LLRI išnagrinėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės rengiamos mokesčių sistemos koncepcijos projektą (2001 m. kovo 26 d.) ir suformulavo pastabas bei pasiūlymus. Šioje medžiagoje pagrindinis dėmesys skiriamas koncepcijos nuostatoms, kurios, LLRI nuomone, reikalauja papildomo argumentavimo, detalizavimo arba esminių pakeitimų, o aiškiai pristatytos ir abejonių nekeliančios koncepcijos nuostatos atskirai neaptariamos. LLRI pasiūlymai apima mokesčių principus, pelno, kelių, fizinių asmenų pajamų bei turto mokesčius, savivaldybių teisių didinimą bei akcizus.
Šiuos pasiūlymus LLRI pateikė Lietuvos Respublikos Vyriausybei.
Dėl principų
Koncepcija nesiremia svarbiu principu – vienkartinio to paties objekto apmokestinimo. Šio principo laikymasis yra raktas į konkrečius sprendimus, kurį mokestį naikinti, kurį palikti ir kaip taikyti, ir yra būtinas, jeigu keliamas tikslas sukurti paprastą ir efektyvią mokesčių sistemą.
Prie neutralumo principo įgyvendinimo paminėta priemonė plėsti mokesčių bazę yra abejotina. Mokesčių bazės plėtojimas reiškiasi naujų mokesčių įvedimu, dubliuojant jau apmokestintus objektus ir didinant mokesčių administravimo kaštus. Tokia pat klaidinga priemonė paminėta prie devinto koncepcijos punkto.
Prie penkto punkto paminėta nuostata „tam, kad augant nacionalinėms pajamoms, mokesčių sistema atneštų daugiau biudžeto įplaukų, būtina kiek įmanoma išplėsti mokesčių bazę, o mokesčių sistema turi atitikti elastingumo ir gyvybingumo kriterijams, t.y. mokestinių pajamų dinamika neturi atsilikti nuo BVP pokyčių”nedera šioje koncepcijoje dėl anksčiau jau minėtos mokesčių bazės išplėtojimo esmės ir dėl to, kad ji prieštarauja reformai keliamam mokesčių naštos mažinimo tikslui.
Dėl kelių mokesčio
Koncepcijos nuostata laipsniškai mažinti mokestį nuo apyvartos, finansuojantį Kelių fondą, ir panaikinti jį tik 2004 metais yra nepagrįsta. Ydinga taikyti mokestį nuo apyvartos kaip kelių finansavimo priemonę. Be to, mokesčių mokėtojams jau ne vienerius metus buvo žadėta šį mokestį panaikinti, o pagal galiojusį įstatymą tai JAU turėjo būti padaryta.
Netiesa, kad panaikinus mokestį nuo apyvartos Kelių fondui finansuoti nelieka šaltinio. Padidinus degalų akcizų dalį, skiriamą Kelių fondui, bus laiduojamas mokesčių teisingumas ir tikslingumas: tie, kurie naudojasi keliais, prisidės prie jų išlaikymo proporcingai gaunamai naudai. Pripažinus, kad deficitinis yra ne Kelių fondas, bet valstybės biudžetas, reikia kompleksiškai spręsti jo panaudojimo ir finansavimo problemas siekiant ilgalaikių tikslų.
Dėl pelno mokesčio
Vardijant pelno mokesčio panaikinimo motyvus, nepaminėti svarbiausieji:
· dvigubas to paties objekto apmokestinimas pelno mokesčiu ir PVM, kuomet pelno mokestis pasireiškia itin menku biudžeto įplaukų generavimo efektyvumu;
· didžiausios prielaidos šiuo mokesčiu pažeisti mokesčių neutralumo principą;
· siekis privatizuoti investicijų procesą – kad investuotų ne valstybė, surinkusi mokesčius ir juos perskirsčiusi, bet patys pajamas uždirbantys ūkio subjektai;
· dirbtinai apibrėžtas ir su realybe prasilenkiantis apmokestinimo objektas, dėl ko užprogramuoti ginčai bei įtampa tarp mokesčių mokėtojų ir administratorių, o mokestį neretai tenka mokėti nuo išlaidų ir patirtų nuostolių; kita vertus, norintys (o jų labai daug) nesunkiai apeina šį mokestį;
ir iš to išplaukiantis
· siekis maksimaliai priartinti fiskalinę apskaitą prie finansinės.
Nekelia abejonių tai, kad FINANSINĖS apskaitos vedimas liks ir panaikinus pelno mokestį. Į klausimą, kiek įmonėse liks FISKALINĖS apskaitos, galima atsakyti tik nuosekliai nagrinėjant galiojančias sąnaudų pripažinimo (apmokestinamo pelno apskaičiavimo) taisykles ir priimant sprendimą, ar tikslinga jas palikti panaikinus pelno mokestį. Koncepcija neiškelia šių klausimų ir į juos neatsako.
Panagrinėkime galimus variantus ir argumentus, padėsiančius priimti sprendimus.
Jeigu ūkio subjektai turės visišką laisvę minusuoti iš pajamų jų verslui reikalingas sąnaudas, paralelinės pelno apskaitos mokesčių tikslais vesti nereikės.
Ūkio subjektams liktų tik ir šiandien egzistuojanti prievolė apmokestinti visas įstatymo numatytas išmokas prie šaltinio ir pateikti apie tai deklaracijas. Ar reikia šių deklaracijų, koks turėtų būti jų formatas ir pateikimo dažnumas – reikia spręsti atskirai, atsižvelgiant į pateikiamos informacijos paskirtį, apdorojimo ir saugojimo būdus, kitaip sakant, visapusiškai nagrinėjant šių deklaracijų tikslingumą ir atitikimą e-vyriausybės principams.
Jeigu ūkio subjektams būtų nustatomi tam tikrų sąnaudų limitai ir liktų galioti nuostata, kad minusuoti galima tik sąnaudas, naudojamas pajamoms uždirbti(reikia paminėti, kad būtent tai lemia mokesčių mokėtojų ir administratorių ginčus dėl sąnaudų pripažinimo), liktų poreikis vesti paralelinę fiskalinę apskaitą. Tačiau ir ją įmanoma minimizuoti nagrinėjant kiekvienos kontrolės priemonės tikslingumą ir efektyvumą.
Pavyzdžiui, komandiruočių išlaidas reikėtų pripažinti pagal pateiktas kelionės, apgyvendinimo, maitinimo ir kitas sąskaitas, o jeigu sąskaitų nėra – pagal nustatytą išlaidų limitą. Tai žymiai supaprastintų apskaitos vedimą, eliminuotų dažnai pasitaikantį dalies komandiruotės išlaidų apmokestinimą. Šiuo atveju sustiprėtų savininkų vaidmuo nustatant išlaidų limitus įvairių pareigybių darbuotojams, o mokesčių inspekcijos vaidmuo būtų, esant įtarimui, patikrinti, ar nėra suklastotos sąskaitos.
Analogiškai reikėtų spręsti ir visas kitas sąnaudų ribojimo problemas, siekiant perkelti jų reikalingumo kontrolę savininkams. Įvertinant sąnaudų kontrolės mechanizmo tikslingumą, būtina atsižvelgti į tai, kad būtent jis apsprendžia didžiausią dalį įmonių kaštų fiskalinei apskaitai, būtent ji yra nesutarimų ir ginčų tarp mokėtojų ir administratorių šaltinis, būtent ji užprogramuoja, kad apskaitoje pasitaikys „klaidų”, už kurias teks sumokėti baudas bei delspinigius, ir sukelia su tuo glaudžiai susijusią baimę suklysti ir polinkį vesti fiktyvią apskaitą. Būtent sąnaudų pripažinimo ir pelno apskaičiavimo kontrolės mechanizmas brangiausiai kainuoja mokesčių administratoriui ir sudaro pagrindinę dalį ginčų, nagrinėjamų Mokestinių ginčų komisijoje.
Atsižvelgiant į visa tai reikia apsaugoti skaidriai veikiančias įmones nuo bergždžios ir sudėtingos fiskalinės apskaitos, taip pat ir nuo nepagrįstų bausmių, jei veiklos ypatumai „neįsipaišo” į mokesčių administratoriaus parašytas taisykles. Kita vertus, reikia pripažinti, kad norintys nuslėpti mokesčius visada ras ne vieną tai kitą būdą tai padaryti (pavyzdžiui, būtinu atrodantis principas, kad minusuoti galima tik tas išlaidas, kurios naudojamos įmonės pajamoms uždirbti, nesunkiai apeinamas gavus kad ir simbolinių pajamų iš kokio nors įsigijimo panaudojimo). Jeigu reguliavimo tikslai nepriekaištingai atrodo tik ant popieriaus, tačiau gyvenime nėra pasiekiami, tokius reguliavimus reikia naikinti.
Vadovaujantis ta pačia logika, reikėtų peržiūrėti ir kai kurių išmokų apmokestinimą prie šaltinio. Legaliai veikiančioms įmonėms labiausiai trukdo palūkanų, licencijų, patentų, prekybos ženklų, firmų vardų ir panašus išmokų į užsienį apmokestinimas.
Šiame kontekste svarbus dar vienas koncepcijoje neaptartas dalykas. Ar pelno mokesčio panaikinimas pakeis pinigų srautų nukreipimo ir jų pateikimo oficialioje apskaitoje motyvacijas?Jeigu dividendų apmokestinimas bus pakankamai mažas, panaikinantis motyvaciją slėpti pelną (pvz., 10-15 %), galima tikėtis realios įmonių veiklos ir pinigų srautų atspindėjimo apskaitoje. Bet jeigu dividendų apmokestinimas bus 29 %, tikėtina, kad deklaruojamas pelnas atspindės tikrovę tik dalyje bendrovių (pirmiausia, viešų). Vadinasi, reformos tikslai bus pasiekti tik iš dalies, ir jokia kontrolė neleis užkirsti kelio pelno slėpimui ir išėmimui kita forma.
Koncepcijoje minima, kad bus „apmokestinama tik paskirstyta įmonių pelno dalis”, tačiau reikia turėti galvoje, kad pelnas paskirstomas ir į rezervus, kurie toliau naudojami įmonės poreikiams. Taip pat neaišku, ar labdarai ir paramai skirta įmonės pelno dalis nebus apmokestinta (paminėta tik, kad šios lėšos nebus apmokestintos paramos ir labdaros gavėjo).
Dėl fizinių asmenų pajamų mokesčio
Reikėtų atsižvelgti į tai, kad šis mokestis, kaip ir pelno mokestis, apmokestina tai, kas jau apmokestinta PVM. Šis mokestis pažeidžia neutralumo principą: didžiausiu tarifu apmokestintos darbo pajamos dar yra apmokestintos Sodros mokesčiu. Tai nesudaro prielaidų užimtumui ir darbo pajamoms augti ir skatina visais įmanomais būdais išimti darbo užmokesčiui skirtas lėšas kita forma. Šiomis aplinkybėmis darbo pajamų mokesčio mažinimo atidėliojimas atrodo netikslingas. Rekomenduotina kuo greičiau ir kuo labiau sumažinti fizinių asmenų pajamų mokestį, tikintis pajamų legalizavimo, ekonomikos ir užimtumo atsigavimo.
Koncepcijoje reikėtų užsibrėžti sumažinti pajamų mokesčio tarifą iki 13 % (pirmas etapas galėtų būti 24, paskui – 18 %), o dividendams – atsižvelgiant į aukščiau išdėstytus argumentus – taikyti 13 % tarifą iš karto, panaikinus pelno mokestį. Kitas būdas sumažinti pajamų mokesčio naštą – padidinti neapmokestinamą minimumą – turėtų būti vertinamas atsargiai, kadangi tai sudaro sąlygas manipuliuoti skirtingomis apmokestinimo sąlygomis. Kita vertus, kadangi Vyriausybės programoje buvo pažadėta padidinti neapmokestinamą minimumą, rekomenduotina padaryti tai greičiau ir užtikrinti platesnį mokesčių reformos palaikymą. Abejotina idėja taikyti diferencijuotus neapmokestinamų pajamų lygius: mokesčių tikslas turėtų būti surinkti biudžetą, o jeigu keliami perskirstymo tikslai, jų derėtų siekti tik per biudžeto panaudojimą.
Koncepcijoje nepagrįsta, kodėl ir kam, keliant tikslą mažinti mokesčius, yra didinamas vienas iš tarifų – individualioms pajamoms, jeigu nuo jų neatskaitomos išlaidos.
Neaišku, kokiais motyvais siūloma keisti vertybinių popierių prieaugio apmokestinimą.
Dėl savivaldybių teisių didinimo Koncepcija kelia tikslą „suteikti savivaldybių taryboms daugiau teisių spręsti klausimus, susijusius su mokesčiais, įskaitomais į savivaldybių biudžetus” ir jį konkretizuoja taip: „Suteikti didesnes teises savivaldybėms finansinių išteklių formavimo srityje – numatyti teisę nustatyti konkrečius mokesčio tarifo dydžius, taip pat priimti sprendimą dėl mokesčio už fiziniams asmenims nuosavybės teise priklausančių statinių apmokestinimo šiuo mokesčiu ir šiuo atveju nustatyti konkrečius neapmokestinamo minimumo dydžius”. Koncepcijoje teigiama, kad nekilnojamojo turto mokesčio tarifas bus iki 1,5 procento nekilnojamojo turto mokestinės vertės, o konkretų mokestinio laikotarpio mokesčio tarifą nustatys savivaldybių tarybos.
Pirma prielaida tam, kad savivaldybės turėtų „didesnes teises finansinių išteklių formavimo srityje” yra perskirstymo tarp savivaldybių panaikinimas. Siekiant nuoseklumo, koncepcija turėtų numatyti bent laipsnišką (per keletą metų) perskirstymo atsisakymą. Tol, kol galioja šis perskirstymas, visuomet bus ir rizika, kad savivaldybių „laisvė” turės būti finansuojama kitų savivaldybių gyventojų.
Būtina atkreipti dėmesį ir į tai, kad Mokesčių administravimo įstatymo nuostata apie visų mokesčių mokėtojų lygybę prieš įstatymą yra dažnai apeinama, kai mokesčių mokėtojams taikomos išimtys. Siūlome nustatyti, kad savivaldybės gali taikyti išimtis ir lengvatas savo biudžeto sąskaita tik visiems mokesčių mokėtojams vienodai.
Dėl turto mokesčio
Turto mokesčio įvedimas turės skaudžių neigiamų pasekmių žmonėms ir privačios nuosavybės institutui, jis iškreips žmonių motyvacijas ir rinkos procesus. Turto mokestis pažeidžia bemaž visus koncepcijoje numatytus mokesčių sistemos principus. Netikslinga sudaryti sąlygų įvesti turto mokestį gyventojams savivaldybių nuožiūra. Priešingai, koncepcijoje turėtų būti atsisakoma šio mokesčio taikymo tiek žemei, tiek įmonių nekilnojamam turtui dėl šių pagrindinių priežasčių:
· Mokestis mokamas nesant tam šaltinių. Mokestis sumažins realiąsias žmonių pajamas.
Turtas savaime nekuria pajamų. Nekilnojamo turto mokesčio ydos slypi tame, kad jo objektas yra daiktas. Apmokestinimui šis, o ne kitas, objektas pasirinktas tik todėl, kad šį daiktą lengva apčiuopti, jo neįmanoma nuslėpti ir pan. Apmokestinimui neabejotinai būtų patrauklūs ir kiti daiktai, jei tik jie būtų taip tvarkingai apskaitomi, kaip nekilnojamas turtas. Istorijoje tokių faktų yra: apmokestinami langai, barzdos, kiti apčiuopiami objektai. Tačiau šių objektų apmokestinimo, tobulėjant visuomenei bei atsirandant efektyvesniems mokesčiams, yra atsisakyta. Šalys, kuriose veikia nekilnojamo turto mokesčiai, nuolat svarsto jų panaikinimo galimybes.
Situacija, kuomet asmuo turės turto, tačiau ne visuomet – pajamų – bus ypač būdinga Lietuvai, kur nekilnojamo turto įsigijimas tradiciškai buvo laikomas saugiausia investicija infliacijos ir bankų nestabilumo kontekste. Įvestas mokestis skaudžiai palies gyventojus, padidindamas jų socialinio nesaugumo jausmą bei sumažindamas realiąsias pajamas. Būtina atsižvelgti į tai, kad jei žmogus turi pajamų, tai nuo jų sumoka visus priklausančius mokesčius, tame tarpe apmokestinamos ir pajamos iš nekilnojamo turto.
· Brangus, tikrovės neatitinkantis apmokestinamosios vertės nustatymas. Realusis mokesčio tarifas visuomet skirsis nuo nominalaus.
Taikant nekilnojamo turto mokestį, nors objektas ir yra apčiuopiamas, neišvengiama daugybės administravimo problemų, kurios skaudžiausiai žeidžia mokesčio mokėtoją. Didžioji jų dalis susijusios su apmokestinamosios vertės nustatymu, t.y. turto įvertinimu. Turto rinkos kaina išaiškėja tik rinkoje parduodant šį turtą, tad apmokestinamajai vertei nustatyti naudojami administraciniai turto vertinimo metodai. Pastarųjų pasirinkimas yra nedidelis, kiekvienas metodas turi rimtų trūkumų. Net ir vadinamasis „rinkos kainos” nustatymas, pasitelkiant nepriklausomus vertintojus, yra ydingas dėl neišvengiamo subjektyvumo. Atstatomosios vertės metodą kai kuriais atvejais prasminga taikyti draudimo tikslais, tačiau apmokestinti turtą pagal vertę, kiek jis kainuotų pastatyti „dabar” yra neprasminga, nes „dabar” jo tokio niekas ir nestatytų. Taigi, visi administraciniai turto vertinimo metodai lemia tai, kad realusis mokesčio tarifas kiekvienam turtui skiriasi nuo įstatymo nustatytojo, mokesčių našta tampa labai diferencijuota. Galiausiai, nesant objektyvaus vertės mato, nebus išvengta įvairių piktnaudžiavimų, o turto įvertinimas niekuomet nebus pagrįstas.
· Nekilnojamo turto mokesčiai kėsinasi į privačios nuosavybės pagrindus.
Nekilnojamo turto apmokestinimas kėsinasi į privačios nuosavybės pagrindus, iškreipia žmonių motyvacijas bei skatina išlaidavimą ir valkatavimą. Užuot pasirūpinę gyvenamuoju būstu, baimindamiesi potencialaus apmokestinimo, žmonės išleis santaupas kitiems tikslams. Neteisingai teigiama, jog mokestis pagelbės sunaikinti neprižiūrėtus, apleistus pastatus. Priešingai, mokestis tokiais pavers šiandien prižiūrėtus namus ir kitus pastatus, daug pastatų apskritai nebus pastatyta. Naujai statomi namai bus tokie, jog mokesčių našta slėgtų kuo mažiau. Lietuvos architektūrinis vaizdas bus stipriai įtakotas ne žmonių poreikių, o nekilnojamo turto mokesčio.
· Mokestis nesuvienodins įmonių ir gyventojų apmokestinimo sąlygų, o tik dar labiau pagilins skirtumus.
Argumentuojama, jog turto mokestis gyventojams leis suvienodinti įmonių ir gyventojų apmokestinimo sąlygas. Šios sąlygos negali būti vienodos, kadangi įmonė turtą naudoja veiklai, tuo tarpu asmuo – dažniausiai gyvenimui. Įmonės pajamos, iš kurių jos moka nekilnojamo turto mokestį neapmokestinamos, tuo tarpu visos gyventojų pajamos yra apmokestintos bruto. Taigi, žmogus turto mokesčius turi mokėti iš sykį apmokestintų pajamų. Sąlygų suvienodinimas turėtų būti vykdomas ne įvedant naują mokestį, o panaikinant nekilnojamo turto mokestį įmonėms.
· Mokesčio įvedimas sąlygos dvigubą pajamų apmokestinimą.
Kadangi visos gyventojų pajamos apmokestinamos, neatimant jokių atskaitymų, nekilnojamo turto mokestis turės būti sumokėtas iš apmokestintų pajamų. Dvigubas apmokestinimas yra viena iš didžiausių mokesčių sistemos ydų, mažinančių jos skaidrumą ir racionalumą.
· Lietuvoje jau taikoma viena iš nekilnojamo turto apmokestinimo formų.
Pajamų mokesčiu apmokestinamos pajamos už turto nuomą yra netiesioginė turto apmokestinimo forma.
· Nekilnojamo turto mokestis grubiai pažeidžia šioje koncepcijoje iškeliamus mokesčių teisingumo, neutralumo, proporcingumo bei administravimo veiksmingumo principus.
Mokestis yra neteisingas, kadangi sąlygoja ne proporcingą pajamų apmokestinimą, o progresyvinį arba regresyvinį, priklausomai nuo to, kas tampa tikruoju mokesčio mokėtoju. Mokestis nėra neutralus, kadangi iš visos turto įvairovės išskiriamas vienos rūšies turtas ir jo atžvilgiu taikomos skirtingos mokesčių taisyklės. Nekilnojamo mokesčio administravimo veiksmingumas, lyginant su kitais mokesčiais, bus žymiai mažesnis, kadangi apmokestinamojo turto ir biudžeto pajamų bus nedaug, tačiau administravimo kaštai santykinai dideli.
· Nekilnojamo turto mokestis prieštarauja valstybės nuostatoms remti būstų įsigijimą.
Valstybė deklaruoja, kad remia būstų įsigijimą ir imasi įvairių skatinimo priemonių. Nekilnojamo turto mokesčio gyventojams kontekste ši iniciatyva vertintina tik kaip nekilnojamo turto mokesčio mokėtojų atsiradimo skatinimas.
· Nekilnojamo turto mokestis neigiamai įtakoja nekilnojamo turto bei užstatų rinką.
Dėl nekilnojamo turto mokesčio šis turtas pigs – atsiras daugiau norinčių jį parduoti. Nekilnojamo turto rinka taps mažiau likvidi. Todėl norintiems gauti kreditą banke reikės įkeisti daugiau turto. Bankų kreditai santykinai pabrangs, net ir nesikeičiant palūkanoms. Tai ypač skaudžiai atsilieps pradedančiam arba šeimos verslui.
Dėl akcizų
Koncepcijoje būtina numatyti konkrečią datą, nuo kurios bus panaikintas akcizas visoms prekėms, išskyrus degalus, alkoholį ir tabaką. Siūlome panaikinti šį mokestį nuo 2002 metų ir neįtraukti jo pajamų į naujai planuojamą biudžetą.
Abejonių kelia planas pakeisti cukraus akcizą specialiu cukraus mokesčiu, neminint, kokiais tikslais ir principais jis bus taikomas.
Siūlome koncepcijoje numatyti, kad akcizinių sandėlių sistema bus įgyvendinta nuo 2002 metų.
