Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI) išnagrinėjo Biudžeto sistemos reformos įstatymų projektus ir pateikia savo pastabas ir pasiūlymus.
Pastabos dėl Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 1, 2, 3, 10, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 30, 31, 32, 33, 35, 37 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 12¹ straipsniu bei šeštuoju skirsniu įstatymo projekto
Dėl įstatymo projekte numatytos anticiklinės biudžeto politikos vykdymo
Kaip numatyta įstatymo projekto aiškinamajame rašte, priėmus įstatymo projektą bus priimamas tik toks Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas, kuriame antiinfliacinės biudžeto politikos planavimo ir vykdymo laikotarpiu numatoma įgyvendinti bent dalinę antiinfliacinę biudžeto politiką.
Biudžeto išlaidų didinimas gali būti finansuojamas skolintomis lėšomis, didesniais mokesčiais arba valstybės iždo atsargų sąskaita. Biudžeto išlaidų didinimas susitraukiant ekonomikai nebūtų tikslinga politika visais šiais atvejais. Didinant išlaidas skolintomis lėšomis, augtų valdžios sektoriaus skola, brangtų skolos aptarnavimas. Didinant išlaidas didesniais mokesčiais, lėtėtų ekonomikos augimas arba būtų nulemtas spartesnis jos susitraukimas. Didinant išlaidas valstybės iždo atsargų sunkmečiui lėšomis reikštų, kad ankstesniu laikotarpiu mokesčiai nebuvo mažinami tam esant galimybei (t.y. surenkant daugiau biudžeto pajamų, negu būtina funkcijoms finansuoti).
Valstybės ir savivaldybių biudžetai neturėtų būti nei procikliniai, nei anticikliniai, nes valdžios sektoriaus išlaidos turėtų atitikti šio sektoriaus funkcijų finansavimo poreikį, o ne būti ekonomikos reguliavimo priemone. Tai reiškia, kad biudžeto išlaidomis neturėtų būti nei skatinama visuminė paklausa ir užimtumas, nei vykdoma antiinfliacinė politika. Siekiamybė yra subalansuotas biudžetas, o ne jo deficitas ar perteklius. Tuo tarpu anticiklinės biudžeto politikos vykdymas sudarytų grėsmę atsirasti dar laisvesniam požiūriui į valdžios sektoriaus išlaidavimą, kadangi ekonomikos nuosmukio metu nemažėjančios išlaidos galėtų būti pateisinamos ne tik viešųjų funkcijų vykdymu, bet ir įstatyme įtvirtintu poreikiu skatinti ekonomiką.
Kita vertus, ta pati ekonominė teorija, kuria paremta anticiklinė biudžeto politika, skelbia, kad valdžios sektoriaus išlaidų didinimas nėra vienintelis būdas visuminei paklausai didinti: panašų poveikį galima pasiekti ir mažinant mokesčius. Maži mokesčiai yra esminė žmonių gerovės augimo ir našios ekonomikos prielaida, tuo tarpu dideli mokesčių tarifai slopina ekonominės veiklos aktyvumą ir skatina šešėlinę ekonomiką, todėl mokesčių mažinimas turėtų būti esmine biudžeto reformos kryptimi.
Dėl siūlymo papildyti įstatymą 12¹ str., numatant antiinfliacinės politikos įgyvendinimą
Siūloma papildyti įstatymą 12¹ straipsniu numatant, kad nevykdant visuminę paklausą ir užimtumą skatinančios biudžeto politikos, nustatytu ir paskelbtu antiinfliacinės biudžeto politikos planavimo laikotarpiu: 1) PVM, GPM, pelno mokesčio ir akcizų planas „negali viršyti prieš dvejus biudžetinius metus iki planuojamų metų buvusios to mokesčio pajamų mokestinės bazės dalies“, 2) „atitinkamų biudžetinių metų bendrojo vidaus produkto to meto kainomis metinio augimo procentas negali viršyti scenarijaus rengimo metu žinomo pastarųjų dešimties biudžetinių metų vidutinio arba Europos Komisijos apskaičiuoto potencialaus bendrojo vidaus produkto grandine susietos apimties augimo procento, padidinto trimis procentiniais punktais dėl kainų kilimo ir vienu procentiniu punktu dėl priimtino ūkio ciklinio pakilimo“.
Tai nurodo, kad vietoje konkrečių priemonių antiinfliacinei politikai nustatyti (pavyzdžiui, numatomo biudžeto išlaidų mažinimo, biudžeto išlaidų santykio su bendruoju vidaus produktu ribojimo) pasirenkami tokie rodikliai, kurie nepriklauso nuo įstatymo leidėjų. Net ir įstatymu įtvirtinus BVP augimo ribojimą, neaišku, kokią įtaką realiam BVP augimui turės įstatymo leidėjai. Dėl to atsiranda rizika, kad užsibrėžtas tikslas nebus pasiektas. Mokesčių pajamų plano ribojimas taipogi neturės jokios restrikcinės ar antiinfliacinės įtakos, kadangi nepaisant šios įstatymo nuostatos, galės būti surenkamos viršplaninės mokesčių pajamos.
Darytina išvada, kad numatytos antiinfliacinės biudžeto politikos vykdymo priemonės neturės jokio išlaidas ribojančio poveikio, nors tokia turėtų būti antiinfliacinės biudžeto politikos esmė ir turinys.
Dėl siūlymo papildyti 17 str. 5 dalimi, numatant visuminę paklausą ir užimtumą skatinančios biudžeto politikos įgyvendinimą
Įstatymo projekte numatyta, kad „visuminę paklausą ir užimtumą skatinanti biudžeto politika gali būti nevykdoma, jeigu faktinė arba Lietuvos banko prognozuojama vartotojų kainų indekso vidutinė metinė infliacija, apskaičiuojama pagal vartotojų kainų indeksą, viršija 3 procentus arba Lietuvos banko prognozuojamas einamosios sąskaitos deficitas viršija 8 procentus bendrojo vidaus produkto to meto kainomis, arba Lietuvos Respublika turi vykdyti Europos Sąjungos Tarybos rekomendacijas, siekiant ištaisyti perviršinio deficito padėtį“.
Tai nurodo, kad visuminę paklausą ir užimtumą skatinanti biudžeto politika ir gali, ir negali būti vykdoma esant numatytoms sąlygoms. Vadinasi, tiek antiinfliacinė, tiek visuminę paklausą ir užimtumą skatinančios biudžeto politikos gali būti vykdomos bet kuriuo ekonomikos ciklo metu, o tai kelia abejonių dėl siekiamos įgyvendinti politikos efektyvumo. Taigi, pagrindinis įstatymo projektui keliamas tikslas įgyvendinti anticiklinę biudžeto politiką nebūtų pasiektas, kadangi įstatyme nebūtų įtvirtintos nei konkrečios priemonės (kokia apimtimi didėja biudžeto išlaidos ekonomikai lėtėjant ir kokia apimtimi jos mažinamos ekonomikai augant greičiau), nei griežtos sąlygos, numatančios konkrečių priemonių įgyvendinamą.
Pastabos dėl Lietuvos Respublikos valstybės iždo atsargų sunkmečiui įstatymo projekto
Dėl valstybės iždo atsargų sunkmečiui tikslingumo
Kaip jau buvo įvardinta, valstybės iždo atsargų sunkmečiui kaupimas reiškia, kad esant galimybei mažinti mokesčius, tai nebūtų daroma. Kadangi dideli mokesčių tarifai slopina ekonominės veiklos aktyvumą ir skatina šešėlinę ekonomiką, esant galimybei, mokesčių tarifai turėtų būti mažinami.
Turint omenyje, kad Lietuvos valdžios sektoriaus skola Finansų ministerijos duomenimis 2011 m. birželio 30 d. sudarė 37,6 milijardo litų, valstybės iždo atsargų kaupimas būtų netikslingas. Kone dešimtadalis valstybės biudžeto lėšų skiriama palūkanoms už valstybės skolą sumokėti (tam šįmet bus išleisti net 1,9 milijardai litų). Yra pagrindo manyti, kad rezerve kaupiamų lėšų grąža bus mažesnė, negu Vyriausybės vertybinių popierių palūkanos, todėl rezervo kaupimas negrąžinus valdžios sektoriaus skolos būtų ekonomiškai žalingas.
Nekaupiant valstybės iždo atsargų sunkmečiui, valstybės biudžeto išlaidos sunkmečiu turėtų būti mažinamos, visų pirma atsisakant neefektyvių ir mažiausiai reikalingų išlaidų. Neefektyvių išlaidų mažinimą galima įvardinti kaip vieną iš ekonominio sunkmečio privalumų. Tuo tarpu valstybės iždo atsargų sunkmečiui panaudojimas biudžeto programoms vykdyti neleistų atsisakyti nereikalingų biudžeto išlaidų.
Dėl 3 str. 2 d. 2 p. numatyto valstybės iždo atsargų sunkmečiui lėšų panaudojimo valdžios sektoriaus skolai mažinti
Jeigu būtų patvirtintas šis įstatymo projektas ir pradėtos kaupti valstybės iždo atsargos sunkmečiui, sukauptų lėšų panaudojimas valdžios sektoriaus skolai grąžinti būtų sveikintinas.
Įstatymo projekte numatyta, kad valdžios sektoriaus skola būtų mažinama tik jai viršijus 55 proc. bendrojo vidaus produkto to meto kainomis. Valdžios sektoriaus skolos mažinimas yra siektinas nepriklausomai nuo jos santykio su bendruoju vidaus produktu, todėl netikslinga nustatyti ribą, kurią viršijus valdžios sektoriaus skola būtų mažinama. Todėl siūlome atsisakyti projekte numatytos 55 proc. ribos.
Dėl 5 str. 1 d. numatytų sunkmečio nustatymo kriterijų
Kaip numatyta projekte, Vyriausybė galės nutarti, kad prasidėjo sunkmetis priklausomai nuo to, ar bendrojo vidaus produkto duomenys arba perspektyva yra arba bus mažesni nei nurodyta, arba jei Vyriausybė neturės „galimybės tvariai skolintis už metines palūkanas, žemesnes nei 6 procentai, ir ji nutaria neišplatinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybinių popierių“.
Pirma, nederėtų leisti skelbti sunkmečio pradžią vertinant tik pagal perspektyvius duomenis (prognozes), kadangi išankstiniai vertinimai neišsipildyti. Tokiu atveju valstybės iždo atsargos būtų naudojamos tam nesant realaus poreikio.
Antra, kriterijai turėtų parodyti, ar yra realus poreikis naudoti valstybės iždo atsargas. Tinkamiausias rodiklis šiam poreikiui nustatyti yra mokesčių pajamų plano vykdymas.
Dėl 5 str. 6 d. numatytos teisės Vyriausybei nutarti dėl sunkmečio pabaigos
Projekte numatyta, kad tik Vyriausybė gali nutarti, kada pasibaigė ar pasibaigs sunkmetis. Kadangi įstatymo projekte nurodyti kriterijai sunkmečio pradžiai nustatyti, būtų tikslinga numatyti ir kriterijus sunkmečio pabaigai nustatyti. Priešingu atveju kils grėsmė, jog valstybės iždo atsargos bus naudojamos biudžeto išlaidoms finansuoti net ir tuomet, kai sunkmetis pasibaigęs.
Dėl 7 str. 1 d. 3 ir 4 p. numatytų ribojimų panaudoti valstybės iždo atsargas valdžios sektoriaus skolai mažinti
Projekte numatyta, kad lėšos iš sąskaitos sunkmečiui grąžinamos į valstybės iždo bendrąją sąskaitą valdžios sektoriaus skolai mažinti, kai praėjo penkeri kalendoriniai metai nuo priėmimo įstatymo, nustatančio valstybės iždo atsargų sunkmečiui dalies, kuri gali būti grąžinama valdžios sektoriui mažinti. Taip pat numatyta būtina sąlyga, kad per 4,5 metus nuo minėto įstatymo įsigaliojimo „Lietuvos Bankas nepateikė išvados, kurią gali teikti bet kada, kad gali būti finansinių netekčių, jeigu iš finansinių investicijų į Sąskaitą sunkmečiui bus gaunamos reikalingos lėšos“.
Toks penkerių metų laikotarpio ribojimas yra nepagrįstas. Valdžios sektoriaus skola turi būti mažinama esant galimybei, o ne po tam tikro laikotarpio. Turint omenyje, kad valstybės iždo atsargų naudojimas valdžios sektoriaus skolai mažinti reikalautų atskiro įstatymo priėmimo, atsiranda tikimybė, kad lėšos taip ir nebus panaudotos skolai mažinti, nes praėjus penkeriems metams nuo įstatymo priėmimo valdžia gali būti pasikeitusi ir nedeklaruoti siekio mažinti valdžios sektoriaus skolos.
Projekto nuostata dėl Lietuvos Banko išvados taipogi nurodo, kad minėtos lėšos gali niekada nebūti panaudotos valdžios sektoriaus skolai mažinti. Reikia pastebėti, kad nėra pateiktas konkretus „finansinių netekčių“ apibrėžimas. Ši projekto nuostata yra nepagrįsta – net jei per 4,5 metus ir galėjo būti pateikta išvada dėl „finansinių netekčių“, tai nereiškia, kad nusprendus panaudoti lėšas skolai mažinti, tuo momentu bus „finansinės netektys“, nes situacija gali keistis daug greičiau. Be to, šios projekto nuostatos priėmimas įvestų skirtingus ir nesutaikomus investavimo tikslus: investavimas kaip laikinai laisvų lėšų vertės išlaikymas ar kaip būdas padidinti sukauptų atsargų vertę. Tikslas išlaikyti lėšų vertę neturėtų trukdyti laikinai laisvų lėšų panaudojimui pagal paskirtį.
Pastabos dėl Lietuvos Respublikos valstybės skolos įstatymo 1, 3, 4 ir 5 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto
Dėl siūlymo papildyti 4 str. 1 d. 4 p., numatant galimybę skolintis siekiant sukaupti piniginiams ištekliams valstybės skolai grąžinti
Skolinimasis negali būti skolos mažinimo priemonė. Tai dar labiau padidintų valdžios sektoriaus skolą, nors kaip tik ją siekiama sumažinti, todėl siūlome atsisakyti šios projekto nuostatos.
Išvados ir pasiūlymai
1. Valdžios sektoriaus išlaidos turėtų atitikti šio sektoriaus funkcijų finansavimo poreikį, o ne būti ekonomikos reguliavimo priemone, todėl biudžeto išlaidomis neturėtų būti nei skatinama visuminė paklausa ir užimtumas, nei vykdoma antiinfliacinė politika.
2. Numatytos antiinfliacinės arba visuminę paklausą ir užimtumą skatinančios biudžeto politikos vykdymo priemonės galės būti vykdomos bet kuriuo ekonomikos ciklo metu, todėl pagrindinis įstatymo projektui keliamas tikslas įgyvendinti anticiklinę biudžeto politiką nebūtų pasiektas.
3. Valstybės iždo atsargų kaupimas negrąžinus valdžios sektoriaus skolos būtų ekonomiškai žalingas ir netikslingas, todėl siūlome atsisakyti šio pasiūlymo. Valstybės iždo atsargų sunkmečiui panaudojimas biudžeto išlaidoms finansuoti neleistų mažinti mokesčių esant tam galimybei.
4. Valdžios sektoriaus skolos mažinimas yra siektinas nepriklausomai nuo jos santykio su bendruoju vidaus produktu, todėlnetikslinga nustatyti ribą, kurią viršijus valdžios sektoriaus skola būtų mažinama.
5. Nederėtų leisti skelbti sunkmečio pradžią vertinant tik pagal perspektyvius duomenis (prognozes), kadangi prognozės gali neišsipildyti. Kriterijai turėtų parodyti, ar yra realus poreikis naudoti valstybės iždo atsargas, t.y. ar yra/nėra vykdomas mokesčių pajamų planas.
6. Tikslinga numatyti kriterijus sunkmečio pabaigai nustatyti.
7. Projekte numatyti ribojimai dėl valstybės iždo atsargų naudojimo valdžios sektoriaus skolai mažinti suteikia pagrindo manyti, kad minėtos lėšos gali niekada nebūti panaudotos valdžios sektoriaus skolai mažinti, todėl siūlome atsisakyti šių ribojimų.
8. Skolinimasis negali būti skolos mažinimo priemonė, todėl siūlome nenumatyti galimybės skolintis siekiant sukaupti piniginiams ištekliams valstybės skolai grąžinti.
