Santrauka
Studiją „El. valdžios Lietuvoje būklė ir perspektyvos“ atliko Lietuvos laisvosios rinkos institutas ir VU UNESCO Tarptautinis žinių ekonomikos ir valdymo centras 2006 m. spalio-lapkričio mėnesiais. Jos tikslas – remiantis esamais tyrimais glaustai įvertinti esamą elektroninės valdžios būklę Lietuvoje, jos paslaugų prieinamumą ir kokybę ir, svarbiausia, pasiūlyti jos plėtojimo kryptis siekiant, kad toji plėtra duotų apčiuopiamos naudos Lietuvos visuomenei.
Studijoje nesiekiama suranguoti esamas Lietuvoje el. paslaugas ar palyginti jas su kitų ES šalių narių situacija – šiais klausimais tik remiamasi kitais tyrimais ir pateikiami kai kurių jų komentarai. Čia pagrindinis dėmesys skirtas įžvelgti uždavinius, kriterijus ir metodus, kuriais remdamasi el. valdžios politika galėtų siekti Lietuvos viešojo sektoriaus efektyvumo ir didesnio šalies konkurencingumo tikslo.
Šioje studijoje el. valdžios paslaugos suprantamos kaip viešojo administravimo institucijų paslaugos gyventojams ir verslui, teikiamos informacinių ryšio teechnologijų (IRT) pagalba. Analizės objektas yra pačios paslaugos ir jų kokybiniai parametrai bei rezultatai. Koncentruojamasi į labiausiai paplitusias el. valdžios paslaugas verslui ir gyventojams. Tokie veiksniai kaip el. parašo ir visuotinės vartotojų identifikacijos sistemos, registrų bei valstybinių duomenų bazių integralumo ir kokybės, IRT infrastruktūros, teisinės bazės čia priimami kaip svarbūs išoriniai savarankiški kintamieji, bet atskirai nagrinėjami nėra. Studijoje el. valdžia nagrinėjama ekonominiu požiūriu, todėl el. demokratija ir kiti politiniai el. valdžios tikslai čia nėra analizuojami.
Šį darbą finansavo korporacija „Microsoft“.
Daugelis valdžios institucijų pastaraisiais metais savo veiklas papildė informacinių ryšio technologijų (IRT) dimensija. Įvairūs autoriai tvirtina, kad el. valdžia (IRT panaudojimas viešojo administravimo institucijų veikloje) leidžia lengviau pasiekti efektyvumo ir demokratijos nei anksčiau. Tačiau naujos technologijos leidžia žengti dar toliau. Teisingai naudojamos ilgainiui jos pradeda keisti patį viešąjį administravimą, keisdamos ryšius (galios ir atsakomybės) tarp visų dalyvaujančių šalių – tarp paslaugų teikėjų ir pramonės, tarp valstybinio ir privataus sektoriaus ir tarp valstybės institucijų ir piliečio.
Lietuvoje pastaraisiais metais nėra viešai paskelbta el. valdžios diegimo ataskaitų, kuriose būtų visapusiškai įvertinta šio viešojo administravimo segmento būklė. Daugiausia informacijos randama įvairiose tarptautinėse ataskaitose. Tačiau kai kurie faktai pateikiami tarptautinėse ataskaitose neatitinka realybės. Vertinant Lietuvos investicijas į el. valdžios projektus galima teigti, jog daugiausia orientuojamasi į nacionalinio lygmens paslaugų teikimą, o ne lokalinį ar regioninį. Lietuvos viešojo administravimo institucijų teikiamų el. valdžios paslaugų apimtys ir kokybė smarkiai skiriasi priklausomai nuo institucijos, geriausiai išplėtotos yra verslui skirtos ir su jo atskaitomybe susijusios el. paslaugos. El. paslaugų apimtys laikui bėgant auga (tam didelį postūmį davė ES paramos lėšos, naudojamos el. valdžios paslaugų projektams įgyvendinti), todėl tikėtina, jog el. paslaugų pasiūla bendrąja prasme ateityje gerės.
Apibendrinant el. paslaugų paklausą Lietuvoje galima teigti, jog:
-
el. paslaugų naudojimas Lietuvoje kol kas nėra didelis ir jis skiriasi priklausomai nuo paslaugų rūšies; aktyvesni vartotojai yra verslo subjektai;
-
laikui bėgant paklausa el. valdžios paslaugoms auga, kartu auga ir vartotojų reiklumas paslaugų kokybei;
-
priklausomai nuo aktualumo bei paslaugų kokybės, skirtingų el. paslaugų vartojimas augs netolygiai.
Apibendrinant el. valdžios paslaugų būklės Lietuvoje esamus tyrimus galima teigti, kad iki šiol vertinant el. valdžios išplėtojimą buvo vertinamas tik el. paslaugų skaičius (arba įdiegtų paneuropinių el. valdžios paslaugų skaičius) bei jų perkėlimo į el. erdvę lygis. El. paslaugų vartojimą tyrė tik Lietuvos Respublikos Statistikos departamentas ir tai labai apibendrintai. El. valdžios paslaugų efektyvumo ir apskritai rezultatyvumo tyrimų praktiškai nėra.
Šios studijos rėmuose atlikti empiriniai atskirų el. paslaugų bei atskirų valdžios institucijų Internetinių svetainių vertinimai parodė, jog vartotojai labiausiai vertina elektroninio pajamų mokesčio deklaravimo paslaugą bei Ūkio ministerijos svetainę.
El. paslaugų poreikis verslui ir gyventojams yra skirtingas – yra objektyvių priežasčių, dėl kurių verslas labiau linkęs naudotis el. paslaugomis nei gyventojai, todėl tam tikro santykio tarp šioms vartotojų grupėms skirtų paslaugų siekimas nėra ekonomiškai pagrįstas.
Vyriausybės patvirtintame naujausiame El. valdžios įgyvendinimo plane numatomos priemonės yra nukreiptos administracinio efektyvumo didinimui, tačiau jame nėra priemonių, siejamų su kitais el. valdžios koncepcijos tikslais – el. paslaugų kokybės gerinimu ir viešojo administravimo skaidrumo didinimu. El. valdžios politikoje kokybės ir rezultatyvumo (efektyvumo, skaidrumo) tikslai buvo tik įvardyti, tačiau jų tikslingai siekiama nebuvo (apie tai liudija ir anksčiau atliktų tyrimų pobūdis). Plane nėra numatyta priemonių, kaip bus vertinami viešojo administravimo efektyvumo pokyčiai, atsiradę dėl įdiegtų el. valdžios paslaugų. Susidaro įspūdis, jog laikomasi nuostatos, kad visi el. valdžios sprendimai yra efektyvūs ir neturi būti atliekamas jų efektyvumo vertinimas. Plane taip pat pasigendama priemonių, kurios būtų skirtos įvertinti el. paslaugų vartotojų nuomonę ir nenumatytos galimybės stebėti ir tirti vartotojų naudojimąsi ir pasitenkinimą el. paslaugomis bei gauti atgalinį ryšį iš vartotojų.
Kadangi el. valdžia yra tik įrankis tikslams pasiekti, o ne vertybė savaime, jos įdiegimo rezultatai labiausiai priklauso nuo keliamų tikslų.
Studijoje pateikiamos dviejų tipų rekomendacijos dėl el. valdžios tobulinimo: (1) kurias galima įgyvendinti esamos el. valdžios politikos rėmuose ir (2) dėl pačių el. valdžios diegimo tikslų ir kriterijų jų įgyvendinimui įvertinti.
1. Priemonės, kuriomis galima patobulinti el. valdžios paslaugas esamos sistemos rėmuose
a) padidinti paslaugos perkėlimo į internetą lygį:
– nurodant reikalingų popierinių dokumentų sąrašą svetainėje pateikti jį pilną ir su interaktyviomis nuorodomis į cituojamus teisės aktus;
– nereikalauti iš gyventojų tos informacijos, kurią viešojo administravimo institucija gali gauti iš kitų institucijų duomenų bazių ar valstybės registrų (ES direktyva „Dėl pakartotino viešojo sektoriaus informacijos panaudojimo);
– įdiegti galimybę patikrinti žyminio mokesčio sumokėjimo faktą arba įdiegti galimybę vartotojui sumokėti jį per el. banką arba pasitikėti piliečiu, kad gavęs paslaugą jis sumokės pagal jam pateiktą sąskaitą.
b) įgyvendinti kitus reikalavimus viešojo administravimo institucijų interneto svetainėms, ypač dėl informacijos operatyvumo ir galimybių ją rasti. Būtent, užtikrinti, kad viešojo administravimų institucijų svetainėse būtų tik aktuali informacija, kad visur būtų nurodyti telefonai pasiteirauti, o struktūra ir paieškos sistemos leistų rasti norimą informaciją (o ne tik atitiktų Vyriausybės patvirtintus reikalavimus dėl interneto svetainių).
2. Rekomendacijos dėl pačių el. valdžios diegimo tikslų ir kriterijų jų įgyvendinimui įvertinti
2.1. Svarbiausia rekomendacija – išnaudoti el. valdžios potencialą šalies konkurencingumui didinti.
Esminis Lietuvos ekonominės politikos uždavinys šiandien yra padidinti šalies konkurencingumą. Kadangi jis priklauso nuo daugelio veiksnių, kurių pati Lietuva nekontroliuoja (pvz., naftos kainos, bendroji ES žemės ūkio bei užsienio prekybos politika ir pan.), yra ypač svarbu išnaudoti turimas konkurencingumo didinimo priemones. Kaip rodo įvairūs nacionaliniai ir tarptautiniai tyrimai, žemas viešojo administravimo efektyvumas (įskaitant korupciją) yra svarbus veiksnys, mažinantis įmonių konkurencingumą bei šalies patrauklumą joje investuoti ir gyventi. Viešojo administravimo politika priklauso išimtinai nacionalinei kompetencijai, be to, ji yra santykinai ideologiškai neutrali (palyginti su, pavyzdžiui, mokesčių ar privatizavimo politika). Todėl formuojant el. valdžios politiką, planuojant ir diegiant bei vertinant el. paslaugas, metas pagrindinį dėmesį skirti jau nebe infrastruktūrai, gyventojų mokymui, el. paslaugų skaičiui ar jų interaktyvumo lygiui, bet el. paslaugų naudojimo mastui ir jų poveikiui.
Siekiant didžiausios ekonominės naudos, el. valdžią derėtų vertinti pagal jos galutinį tikslą – suminę naudą visuomenei, kuri atsispindi, kaip vartotojų pasitenkinimas (geriausiai atspindimas paslaugų naudojimo rodiklio) ir geresnė viešojo administravimo kokybė (vertintina kaip pačioje viešojo administravimo sistemoje sutaupytas laikas ir pinigai). Priešingu atveju el. valdžia gali tapti tiesiog madingas projektas, neturintis tiek teigiamos įtakos piliečių gerovei, kad jai diegti išleisti mokesčių mokėtojų pinigai pasiteisintų.
2.2. Kalbant apie el. valdžią šiandien nagrinėjamos paslaugos, gaunamos kompiuterio ir interneto pagalba. Tačiau telefono ryšys taip pat yra elektroninis kanalas. Turint omenyje pačių telefonų galimybių evoliuciją link mini PC ir mobiliosios telefonijos plėtrą bei didelę mobiliosios telefonijos skvarbą Lietuvoje, tikslinga viešojo administravimo paslaugas, kurias galima teikti telefonu (ir fiksuotu, ir mobiliu), taip pat įtraukti į el. valdžios sampratą.
2.3. Šiuo metu el. paslaugų vartotojų naudą vertina (jei apskritai vertina) ekspertai (pvz., Capgemini 2006, Vyriausybės patvirtinti reikalavimai institucijų interneto svetainėms, šio tyrimo paslaugų ekspertinis vertinimas). Tai padeda suplanuoti geresnes el. paslaugas nei jų visai nevertinant iš vartotojo pozicijų, tačiau toks vertinimas yra nelankstus (ne visoms paslaugoms tinka), formalus (pačių vartotojų nuomonės neatspindi) ir brangus. Manome, kad vertinti el. paslaugų naudojimą būtina ir tai turėtų daryti patys vartotojai. Tam reikia, kad el. valdžios paslaugas teikiančios institucijos vykdytų nuolatinį savo paslaugų vartotojų monitoringą ir pagal jį tobulintų bei diegtų naujas el. paslaugas (vykdydami vartotojų apklausas dėl el. paslaugų kartu jas ir populiarintų). Apklausos forma galėtų būti sudaryta pačios institucijos nuožiūra, įtraukiant ir rodiklius, svarbius tarpžinybine prasme.
2.4. Kaip pažymi daugelis ekspertų, el. paslaugų kokybė smarkiai priklauso nuo jas teikiančios institucijos vadovybės. Kyla klausimas, kaip motyvuoti viešojo administravimo institucijų vadovus ir tarnautojus teikti vartotojams naudingas paslaugas. Siūlome IVPK el. paslaugų vartojimo rodiklius periodiškai suvesti ir daugiausiai pasiekusias institucijas viešai pagerbti. (Kaip pavyzdį galima paminėti Jungtinėje Karalystėje vykstančius „eGovernment National Awards[1]“, kuriose labai aktyviai dalyvauja įvairios institucijos. Šį renginį organizuoja Jungtinės Karalystės Vyriausybė. O nugalėtojai nominuojami net vienuolikoje kategorijų. 2006 m. šiame konkurse dalyvavo 345 organizacijos). Taip pat siūlome keisti viešojo administravimo darbuotojų atlyginimų bei motyvavimo tvarką taip, kad šie (kaip ir kiti vartotojams svarbūs) pasiekimai atsispindėtų vertinant atsakingų pareigūnų darbo rezultatus karjeros bei atlyginimo prasme.
2.5.Lietuvoje šiandien nėra standartinės procedūros, kuria būtų vertinamas planuojamos diegti el. valdžios paslaugos ekonominis efektas, nors Strateginio planavimo metodikoje pažymima, kad strateginis planavimas turi užtikrinti efektyviausią išteklių naudojimą numatytiems tikslams pasiekti. El. valdžios nauda traktuojama labai plačiai ir laikoma, kad ji bet kuriuo atveju duos teigiamą efektą. Tačiau neskaičiuojant ekonominio atsipirkimo:
(1) atsiranda palanki terpė įdiegti paslaugas, kurių perkėlimas į el. erdvę kainuoja neproporcingai brangiai iš jų gaunamai bendrajai naudai, kas yra biudžeto lėšų švaistymas;
(2) smarkiai sumažėja tikimybė, kad į el. erdvę valdžios paslauga racionalizuos pačią viešojo administravimo funkciją ir taip padidins jo kokybę – ko siekį nurodo Lisabonos strategija, ES geresnio reguliavimo iniciatyva, Valstybės ilgalaikės plėtros strategija, Lietuvos viešojo administravimo plėtros strategija, pastarųjų Vyriausybių programos, el. valdžios koncepcija, informacinės visuomenės plėtros strategija ir kiti valstybės siekius fiksuojantys dokumentai.
2.6. Todėl siekiant, kad el. valdžia padidintų viešojo administravimo efektyvumą, būtina skaičiuoti kiekvieno el. valdžios projekto atsipirkimą. Skaičiuojama potenciali tos paslaugos nauda vartotojui, tikėtinas vartotojų skaičius, paslaugos teikimo kaštų pokytis pačiai institucijai ir reikalingų investicijų apimtys ir, remiantis šiais duomenimis, priimamas sprendimas dėl investicijos tikslingumo.
2.7. Siekiant viešojo administravimo efektyvumo, tikslinga skatinti gyventojus bei įmones (pirmumo teise, mažesniu žyminiu mokesčiu) naudotis ne fizine, o elektronine paslaugos versija. Neelektroninę versiją atskirais atvejais taip pat gali būti efektyvu keisti distanciniu bendravimu (pvz., paštu).
2.8. Šiuo metu nėra naudojama el. valdžios koncepcijoje numatytas viešųjų paslaugų efektyvumo didinimo būdas – el. paslaugas pirkti arba nuomoti iš privačių įmonių, kurios įdiegtų el. valdžios paslaugas savo verslo eiga bei (dalinėmis) investicijomis, siekdamos ateityje gauti stabilias pajamas iš šių paslaugų nuomos arba jas parduoti valdžios institucijoms. Kaip pažymi praktiškai visi apklausti ekspertai, viešojo administravimo institucijoms trūksta gebėjimų valdyti IRT projektus, todėl pats jų diegimas yra neefektyvus ir dažnai sukuriami projektai, kurie neatitinka reikiamos kokybės. Jei viešojo administravimo institucijos nuomotų sistemas, sukurtas verslo, arba pirktų jų paslaugas, dėl verslo suinteresuotumo paslaugų naudojimu būtų smarkiai sumažinta nekokybiškų paslaugų rizika (atitinkamai įtvirtinus atsakomybę sutartyse) bei poreikis pradinėms investicijoms.
2.9. Apibendrinant galima teigti, kad Lietuvoje yra pasiektas toks el. valdžios paslaugų lygis, kuomet jai jau galima kelti naujos kokybės uždavinius – ne tik pateikti vartotojams grupę el. valdžios paslaugų, bet pateikti tas paslaugas, kurios būtų vartotojams naudingos ir kurios padidintų viso viešojo administravimo efektyvumą.
[1] http://www.e-governmentawards.co.uk/index.php
e-governmentawards.co.uk/index.php
