Tęsdamas darbus žemės rinkos reglamentavimo srityje, Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išnagrinėjo Žemės įstatymo 6, 29, 45, 46 ir 47 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo projektą XP-769(2) ir pateikė išvadas dėl 45 straipsnio pakeitimo nuostatų, numatančių visuomenės poreikius, kuriems patenkinti galima taikyti žemės paėmimo procedūrą, konstitucingumo. LLRI argumentacija ir siūlymai buvo pateikti Seimo Teisės ir teisėtvarkos komitetui ir Seimo frakcijoms.
Išvados dėl Žemės įstatymo 6, 29, 45, 46 ir 47 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo projekto XP-769(2)
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) tęsia darbus žemės rinkos reguliavimo ir nuosavybės apsaugos srityse ir teikia Žemės įstatymo pakeitimo projekto nuostatų ekspertizę. Ypatingas dėmesys skirtas 45 straipsnio pakeitimo nuostatoms, numatančioms visuomenės poreikius, kuriems patenkinti galima taikyti žemės paėmimo procedūrą.
Įstatymo projektas numato, kad greta kitų visuomenės poreikių žemė gali būti paimama:
– „gyvenamųjų vietovių socialinei infrastruktūrai plėsti: švietimo ir mokslo, kultūros, sveikatos apsaugos ir priežiūros, aplinkos apsaugos, socialinės apsaugos, viešosios tvarkos užtikrinimo, kūno kultūros ir sporto plėtojimo objektams statyti (įrengti) ir eksploatuoti“;
– „viešosios paskirties rekreacijai ir poilsiui“;
– „komunalinių atliekų tvarkymo objektams (sąvartynams) statyti (įrengti) ir eksploatuoti“;
– „bendram (viešam) naudojimui, įskaitant kapinių priežiūrai užtikrinti reikalingų objektų statybai ir eksploatacijai;
– „įgyvendinti valstybei svarbiems ekonominiams projektams, kurių valstybinę svarbą savo sprendimu pripažįsta Seimas arba Vyriausybė.“
Šių tikslų numatymas pažeistų konstitucinį proporcingumo principą ir prieštarautų Konstitucijos nuostatai, jog paimti nuosavybę galima tik tokiems visuomenės poreikiams, kurie objektyviai negalėtų būti patenkinti, jeigu nebūtų paimtas tam tikras konkretus nuosavybės objektas. Toks platus galimybių paimti žemę visuomenės poreikiams sąrašas nepriimtinas ir dėl kitų argumentų – atsiranda potenciali neskaidrumo rizika ir ilgalaikis poveikis nuosavybės saugumui ir žmonių motyvacijai investuoti į žemę.
Konstitucinis Teismas labai aiškiai yra suformulavęs, jog „iš Konstitucijos kylantis proporcingumo principas reiškia, kad nustatytos teisinės priemonės turi būti būtinos demokratinėje visuomenėje ir tinkamos siekiamiems teisėtiems bei visuotinai svarbiems tikslams (tarp tikslų ir priemonių turi būti pusiausvyra), jos neturi varžyti asmens teisių labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti <…> (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. rugsėjo 29 d. nutarimai). Platus objektų ratas, kada galima taikyti išimtinį nuosavybės paėmimą, neužtikrina valstybės veikimui būtino proporcingumo principo – valstybės priemonė, o ypač tokia, kuri drastiškiausiai įsiveržia į privatų gyvenimą ir nuosavybę, turi būti taikoma tik tada, kai jokios kitos priemonės negali pasiekti nustatytų tikslų.
Proporcingumo principas kiekvienu atveju reikalaus įvertinti, ar privačios žemės paėmimas visuomenės poreikiams yra tinkama ir mažiausiai žmogaus teisę į nuosavybės apsaugą suvaržanti priemonė ir ar siekiamų tikslų negalima pasiekti mažiau asmenis suvaržančiomis priemonėmis.
Pagrindiniai argumentai, liudijantys galimybės paimti žemę nekonstitucingumą, neproporcingumą ir ekonominį nepagrįstumą, yra šie:
1. Konstitucinis Teismas įtvirtino, jog Konstitucijos 23 straipsnyje minimi „visuomenės poreikiai“ negali būti aiškinami kaip statiškas reiškinys – „reikmės, kurios viename visuomenės ir valstybės raidos etape galėjo būti suprantamos kaip visuomenės poreikiai, kitame visuomenės ir valstybės raidos etape gali būti vertinamos kaip neatitinkančios konstitucinės visuomenės poreikių sampratos, ir atvirkščiai.“ (Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimas) Taigi, priimdamas šį Žemės įstatymą Seimas turi atsižvelgti ir į besikeičiančias galimybes patenkinti visuomenės poreikius.
Nuo 1994 metų Žemės įstatymo redakcijos priėmimo objektyviai pasikeitė galimybės užtikrinti visuomenės poreikius, todėl būtina peržiūrėti ir galimybes paimti žemę. Daugelį šių paslaugų teikia ir gali pateikti rinka be valstybės įsikišimo. Valstybės įmonių ir atskirų veiklos sričių privatizavimas Lietuvoje demonstruoja, jog tiesioginis valstybės dalyvavimas ekonomikoje jai pačiai vykdant verslo projektus mažėja. Tai vyksta ir remiantis konstitucine nuostata, jog „Lietuvos ūkis yra grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva“, ir dėl įsitikinimo, kad privatūs subjektai faktiškai užtikrina efektyvesnį vartotojų poreikių tenkinimą ir mažesnę mokesčių mokėtojų pinigų riziką. Socialinės infrastruktūros srityje vykdomos reformos yra skirtos šių funkcijų išvalstybinimui arba bent jau priartinimui prie privataus verslo principų. Krepšelio principas švietimo sistemoje, galimybė ligonių kasų lėšomis gauti paslaugas privačiose pirminės sveikatos priežiūros įstaigose, privačių ir viešų sveikatos priežiūros bei švietimo įstaigų nediskriminavimo siekis yra įrodymai, jog privataus verslo atėjimas į nagrinėjamas sritis leidžia užtikrinti, jog „plėsti“ valstybinės socialinės infrastruktūros objektus ir sudaryti galimybę tam paimti privačia žemę nėra būtina.
2. Konstitucinis Teismas įtvirtino, jog „paimti nuosavybę galima tik tokiems visuomenės poreikiams, kurie objektyviai negalėtų būti patenkinti, jeigu nebūtų paimtas tam tikras konkretus nuosavybės objektas“. Taip pat suformuluota taisyklė, jog nuosavybės paėmimas galimas tik tada, jeigu socialiai svarbius tikslus „pasiekti galima tik pasinaudojus konkretaus paimamo daikto individualiomis savybėmis“ (Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimas).
Socialinės infrastruktūros, rekreacijos ir poilsio, komunalinių atliekų tvarkymo objektai ar kapinės savo fizinėmis savybėmis skiriasi nuo „sunkiosios infrastruktūros“ – kelių, vamzdynų, inžinierinių tinklų ar transporto linijų. Ginčijami objektai yra „mobilūs“, t. y. jų plėtrai konkretus žemės sklypas daug mažiau reikalingas, jie mažiau reiklūs specifiniams žemės sklypams, jiems pastatyti ar įkurti nebūtinas konkretus individualiomis savybėmis pasižymintis daiktas. Jeigu aplinkkelio trajektorija negali būti keičiama arba gali būti keičiama tik ribotai, tai pasirinkimas, kurioje konkrečioje vietoje statyti mokyklą ar vaikų darželį, yra nepalyginimai platesnis. Kultūros, švietimo, sporto ar sveikatos objektai turi įsiterpti į jau esančius privačios nuosavybės rėmus. Sumanymas kurti sporto kompleksą ar polikliniką konkrečiame žemės sklype, o ne „laisvame“ savivaldybei arba valstybei priklausiame sklype, negali būti pagrindu pasinaudoti išimtiniu instrumentu – privačios nuosavybės paėmimu. Nors ir galima argumentuoti, jog įkurti kapines ar parką, statyti mokyklą ar valstybei svarbią gamyklą, objektyviai patogiau ar pelningiau konkrečioje žemėje, kurią siekiama paimti, tačiau Konstitucija leidžia paimti žemę tik tais atvejais, kai objektyvių alternatyvų nėra, t. y. siekiamas sklypas dėl savo individualių savybių (dažniausiai vietos) yra vienintelė galimybė užtikrinti visuomenės poreikius.
3. Valstybės ar savivaldybių kuruojami sporto, kultūros, pramogų objektai, t. y. tie objektai, kurie kuriami lygiagrečiai rinkoje teikiamoms paslaugoms, tampa neskaidrumo, politinių spekuliacijų, favoritizmo ir protekcijų židiniais. Dažnai iš neva socialinio projekto virstama paprasčiausiu komerciniu. Todėl suteikti žemės paėmimo galią tokiems poreikiams tenkinti pavojinga, neteisinga ir ekonomiškai nepagrįsta.
4. Viena iš priežasčių, kodėl neplinta socialinė infrastruktūra, yra pernelyg didelis valstybės dalyvavimas socialinės infrastruktūros paslaugų teikime. Privati socialinė infrastruktūra lėtai plinta ten, kur veikia valstybės sistema ir institucijos. Pirma, privačių investicijų trūksta dėl jau esamų viešų darželių, mokyklų ar sveikatos apsaugos įstaigų. Antra, privatūs investuotojai atsargiai žiūri į sektorius, kuriuose gresia potenciali konkurencija su valstybės teikiamomis paslaugomis. Švietimo, ugdymo ar sveikatos paslaugų sektoriuose valstybė ne tik teikia paslaugas, bet ir perskirsto bendrų mokesčių pinigus. Dažniausiai investuotojai, siekdami eliminuoti konkurentus ir sumažinti būtinas privačias investicijas, iš karto stengiasi užsitikrinti, kad valstybė taip pat prisidės prie projektų.
5. Žemės paėmimo galimybė ir jos taikymas turi daug nematomos įtakos žmonių pasitikėjimui nuosavybe, teisine sistema, motyvacijai kurtis ir investuoti.
Todėl siūlome papildomai išnagrinėti šių nuostatų atitikimą Konstitucijai ir jų atsisakyti:
„45 straipsnis. Žemės paėmimo visuomenės poreikiams atvejai
Žemė visuomenės poreikiams iš privačios žemės savininkų gali būti paimama arba tam tikslui valstybinės žemės nuomos ir panaudos sutartys prieš terminą nutraukiamos tik išimties atvejais apskrities viršininko sprendimu pagal valstybės institucijų ar savivaldybės tarybų arba jų įgaliotų institucijų ar įstaigų prašymą, kai ši žemė pagal teritorijų planavimo dokumentus, parengtus Teritorijų planavimo įstatymo nustatyta tvarka, reikalinga:
1) krašto ir valstybės sienos apsaugai;
2) valstybiniams aerodromams, uostams ir jų įrenginiams;
3) viešojo naudojimo geležinkeliams, valstybiniams keliams ir magistraliniams vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti, taip pat kitiems visuomenės reikmėms skirtiems inžineriniams statiniams statyti (įrengti) bei eksploatuoti;
4) gyvenamųjų vietovių socialinei infrastruktūrai plėsti: švietimo ir mokslo, kultūros, sveikatos apsaugos ir priežiūros, aplinkos apsaugos, socialinės apsaugos, viešosios tvarkos užtikrinimo, kūno kultūros ir sporto plėtojimo objektams statyti (įrengti) ir eksploatuoti;
5) viešosios paskirties rekreacijai ir poilsiui;
6) naudingosioms iškasenoms, išžvalgytoms valstybės lėšomis, eksploatuoti;
7) komunalinių atliekų tvarkymo objektams (sąvartynams) statyti (įrengti) ir eksploatuoti;
8) bendram (viešam) naudojimui, įskaitant kapinių priežiūrai užtikrinti reikalingų objektų statybai ir eksploatacijai;
9) gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų (vertybių) apsaugos reikalams;
10) įgyvendinti valstybei svarbiems ekonominiams projektams, kurių valstybinę svarbą savo sprendimu pripažįsta Seimas arba Vyriausybė.“
