimta teisė nesinaudoti elektros energijos tinklų paslaugomis. Atėmus tokių svarbių sprendimų priėmimo teisę iš vartotojų, ir reguliavimu rinkos galią suteikus tinklų įmonėms, atliekamas kitas valdžios įsikišimas – tinklų įmonių valstybinis reguliavimas. Toks dvigubas valdžios įsikišimas situacijos neištaiso; priešingai – turime du rinką iškraipančius įsikišimus.
LLRI siūlo sprendimus, kurie turėtų teigiamų pokyčių artimoje perspektyvoje. Institutas siūlo leisti konkurenciją ir alternatyvų kūrimą elektros tinklų srityje. Taip atsirastų stipri potenciali konkurencija, kuri suteiktų vartotojui rinkos galios, galimybę derėtis. Nors kai kurių vartotojų prisijungimo prie tinklų kaina gali išaugti, šie pokyčiai reikštų mažesnį subsidijavimą dabartinių vartotojų sąskaita ir būtų ekonomiškai pagrįsti.
Svarbiausi pokyčiai vyktų ilgalaikėje perspektyvoje. Potenciali konkurencija gali peraugti į realią konkurenciją, o konkurencijos spaudimas gali pradėti mažinti tinklų paslaugų kainas. Leidžiant pasirinkti būtent naujiems vartotojams priimtiniausią būdą apsirūpinti elektros energija, gali palengvėti sąlygos kurtis naujiems verslo ar pramonės objektams, taip pat gali paspartėti plėtra į naujas teritorijas.
Suprasdami problemos mastą, jau atliktas investicijas ir nusistovėjusius įpročius, siūlome natūraliosios monopolijos koncepcija grįsto reguliavimo nebetaikyti ten, kur naujai kuriasi elektros tinklai, infrastruktūra, santykiai tarp vartotojo ir tinklų įmonės.
„Natūraliosios monopolijos“ koncepcija pagrįstas reguliavimas
Šioje dalyje trumpai apžvelgiama „natūraliosios monopolijos“ koncepcija pagrįstas elektros tinklų reguliavimas, identifikuojamos tokio reguliavimo problemos. Taip pat parodoma, kad būtent „natūraliosios monopolijos“ koncepcija pagrįstas elektros tinklų reguliavimas kuria monopolinius santykius tarp elektros tinklų ir vartotojų.
Konceptuali problema – leisti ar neleisti konkuruoti infrastruktūra
Ekonomikos teorijoje elektros energijos transportavimo sistema (elektros perdavimo, skirstymo tinklai) dažnai pateikiama kaip „natūraliosios monopolijos“ pavyzdys. Natūraliosios monopolijos koncepcija teigia, kad tam tikrose ūkio šakose monopolija yra neišvengiamas rinkos vystymosi rezultatas. Teigiama, kad „natūralioji monopolija“ atsiranda sektoriuose, kur veikia masto ekonomija, kurią lemia pastoviai mažėjantys ribiniai kaštai ir/arba tinklo efektas (Network effect); kur tiekiamas standartizuotas produktas; kur reikalinga (brangi) vartojimo infrastruktūra. Manoma, kad dėl šių veiksnių, laikui bėgant rinkoje įsigalės viena įmonė – monopolininkė, kuri turės labai didelę (ar net absoliučią) rinkos galią, galės diktuoti kainas ir viso to pasekmės visuomenei bus neigiamos.
Remiantis šiais argumentais, valdžia atlieka intervenciją į rinką, kuri ūkio šaką iš karto paverčia monopolija. Visai ūkio šakai paskiriama (ar sukuriama) viena įmonė, konkurencija yra uždraudžiama, o sukurta monopolija – reguliuojama. Taip tikimasi ir išnaudoti natūralius masto ekonomijos privalumus, ir išvengti aukštų, tik rinkos galia pagrįstų monopolisto kainų.
Tačiau toks požiūris klaidina ir pats savaime yra klaidingas. Konkurencijos draudimas prieštarauja pačiai „natūraliosios monopolijos“ koncepcijai. Jei rinka iš tiesų yra „natūralioji monopolija“, tuomet draudimas atsirasti kitiems rinkos dalyviams yra net nereikalingas, nes „natūralioji monopolija“ konkurentus iš rinkos vis tiek išstums. Tuo tarpu valdžios įsikišimas rinką iš karto priveda prie monopolijos. Taigi, dabartinės „natūraliosiomis“ vadinamos monopolijos tokiomis tapo ne dėl natūralių priežasčių, o buvo sukurtos valdžios įsikišimu.
Analizuojant elektros energetikos sektorių Lietuvoje, reikia konstatuoti, kad, viena vertus, Lietuvoje elektros energijos skirstymo ir perdavimo veiklose egzistuoja valdžios sukurta teritorinė monopolija, o nauji vartotojai neturi alternatyvų (arba jų turi mažai) pasirenkant prisijungimą prie infrastruktūros. Kita vertus, dėl istoriškai susiklosčiusių aplinkybių neįmanoma pasakyti, kaip rinka būtų suformavusi elektros energijos infrastruktūrą (tinklus), kokia rinkos struktūra ar konkurenciniai santykiai būtų susiklostę. Dabartinė elektros energijos tinklų situacija Lietuvoje nei įrodo, nei paneigia „natūraliosios monopolijos“ buvimą. Dabartinė situacija tik parodo, kokia elektros tinklų sistema buvo sukurta valdžios.
Šiuo metu elektros energijos perdavimo ir skirstymo tinklai turi didelį konkurencinį pranašumą (masto ekonomiją) ir didelius natūralius įėjimo į rinką barjerus potencialių konkurentų atžvilgiu. Sunku tikėtis, kad įstatyminėje bazėje panaikinus teritorines monopolijas, leidus konkurenciją, Lietuvoje, bent jau artimiausiu laikotarpiu, atsirastų panašaus masto alternatyvi elektros tinklų infrastruktūra. Vis dėlto, kelio atvėrimas potencialiai ir aktualiai konkurencijai yra teisingas ekonominės politikos žingsnis.
Tikėtina, kad alternatyvūs sprendimai greičiau atsirastų pas specifinius vartotojus: didesnius (pvz., įmonės), įsikūrusius labiau nutolusiosiose teritorijose ir pan. Leidimas (o tiksliau – nedraudimas) kurti konkuruojančią infrastruktūrą, rinkos dalyviams leistų pasirinkti geriausiai jų poreikius tenkinantį sprendimą – jungtis prie esamų ir išplėtotų elektros energijos tinklų ar investuoti į alternatyvią infrastruktūrą. Taigi konkurencijos leidimas didžiausią teigiamą poveikį turėtų tiems elektros tinklų vartotojams, kurių netenkina dabartinė situacija. Tačiau, kaip ir minėta aukščiau, teigiami pokyčiai, konkuruojančių apsirūpinimo elektra būdų atsiradimas gali užtrukti.
Dirbtinės kliūtys alternatyvių elektros energijos tinklų kūrimui
Natūralius įėjimo į rinką barjerus, t.y. dabartinių elektros tinklų turimą masto ekonomiją, seniau atliktas investicijas galima traktuoti kaip istoriškai susiklosčiusias aplinkybes. Kaip jau minėjome anksčiau, net ir nebedraudžiant konkurencijos, šie barjerai neišnyks, o dabartinės tinklų įmonės turės svarią rinkos galią.
Tačiau elektros energijos tinklų sektoriuje veikia kur kas stipresni dirbtiniai, t.y. valdžios sukurti, barjerai atsirasti alternatyviai elektros energijos infrastruktūrai.
Remiantis Elektros energetikos įstatymo 45 straipsniu, alternatyvi elektros energijos infrastruktūra (tinklai) gali egzistuoti tiesioginės linijos forma. Tokiu atveju gamintojas, neprijungtas prie elektros energijos perdavimo ar skirstymo sistemos, gali tiesiogine linija elektros energija aprūpinti vartotojus, neprijungtus prie elektros energijos perdavimo ar skirstymo sistemos. Tai sudaro galimybę turėti izoliuotą ir nepriklausomą elektros energijos tinklą.
Tačiau tokia galimybė susiduria su keliomis svarbiomis kliūtimis. Tiesioginėms linijoms reikalingas leidimas, kuris išduodamas valdžios diskrecija ir tik tuomet, kuomet esančios infrastruktūros valdytojas atsisako leisti prisijungti prie savo perdavimo ar skirstymo sistemos. Tiesioginė linija yra pateikiama labiau kaip išimtis, nei galimybė plėtoti alternatyvią infrastruktūrą. Įstatyminė bazė vadovaujasi prielaida, kad elektros energijos tinklų paslauga būtų tiekiama vienos centralizuotos sistemos. Tokia nuostata sustiprinta 45-o straipsnio 7-os dalies redakcija, kad leidimas tiesti tiesioginę liniją gali būti keičiamas, jo galiojimas gali būti sustabdytas ar panaikintas.
Leidimas tiesti tiesioginę liniją tik tuo atveju, jei esami elektros tinklai vartotojui atsisako prijungti vartotoją prie savo tinklų, sukuria situaciją, kuomet esami tinklai („natūrali monopolija“) turi esminę sprendimo teisę, leisti ar neleisti, atsirasti konkurentui.
Panaši nuostata, ir toliau įtvirtinant „natūraliosios monopolijos“ principais pagrįstą tinklų plėtrą, yra numatyta Teritorijų planavimo įstatyme ir Detaliųjų planų rengimo taisyklėse. Pagal šiuos dokumentus, rengiant detalųjį planą, planavimo sąlygose nurodomi reikalavimai inžineriniams tinklams prisijungti prie centralizuotos elektros energijos tiekimo infrastruktūros[1]. Pagal įstatymą, galimybė kurti vietinius tinklus galima tik tuo atveju, jei prisijungti prie esamų tinklų yra netikslinga ekologiniu, ekonominiu ir techniniu požiūriu. Šis tikslingumas nustatomas ne pagal tiesiogiai išreikštus vartotojo interesus, o administraciniu planavimo procesu.
Esamas ir būsimas vartotojas iš esmės yra įpareigotas naudotis esamais tinklais. Alternatyvą (o tiksliau – alternatyvos galimybę) galima svarstyti tik išimtiniais atvejais. Tokiu būdu teritorinio planavimo procedūra tiesiogiai apriboja vartotojo pasirinkimą, kaip apsirūpinti elektros energija. Be to, detalusis planas yra (dažniausiai) reikalingas norint vykdyti pvz., gamyklų ar gyvenamųjų namų statybą, o detaliojo plano tvirtinimui būtina suderinti elektros energijos tiekimo klausimus. Taip susidaro situacija, kuomet ne elektros energijos infrastruktūra yra taikoma prie vartotojų ir jų poreikių, bet vartotojai yra verčiami taikytis prie esamos infrastruktūros ir tinklų įmonių poreikių.
Taip teritorijų planavimas tiesiogiai skatina naudojimąsi centralizuota energijos tiekimo sistema ir iš esmės draudžia alternatyvių energetikos tinklų kūrimą. Dar daugiau, teritorijų planavimas, kartu su kitais teisiniais instrumentais, tiesiogiai diegia centralizuotą monopolinę sistemą. Alternatyvūs sprendimai leidžiami tik išimtiniais atvejais, užuot alternatyvas svarsčius kiekvienu atveju.
Kalbant apie alternatyvas, svarbu suprasti, kad net atlikus teisinius pokyčius ir tinklų veikloje leidus konkurenciją (t.y. sustiprinus potencialią konkurenciją), reali konkurencija gali neatsirasti, arba atsirasti tik praėjus nemažam laiko tarpui. Centralizuota tinklų sistema yra pakankamai išplėtota geografiniu požiūriu, atliktos didelės investicijos. Net ir panaikinus visus dirbtinius įėjimo į rinką barjerus, yra pakankamai natūralių barjerų, kurie trukdytų konkurencijos tinklų srityje atsiradimui.
Viešuosius interesus atitinkančių paslaugų apmokėjimas – papildoma kliūtis alternatyvoms
Net ir leidus kurti alternatyvią infrastruktūrą, tiesioginėmis linijomis besinaudojantys gamintojai, vartotojai privalo apmokėti Viešuosius įpareigojimus atitinkančias paslaugas (VIAP) elektros energetikos sektoriuje. VIAP iš esmės yra skirti apmokėti už elektros energijos sistemos stabilumą, Ignalinos AE uždarymą ir atsinaujinančių energijos šaltinių gamybos skatinimą. Taigi VIAP yra susimaišę esamos energetikos sistemos veiklos kaštai (išlaidos susijusios su sistemos stabilumu) ir paprasčiausi mokesčiai (atsinaujinančių energijos šaltinių rėmimas).
Į mokestį panaši VIAP dalis (Ignalinos AE uždarymas ir atsinaujinančių energijos šaltinių skatinimas) yra sunkiai pateisinama ir kvestionuotina dėl tikslingumo ir efektyvumo. Tačiau įpareigojimas apmokėti už energetikos sistemos stabilumą tuos, kurie ta sistema nesinaudoja (t.y izoliuotos tiesioginės linijos vartotojus) yra nelogiškas, nes taip izoliuotos energetikos sistemos naudotojai yra įpareigoti užmokėti dalį kitos, konkuruojančios energetinės sistemos kaštų.
Vartotojo prisijungimas prie perdavimo tinklo – „natūraliosios monopolijos“ nenatūralumo iliustracija
Įstatyminėje bazėje yra numatyta galimybė, kad tinklų įmonei (skirstomiesiems tinklams) atsisakius prijungti vartotoją apie skirstomojo tinklo, vartotojas įgauna teisę jungtis prie perdavimo tinklo. Šioje situacijoje iškyla prieštaravimas „natūraliosios monopolijos“ buvimui. Nors elektros energijos tinklų veikla yra paremta „natūraliosios monopolijos“ koncepcija, leidžiant jungtis tiesiai prie perdavimo tinklo (ir taip nesinaudoti esamais skirstomaisiais tinklais) „natūraliosios monopolijos“ principai yra taikomi nenuosekliai, t.y. leidžiama kurti alternatyvią infrastruktūrą. Toks reglamentavimas leidžia pagrįstai abejoti „natūraliosios monopolijos“ reguliavimo taikymo pagrįstumu.
Teisinė galimybė prisijungti prie perdavimo tinklo ir faktas, kad dalis vartotojų tai yra padarę, iliustruoja „natūraliosios monopolijos“ skirstomuosiuose tinkluose teorinį ir faktinį nebuvimą. Akivaizdu, tam tikrų vartotojų poreikius, net ir esant dabartiniam reguliavimui, geriausiai tenkina ne teritorinė monopolija – skirstomieji tinklai – o alternatyvūs sprendimai.
Net ir teorinė prisijungimo prie perdavimo tinklų galimybė sudaro potencialią konkurenciją skirstymo tinklams ir tai reikia vertinti teigiamai. Tačiau, kaip ir anksčiau aprašytoje situacijoje, konkuruojančių tinklų atsiradimas šiandien įmanomas tik jei tam pritaria „natūralioji monopolija“ – skirstomųjų tinklų įmonė. Ši situacija gerai iliustruoja „natūraliosios monopolijos“ nenatūralumą. Skirstomieji tinklai rinkos galią konkurentų požiūriu gauna būtent dėl reguliavimo. Konkurentų atsiradimas stabdomas reguliavimu suteikta teise nuspręsti, leisti, ar neleisti atsirasti konkurentams. Taigi realiai konkurencijai, reguliavimas turėtų užtikrinti, kad ne skirstomieji tinklai, o vartotojas spręstų, kokiu būdu jam apsirūpinti elektros energija.
Svarbu įvertinti, kiek pagrįsta yra reguliuojama perdavimo kaina. Kitaip tariat, jei elektros energijos perdavimo kaina būtų nepagrįstai žema (pvz., dėl kainos reguliavimo), tai dirbtinai sukeltų paklausą jungtis tiesiai prie perdavimo tinklo, net ir tuomet, kai iš tikro pagrįstas ekonominis sprendimas turėtų būti naudotis skirstomųjų tinklų paslaugomis. Taip pat svarbu užtikrinti, kad toks prisijungimas prie perdavimo tinklo nebūtų tiesiogiai ar netiesiogiai subsidijuojamas kitų vartotojų (apie subsidijavimą žr. žemiau).
Apibendrinant, problematiška leidimų tiesti tiesiogines linijas išdavimo tvarka (tiesioginės linijos traktavimas kaip išimties, o ne kaip galimybės), teritorijų planavimo procedūros ir VIAP mokesčio taikymas izoliuotoms elektros energijos linijoms, sudaro tolesnius dirbtinius barjerus atsirasti ir eksploatuoti konkuruojančius elektros energijos tinklus. Tačiau šie įėjimo į rinką barjerai kyla ne iš „natūraliosios monopolijos“ ekonominio pranašumo, o iš reguliavimo. Todėl ir dabartinė monopolinė situacija elektros tinklų sektoriuje yra sukurta ir palaikoma reguliavimu. Jei elektros tinklai iš tiesų yra „natūralioji monopolija“, leidus konkurenciją, didesnių pokyčių gali ir neįvykti, o tai savo ruožtu reiškia, kad monopolinius santykius įtvirtinantis reguliavimas yra nebūtinas. Ir atvirkščiai, jei leidus konkurenciją tinklų sektoriuje, reali konkurencija iš tikro atsiras, tai reikš, kad „natūraliosios monopolijos“ koncepcija pagrįstas reguliavimas buvo nepagrįstas, o elektros tinklų sektorius galės vystytis efektyviau, tinklų įmonėms išnaudojant tikruosiuos konkurencinius pranašumus.
Naujų vartotojų prisijungimo prie elektros tinklų netiesioginio subsidijavimo pasekmės
Naujų vartotojų prisijungimo prie elektros tinklų subsidijavimas
Nors įstatyminė bazė atvirai nekelia tikslo, kad energijos tiekimo infrastruktūra būtų subsidijuojama, būtent tokia yra dabartinė apmokėjimo už naujų vartotojų prisijungimą tvarkos pasekmė. Naujas vartotojas neapmoka visų prijungimo išlaidų – didžiąją dalį prijungimo kaštų dengia tinklų įmonė. Vėliau šios išlaidos yra įtraukiamos skaičiuojant reguliuojamą elektros kainą. Tokiu būdu įstatyminė bazė užprogramuoja naujųvartotojų prisijungimo išlaidų subsidijavimą, dalį infrastruktūros plėtros išlaidų apmokant didesne galutine reguliuojama elektros energijos kaina.
Reikia atkreipti dėmesį, kad šis subsidijavimas nėra tolygus situacijai, kuomet naujo vartotojo prijungimo kaštai yra subsidijuojami atsižvelgiant į pajamas, kurias ateityje iš vartotojo gaus įmonė. Jei skaičiuojant naujo vartotojo prijungimo mokestį įmonė atsižvelgtų į potencialius ateities pinigų srautus ir atitinkamai sumažintų naujo vartotojo prijungimo kainą, tokio sprendimo kaštai atsispindėtų įmonės kaštuose, kainoje, ir jos padėtimi su konkuruojančiomis įmonėms. Tačiau dabar, dėl kainų reguliavimo mechanizmo, naujų vartotojų prijungimo išlaidos yra tiesiog įtraukiamos į reguliuojamą kainą.
Išplėtojant infrastruktūrą daugiau, nei ji būtų plėtojama be subsidijavimo, energijos vartotojams tenka apmokėti infrastruktūros išlaikymą, eksploataciją, kas iš esmės didina galutinę energijos kainą. Šiuo metu tai atsispindi elektros energijos kainos struktūroje, pvz., Lietuvoje tiekimo infrastruktūros išlaikymo kaštai (atsispindintys perdavimo ir skirstymo kainose), palyginti su energijos gamybos kaina, sudaro svarią reguliuojamos elektros energijos kainos dalį.
Be to, smarkiai išplėsta, centralizuota ir subsidijuojama infrastruktūra skatina vartotojus rinktis labiau centralizuotus energijos gamybos ir vartojimo metodus. Kitaip tariant, kuomet prisijungimas prie centralizuotos infrastruktūros yra santykinai pigesnis (nei būtų be subsidijavimo), tai didina paskatas prisijungti, o ne ieškoti alternatyvių apsirūpinimo energija būdų.
Naujų vartotojų prijungimo išlaidų pasiskirstymas tarp vartotojo ir elektros tinklų įmonės
Pagal anksčiau galiojusią tvarką, naujas vartotojas apmokėdavo 40 proc. prisijungimo kaštų, o tinklų įmonė – 60 proc. Nuo 2010 m. naujas vartotojas apmokės 20 proc. kaštų, o tinklų įmonė – 80 proc. Taigi tvarka keičiama taip, kad didesnę dalį išlaidų apmokėtų tinklų įmonė, o ne naujas vartotojas.
Remiantis subsidijavimo mechanizmo veikimu (žr. aukščiau), tampa aišku, kad mažesnės tiesioginės naujo vartotojo išlaidos didina subsidijavimo lygmenį. Kuo mažesnę prijungimo išlaidų dalį dengia naujas vartotojas (ir kuo didesnė išlaidų dalis tenka tinklų įmonei), tuo labiau esami vartotojai subsidijuoja naujų vartotojų prijungimą.
Čia reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad įmanoma tokia situacija, kad net ir nustatyta vartotojui apmokėti dalis už infrastruktūros prijungimą, gali padengti visą realią prijungimo kainą. Tai būtų įmanoma tokiu atveju, jei tinklų įmonė, naudodamasi rinkos galia ir įtaka infrastruktūros rangovams, prijungimo darbus įvertintų nepagrįstai aukšta suma, kurios nustatytą (reguliuojamą) dalį apmokėtų vartotojas. Tokiu atveju vartotojas apmokėtų didesnę prijungimo išlaidų dalį.
Ši problema iš dalies išspręsta, priėmus 2008 m. rugpjūčio mėn. pakeitus prijungimo taisykles. Numatyta, jei išaiškėja, kad vartotojo sumokėta preliminari kaina, apskaičiuota pagal sąmatinę vertę, viršija faktinę atliktų darbų kainą, skirtumas grąžinamas vartotojui. Tokiu būdu galimybės priversti vartotoją sumokėti didesnę nei nustatyta išlaidų dalį, smarkiai sumažėja. Tai įmonei užkerta kelią iš vartotojo paimti didesnę išlaidų dalį, nei numatyta įstatyminėje bazėje. Tačiau šis sprendimas niekaip nesprendžia subsidijavimo problemos tarp esamų ir naujų vartotojų.
Nėra jokios „teisingos“ proporcijos, kaip paskirstyti prisijungimo išlaidas tarp naujo vartotojo ir tinklų įmonės. Net ir pati „išlaidų pasiskirstymo“ idėja yra klaidinanti. Išlaidų pasiskirstymas iš esmės reiškia tai, kad dalį prisijungimo išlaidų subsidijuoja tinklų įmonė (o tiksliau – esami vartotojai). Kaip pamatysime vėliau, leidus įmonei ir naujam vartotojui derėtis dėl prisijungimo mokesčio dydžio, išlaidų pasidalinimas tampa beprasmis.
Su „pirmuoju vartotoju“ susijusios problemos
Jei vartotojas apmokėtų visas prisijungimo išlaidas, subsidijavimo problema neiškiltų. Bet šalia būtų susiduriama ir su taip vadinama „pirmojo vartotojo“ problema, kuomet, jei infrastruktūros plėtra vyktų į naują teritoriją, pirmieji vartotojai patirtų santykinai aukštesnes išlaidas, nei vėlesni vartotojai.
Čia galima išskirti kelis svarbius momentus. Viena vertus, vėliau kūręsi ar vėliau į infrastruktūrą investavę vartotojai dalies išlaidų išvengė tik todėl, kad tas išlaidas patyrė pirmasis vartotojas (free-rider problema). Kita vertus, tikėtina, kad pirmas vartotojas, pirkdamas žemę, pastatus ar kitus objektus, kur nėra energijos tiekimo infrastruktūros, už šiuos objektus (žemę, pastatus ir kt.) mokėjo mažiau, nei „vėlesnis“ pirkėjas. Tad didesnės išlaidos už prisijungimą prie infrastruktūros susidaro būtent todėl, kad vartotojas buvo „pirmasis“ infrastruktūros vartotojas.
Praktikoje ši problema išryškėja vartotojams reiškiant nepasitenkinimą dėl, jų nuomone, tinklų įmonės į naują teritoriją statomos infrastruktūros per didelių pajėgumų. Kitaip tariant, pirmieji vartotojai mano, kad tinklų įmonė planuoja, kad vartotojų naujoje teritorijoje daugės, ir todėl sąmoningai paruošia didesnio pajėgumo ir brangesnę infrastruktūrą, kurios įrengimo dalį (kaip nustatyta įstatyminėje bazėje) apmoka vartotojas. Tokiu būdu atrodytų, kad „pirmasis“ vartotojas naujoje teritorijoje subsidijuoja vėlesnių vartotojų prisijungimą prie infrastruktūros.
Tačiau naujai kuriamos infrastruktūros pritaikymas galimam pajėgumų išplėtimui yra logiškas veiksmas. Ekonomiškai nepateisinama, kad tinklų įmonė prijungdama naują vartotoją, naujoje teritorijoje atliktų tik tokias investicijas, kurios leistų prijungti tik vieną (ir ne daugiau) naujų vartotojų, ypač tuomet, kai didžiąją prijungimo išlaidų dalį apmoka įmonė[2].
Vis dėlto nereikia atmesti galimybės, kad didesnės nei reikalinga investicijos yra daromos įmonėms siekiant didinti sąnaudas. Svarbu atsižvelgti, kad tokios įmonių patiriamos išlaidos (šiuo atveju 80 proc. naujo vartotojo prijungimo išlaidų) yra įtraukiamos skaičiuojant reguliuojamą elektros energijos kainą. Net jei investicijos atliktos iš tikro yra „per didelės“, t.y. neadekvačios vartojimo išaugimui ateityje, ir už „per didelius“ įrengtus pajėgumus tinklų įmonei yra apmokama reguliuojama elektros energijos kaina. Be to, kadangi tinklų įmonių reguliuojamas pelnas yra skaičiuojamas nuo įmonių turimo turto, įrengdama didesnio pajėgumo (t.y. brangesnius) tinklus, įmonė didina savo turtą ir potencialiai – reguliuojamą pelną. Ši problema gerai žinoma ekonominėje teorijoje – kuomet kaina nustatoma pagal sąnaudas, kyla paskatos nepagrįstai didinti sąnaudas (apie tai žr. žemiau).
Jei nebūtų kainų reguliavimo ir prisijungimo ribojimo, galimas problemos sprendimo būdas – leisti vartotojui ir tinklų įmonei derėtis dėl pajėgumų, išlaidų dydžio ir išlaidų pasidalinimo tarp vartotojo ir tinklų įmonės. Tikėtina, kad teritorijose, kuriose numatomas didelis vartotojų augimas, tinklų įmonė būtų labiau suinteresuota prijungti naujus vartotojus ir taikyti palankesnes, t.y. mažesnes kainas vartotojui už prijungimą prie infrastruktūros. Ir atvirkščiai, teritorijose, kuriose nenumatoma plėtra, tinklų įmonė būtų mažiau suinteresuota infrastruktūros plėtra, tad pirmajam (ar vieninteliam) vartotojui būtų taikomi mažiau palankūs tarifai. Tokia situacija primena kainos diferenciaciją ir nėra nesąžininga ar netinkama praktika. Atvirkščiai – tai gana dažnai pasitaikanti aktyvi kainodara, kuri leidžia suderint pirkėjo ir pardavėjo interesus. Tačiau toks siūlymas turi savą riziką, kuri kyla iš elektros energijos kainų reguliavimo ir todėl neatneštų aukščiau aprašytų teigiamų pokyčių.
Kainų reguliavimo sukeliamos paskatos tinklų įmonei
Nereikia pamiršti problemos, kurią sukelia kainų reguliavimo mechanizmas – įmonės paskatų didinti sąnaudas ir turtą. Gali būti taip, kad didesni pajėgumai yra įrengiami ne tiek dėl pagrįsto lūkesčio, kad didės vartojimas (kaip aprašyta aukščiau), kiek dėl sąnaudų ir turto didinimo. Bet ši problema apskritai yra sisteminė kainų reguliavimo, ne tik prisijungimo kainų reguliavimo problema, tad ir jos sprendimas įmanomas tik atsisakius kainų reguliavimo apskritai.
Vadovaujantis prielaida, kad reguliuojama įmonė turi interesą plėsti infrastruktūrą, tuomet būtent nauji vartotojai ir jų patiriamos prisijungimo išlaidos gali būti veiksnys, stabdantis nepagrįstą tinklų plėtrą. Kaip jau minėta anksčiau, kuo mažesnę prisijungimo išlaidų dalį sumoka vartotojas, tuo labiau jis linkęs jungtis prie centralizuotos infrastruktūros.
Tokiu atveju prisijungimo mokesčio sumažinimas trumpalaikėje perspektyvoje būtų naudingas abiems žaidėjams – ir įmonei (dėl iš reguliavimo kylančių paskatų didinti sąnaudas ir turtą), ir naujam vartotojui (nes sumažėja prisijungimo išlaidos). Tokiu būdu susiformuoja galimybė ekonomiškai nepagrįstai tinklų plėtrai, kurią subsidijuoja esami vartotojai, ir už kurią, ilgalaikėje perspektyvoje, moka visi vartotojai. Ši problema yra sisteminė kainų reguliavimo problema, sudaranti paskatas vykdyti nepagrįstas investicijas.
Naujai įrengtų tinklų nuosavybė
Pagal dabartinę tvarką (Prijungimo taisyklių[3] 40 straipsnis), vartotojas ar gamintojas neįgyja nuosavybės teisių į tinklų įmonės nutiestus ar pertvarkytus elektros tinklus ir įrenginius, sumontuotus vartotojų ar gamintojų elektros įrenginiams prijungti prie elektros tinklų. Ši nuostata kelia nemažai diskusijų, nes vartotojas, apmokėjęs dalį prijungimo išlaidų, netampa savininku, o minėta infrastruktūra pereina elektros tinklų įmonės nuosavybei.
Viena vertus, jei objektas pilnai ar iš dalies priklausytų vartotojui, jis turėtų prisiimti ir dalį objekto priežiūros funkcijų ir išlaidų. Kita vertus, net ir dabar už tinklų įmonei priklausančios infrastruktūros priežiūrą vartotojas ir taip moka, pirkdamas elektros energiją už reguliuojamą kainą.
Atsiradimas ir buvimas elektros tinklų (ar jų elementų), kurie priklausytų ne dabartinėms „natūraliosioms monopolijoms“ yra sveikintinas dalykas.
Tačiau skirtingi vartotojai turi skirtingas preferencijas. Tikėtina, kad vieni vartotojai sutiktų prisiimti tos tinklų dalies, kuri buvo pastatyta su vartotojo įnašu, nuosavybės teises (pilnas ar dalines) ir atsakomybę (išlaidas priežiūrai ir kt.). Kitiems paprasčiau atiduoti nuosavybę ir susijusias būsimas išlaidas tinklų įmonei.
Tinkamas sprendimas šioje vietoje – leisti nuosavybės ribas tarp vartotojo ir tinklų įmonės nustatyti šalių susitarimu.
Išvados
Jei valstybė, kaip vieną iš ekonominės politikos tikslų skelbia kovą su monopolijomis, konkurencijos leidimas elektros energijos tinklų srityje būtų teigiamas žingsnis tokios politikos įgyvendinimui.
Jungiantis prie elektros tinklų nauji vartotojai neturi realaus pasirinkimo ir yra verčiami rinktis valstybės sukurtą ir proteguojamą monopolinę infrastruktūrą:
· Teritorinio planavimo procedūrose galimybė nesijungti prie centralizuotos elektros energijos infrastruktūros yra pateikiama tik kaip išimtis, o ne kaip lygiavertė galimybė vartotojui apsirūpinti elektros energija.
· Leidimas tiesti tiesioginę liniją traktuojamas kaip išimtis, o ne kaip pilnavertė alternatyva kurti konkuruojančius elektros energijos tinklus.
· VIAP mechanizmas potencialius konkurentus įpareigoja apmokėti iš centralizuotos energetinės sistemos kylančius kaštus taip mažindamas tiesioginių linijų ir alternatyvios infrastruktūros galimybes konkuruoti su centralizuota „natūraliąja monopolija“.
· Teritorijų planavimo ir leidimų išdavimo statyti tiesiogines linijas ar kitą konkuruojančią infrastruktūrą procese tinklų įmonėms suteikta teisė spręsti, leisti ar neleisti atsirasti konkuruojančiai elektros tinklų infrastruktūrai.
Naujų vartotojų prisijungimo reguliavimas skatina monopolinės infrastruktūros įsigalėjimą, realių ir potencialių konkurentų išstūmimą iš rinkos:
· Vartotojui mokant ne visą, o tik dalį kainos už prijungimą prie elektros energijos tinklų, naujų vartotojų prijungimas yra subsidijuotas esamų vartotojų. Naujiems vartotojams yra didinamos paskatos prisijungti prie centralizuotų elektros energijos tinklų, nei tuomet, jei vartotojas už prijungimą mokėtų visą kainą.
· Dabartinės sistemos rėmuose reguliavimas, kuris tiesiogiai mažina vartotojo išlaidų dalį už prisijungimą prie elektros energijos tinklų, didina naujų vartotojų subsidijavimą esamų vartotojų sąskaita.
· Dėl kainų reguliavimo mechanizmo, tinklų įmonė prijungimo išlaidas gali įtraukti į reguliuojamą elektros kainos dalį, o naujai pastatytą infrastruktūrą – į įmonės turtą. Todėl įmonei sumažėja paskatos siekti ekonomiškai pagrįstos elektros tinklų plėtros. Be to, reguliavimo mechanizmas įmonei gali padidinti paskatas didinti sąnaudas ir turtą, siekiant didesnio pelno.
· Naujo vartotojo įnašas, apmokant prisijungimo išlaidas, yra svarbus veiksnys, lemiant ekonomiškai pagrįstą elektros tinklų plėtrą, kylančią iš vartojimo paklausos (t.y. vartotojų noro prisijungti prie tinklų).
Siūlomi sprendimai
Naujai prie elektros tinklų besijungiantiems vartotojams reikia sugrąžinti derybinę galią, t.y. galimybę rinktis, nebedrausti tikros ir potencialios konkurencijos esamai elektros tinklų infrastruktūrai:
· Reikia pakeisti leidimų tiesti tiesiogines linijas sąlygas, suteikiant teisę tiesiogines linijas vartotojui gamintojui tiesti savo pasirinkimu, o ne tik kaip išimtį.
· Teritorijų planavime galimybę nesijungti prie centralizuotų elektros tinklų laikyti galima alternatyva ir ją svarstyti ne tik kaip išimtį. Leidimų tiesti tiesiogines linijas išdavime sprendimo teisę jungtis, ar nesijungti prie centralizuotos infrastruktūros, palikti vartotojui.
· Pakeisti VIAP apmokėjimo mechanizmą taip, kad izoliuotų energetikos sistemų vartotojai neturėtų apmokėti elektros energetikos sistemos, kurioje jie nedalyvauja, kaštų.
Panaikinti tiesioginį naujų vartotojų prisijungimo subsidijavimą esamų vartotojų sąskaita. Sugrąžinti prisijungimo prie elektros tinklų mokesčio tikrąjį vaidmenį: padėti vartotojui apsispręsti, ar verta jungtis prie esamos infrastruktūros, ar ieškoti alternatyvų.
· Panaikinti tiesiogiai reguliuojamą prisijungimo išlaidų pasiskirstymą tarp tinklų įmonės ir naujo vartotojo. Naujam vartotojui ir tinklų įmonei reikia leisti derėtis dėl prisijungimo mokesčio dydžio. Tokiu atveju vartotojas apmokėtų visą su tinklų įmone suderėtą prisijungimo mokestį. Jei tinklų įmonė norėtų apmokėti dalį su naujo vartotojo prisijungimu susijusių išlaidų, tai galėtų atsispindėti suderėtoje prisijungimo kainoje.
Panaikinti ar minimizuoti galimybes tinklų įmonei naudojantis reguliuojamų kainų mechanizmu, nepagrįstai didinti sąnaudas, turtą ir taip gauti ekonominę naudą.
· Su naujų vartotojų prijungimu susijusių išlaidų neįtraukti į tinklų įmonės išlaidas, skaičiuojant reguliuojamus tarifus. Tokiu būdu tinklų įmonė vartotojo prijungimo išlaidas lygintų su naujo vartotojo ateityje generuosiančiomis pajamomis derantis dėl prijungimo mokesčio dydžio.
· Skaičiuojant įmonės turtą kainos reguliavimo tikslais, į apskaičiuojamą turtą neįtraukti nenaudojamų investicijų.
[1]Detaliuoju planu nustatant teritorijos sąlygose nurodomi reikalavimai inžineriniams tinklams prisijungti prie savivaldybės infrastruktūros. Jeigu prisijungti prie esamų komunalinių inžinerinių tinklų ekologiniu, ekonominiu ir techniniu požiūriu netikslinga, rengiant detalųjį planą nagrinėjamos vietinių tinklų įrengimo galimybės. Detaliųjų planų rengimo taisyklės, LR Aplinkos ministro įsakymas Nr. D1-239, 2004 m. gegužės 3 d.
[2] Ši problema taip pat atspindėta Elektros vartotojo įrenginių prijungimo prie elektros tinklų įkainių nustatymo metodikos 15.8 punkte
[3]Elektros energijos vartotojų, gamintojų, energetikos objektų (tinklų, įrenginių, sistemų) prijungimo prie veikiančių energetikos įmonių objektų (tinklų, įrenginių, sistemų) taisyklės.
