Iš LLRI leidinio „Knyga 2000-2004 metų Seimo nariams ir rinkėjams”
Mes turime išaiškinti politikams, kad tai [Pay-as-you-go pensijų sistemos] mus pribaigs. Ši problema pati savaime neišnyks.
Iš ataskaitos[1] apie pensijų sistemų pertvarkymą Europos sąjungos šalyse, 1999
Lietuvos socialinės apsaugos sistema susideda iš dviejų dalių – socialinio draudimo ir socialinės paramos.
Socialinis draudimas veikia įmokų į specialų fondą (Lietuvoje – „Sodros”) ir išmokų iš jo principu. Tai reiškia, kad socialinio draudimo išmokas gali gauti tik tie asmenys, kurie yra apdrausti ir moka įmokas. Pagal draudimo principą išmokų dydis turi priklausyti nuo sumokėtų įmokų.
Socialiniu draudimu privaloma draustis visiems nuolatiniams Lietuvos gyventojams, dirbantiems pagal darbo sutartis, narystės pagrindais arba individualiai (personalinių įmokų savininkams, notarams, advokatams, ūkininkams ir jų šeimų nariams). 1998 m. „Sodros” apdraustųjų buvo apie 1.3 milijono, tai sudaro kiek daugiau nei 60 proc. darbingo amžiaus žmonių. Daliai iš likusiųjų 40 proc. draustis neprivaloma – tai besimokantis jaunimas, laisvieji menininkai, ilgalaikiai bedarbiai ar namų šeimininkės. Kiti socialinio draudimo vengia – dirba nesudarydami darbo sutarčių arba patys nesidrausdami. Pavyzdžiui, 1998 m. registruotų individualių įmonių buvo apie 95 tūkstančius, apsidraudusių socialiniu draudimu individualių įmonių savininkų – apie 40 tūkstančių; ūkininkų bei jų šeimos narių buvo apie 282 tūkstančius, iš jų apsidraudę socialiniu draudimu buvo maždaug 1,7 tūkstančio[2].
Dabar vieną pensiją pensininkui savo įmokomis apmoka vidutiniškai 1,3 dirbančiojo. Dėmesį reikėtų atkreipti į tai, kad pagal Lietuvos įstatymus asmuo gali gauti kelias pensijas. Iš socialinio draudimo lėšų vienu metu galima gauti senatvės arba invalidumo ir našlių pensijas. Iš valstybės biudžeto mokamos vadinamosios privilegijuotos pensijos: nusipelniusiems asmenims I ir II laipsnio valstybinės pensijos, nukentėjusių asmenų pensijos, VRM, KAD ir prokuratūros pareigūnų pensijos, mokslininkų pensijos.
Socialinio aprūpinimo sistemai paprastai keliami dviejų rūšių tikslai: (1) suteikti minimalų saugumą, kai asmuo netenka pajamų (senatvės, invalidumo, nedarbo atveju) ir/arba (2) užtikrinti gyvenimo lygį, buvusį iki pajamų praradimo. Socialinis draudimas Lietuvoje deklaruoja abu šiuos tikslus, tačiau praktiškai nepasiekia nė vieno iš jų – mažiau uždirbę ir mažesnes įmokas mokėję žmonės iš “Sodros” išmokų negali pragyventi, o didesnes pajamas turėjusiems ir didesnes įmokas mokėjusiems žmonėms šios išmokos neužtikrina turėto gyvenimo lygio nebedirbant.
Įmokos socialiniam draudimui yra sunki našta įmonėms bei dirbantiesiems, nes gerokai pakelia darbo jėgos kainą, mažina įmonių konkurencingumą tarptautinėse rinkose bei dirbančiųjų pajamas. Dėl didelių darbo kaštų stabdomas ir naujų darbo vietų kūrimas. Didelės socialinio draudimo įmokos viena iš priežasčių verslui laikytis šešėlyje, nesudarant darbo sutarčių ar deklaruojant ne visus mokamus atlyginimus.
Vykdant socialinio aprūpinimo reformą, buvo nuspręsta socialinę apsaugą teikti kaip draudimą, tikintis, kad tai paskatins gyventojus dalyvauti šioje sistemoje. Išmokos turėjo būti teikiamos tik draustiems asmenims, o jų dydis griežtai priklausyti nuo įmokų dydžio ir draudimo laikotarpio, t.y. laiko, kuomet įmokos iš tiesų buvo mokėtos. Tačiau daugelis žmonių nebeturėjo motyvacijos dalyvauti šioje sistemoje. Tuo labiau, kad gana greitai buvo nukrypta nuo pradinių sistemos nuostatų: kai kurias išmokas imta sieti daugiau ne su įmokomis, o su kitais kriterijais, pvz. bedarbio pašalpa, našlių pensijos yra labiau panašios į paramą, o pensijų bei ligos išmokų dydis smarkiai ribojamas.
Socialinio draudimo fondas nuolat jaučia lėšų trūkumą. Deficito problemą mėginama spręsti plečiant draudžiamųjų ratą, didinant pensinį amžių bei įmokos tarifą, dalį išlaidų užkraunant darbdaviui, taikant represines administracines priemones įmonėms, nemokančioms įmokų. Tačiau tai neduoda laukiamo rezultato. Į privalomai draudžiamuosius buvo įtraukti netgi patentininkai, kurių nenuolatinis darbo pobūdis sukėlė didžiulius jų įmokų administravimo sunkumus. Kai kurias gyventojų grupes (vaikus auginančias motinas, dvasininkus) imta drausti valstybės lėšomis, tačiau tai reiškia ne papildomas įplaukas, o tik valstybės lėšų perskirstymą iš vieno deficitinio biudžeto į kitą. Pensinio amžiaus didinimas virto nepaprastai išaugusiomis išlaidomis invalidumo pensijoms, nes priešpensinio amžiaus žmonės, nebegalėdami rasti darbo, vis daugiau kreipėsi dėl invalidumo pripažinimo. Administracinių priemonių įmokoms išieškoti griežtinimas privedė daugelį vos gyvuojančių įmonių prie bankroto. Galų gale nuo 2000 m. sausio 1 d. padidintas socialinio draudimo įmokų tarifas tiek darbuotojams, tiek darbdaviams. Kita siūloma priemonė, kuria siekiama sumažinti „Sodros” išlaidas – ligos metu darbuotojo prarasto uždarbio kompensavimas iš darbdavio, bet ne “Sodros” lėšų. Tokie politikos žingsniai prieštarauja draudimo principams ir gali būti tiesiog pražūtingi daugeliui įmonių, jau dabar susiduriančių su finansiniais sunkumais. Tikėtina, kad įgyvendinus šias priemones, socialinio draudimo įplaukos ne padidės, bet dar sumažės.
Socialinio draudimo fondo deficitas atsirado visų pirma ne dėl Rusijos krizės, nors ir ji turėjo tam įtakos, bet dėl fondo įsipareigojimų ir galimybių neatitikimo: per 1991-1998 m. „Sodros” pajamos išaugo 95,3 karto, tuo tarpu priskaičiuotos išlaidos – 117,8 karto. Didelės įtakos tam turėjo blogėjanti demografinė padėtis (mažėjantis gimstamumas ir ilgėjanti gyvenimo trukmė) – senyvo amžiaus žmonių išlaikymo našta vienam dirbančiajam didėja. Dėl to ir ateityje sistema neišsilaikytų be deficito, net jeigu dabar esantis lėšų trūkumas būtų padengtas ir „Sodros” biudžetas būtų subalansuotas. Abu biudžeto subalansavimo būdai (pajamų didinimo bei išmokų mažinimo) jau išbandyti ir laukiamų rezultatų nedavė. Mažinti išmokas laikantis socialinio draudimo principų, kuomet išmokos turi priklausyti nuo įmokų, nėra paprasta, nes turi išlikti išmokų diferenciacija. Didinti įplaukas keliant tarifą ar kitaip permetant papildomas socialinio draudimo išlaidas ant įmonių pečių reiškia dar labiau padidinti mokesčių naštą ir dar labiau apsunkinti verslo sąlygas, o tai savo ruožtu mažina „Sodros” įplaukas.
Taigi, iki šiol taikytos priemonės socialiniam draudimui „gelbėti” efekto nedavė: socialinio draudimo fondo deficitas ir toliau auga, jis nuolat dengiamas paskolomis iš komercinių bankų. Padidinus tarifą 2000 metams buvo pateiktas nedeficitinis Sodros biudžetas, tačiau galimybės jį įvykdyti yra labai abejotinos.
Norint išgelbėti žmonių pensijas, o ne dabartinę socialinio draudimo sistemą, reikia esminių reformų, kurių galutinis tikslas būtų paties privalomo valstybinio socialinio draudimo atsisakymas. Reikia pažymėti, kad visose šalyse (net ir labai turtingose), kuriose socialinis draudimas organizuotas einamųjų įmokų – išmokų principu (Pay as you go), ieškoma būdų pakeisti socialinio draudimo sistemą, kad ji nebūtų tokia didelė našta visuomenei.
Būtina pripažinti, kad valstybė nėra ir nebus pajėgi pasiekti socialinio draudimo užsibrėžto tikslo – aprūpinti kiekvieną dirbantį pilietį pajamomis netekus darbo ar darbingumo bei senatvėje, užtikrinančiomis ne tik minimalų pragyvenimą, bet ir buvusio gyvenimo būdo išlaikymą. Valstybė turi sudaryti sąlygas žmonėms patiems kaupti senatvei, o iš biudžeto lėšų teikti tik minimalų aprūpinimą skurde (pašalpas). Ta linkme ir turi būti reformuojama socialinio draudimo sistema.
Siekiant sumažinti valstybinės sistemos išmokų diferenciaciją, reformos pradžioje reikia nustatyti tokią ribą uždarbiui, nuo kurios skaičiuojamos socialinio draudimo įmokos, kad maždaug apylygėms išmokoms gauti būtų mokamos ir apylygės įmokos. Šių įmokų bei išmokų administravimas turi būti perduotas mokesčių inspekcijai, t.y. sujungtas valstybės biudžeto ir socialinio draudimo fondo administravimas.
Privalomas draudimas „Sodroje” nuo nelaimingų atsitikimų darbe – netinkamas būdas užtikrinti kompensacijas darbe nukentėjusiems žmonėms. Kiekvienoje įmonėje darbo pavojingumas, taigi ir nelaimingų atsitikimų tikimybė skiriasi todėl draudimo įmokos skirtingiems darbdaviams turėtų gerokai skirtis – kaip ir yra jiems savanoriškai draudžiantis privačiose draudimo bendrovėse. Privalomai renkant šias įmokas į „Sodros” biudžetą draudimo principas neišlaikomas, o įmoka tampa tiesiog padidėjusia socialinio draudimo įmoka. Mokėdami vienodas įmokas, darbdaviai nėra suinteresuoti rūpintis darbo sauga, „Sodros” surinktos lėšos administruojamos neefektyviai, o draudimo bendrovės netenka vienos iš savo veiklos sričių. Todėl privalomą draudimą nuo nelaimingų atsitikimų darbe reikia skubiai naikinti, paliekant darbdaviams teisę apsispręsti, kokiai sumai ir kokioje draudimo bendrovėje draustis.
Net iš dalies privatizavus socialinį aprūpinimą sumažėtų valstybės išlaidos. Kadangi sprendimus dėl papildomo aprūpinimo priimtų patys žmonės savo valia, nebekiltų įmokų vengimo problemos. Sistema taptų pigiau administruojama bei mažiau priklausoma nuo politikų valios. Dabar gi, esant dideliems įsipareigojimams ir ribotiems resursams, nuolat kyla noras sudaryti išskirtines sąlygas atskiroms gyventojų grupėms ar net asmenims, keisti pažadus, jei nusprendžiama išteklius panaudoti kitaip.
Privati pensijų sistema, paremta lėšų investavimu, užtikrintų didesnes išmokas esant toms pačioms ar net mažesnėms įmokoms. Kaupimu paremta pensijų sistema yra labai reikalinga ir šalies kapitalo rinkai. Jos sukūrimas sudarytų prielaidas didėti taupymui bei investicijoms.
Pasiūlymai
LLRI siūloma pensijų sistema sudaryta iš dviejų pakopų:privalomojo privataus kaupimo ir savanoriškojo privataus kaupimo.
Pirmoji pakopa – tai privačių kaupiamųjų pensijų fondų išmokos senatvėje, priklausančios nuo kiekvieno asmens mokėtų įmokų dydžio, stažo bei kitų sutartų sąlygų.
Antroji pakopa – tai pensijų fondų ar draudimo bendrovių išmokos pagal draudimus, kuriais žmogus yra savanoriškai apsidraudęs ar apdraustas.
Žmonės, kurie dėl kokių nors priežasčių nebūtų apsidraudę privalomuoju draudimu arba jų išmokos būtų labai mažos, turėtų teisę, kaip ir kiti gyventojai, pateikę savo turto ir pajamų deklaraciją kreiptis pašalpos.
Tokia sistema būtų skaidri, administruojama ne mokesčių mokėtojų pinigais, nepriklausoma nuo demografinės situacijos, be politinės rizikos, sudaranti sąlygas gyventojams patiems savimi pasirūpinti.
Pereinamuoju laikotarpiu, kurio ilgis priklausytų nuo politinio apsisprendimo, turėtų būti vykdomi „Sodros” įsipareigojimai mokėti išmokas tiems apdraustiesiems, kurie teisę į pensiją įgijo iki reformos pradžios. Dėl to dabartinę einamųjų įmokų ir išmokų sistemą reikėtų siaurinti palaipsniui, atitinkamai „auginant” privačius kaupiamuosius fondus. Būtų tikslinga suskirstyti gyventojus į grupes pagal gimimo datą ir nustatyti kiekvienos grupės dalyvavimo senojoje bei naujojoje sistemoje laipsnį.
Pvz.,
.
KPF – kaupiamieji pensijų fondai
Tam, kad atsirastų ir stabiliai veiktų privatūs kaupiamieji pensijų fondai, reikalinga palanki įstatyminė bazė. Šiuo metu galiojantis Pensijų fondų įstatymas numato per daug apribojimų. Didžiausi jų – finansiniai normatyvai: kapitalo pakankamumo, likvidumo bei atviros maksimalios pozicijos užsienio valiuta. Pirmieji du riboja fondų plėtrą, trečiasis – investicijas užsienyje. Kadangi Lietuvoje investavimo įvairovė bei patikimumas yra daug menkesni nei užsienyje, būtų labai neracionalu taikyti tokį apribojimą. Įstatymas taip pat numato, kad pensijų fondas kiekvienos programos dalyviams turi užtikrinti apibrėžto dydžio pajamingumą (kurio dydį nustato pats fondas). Šio reikalavimo taip pat reikia atsisakyti, kadangi jis uždeda fondams įsipareigojimą, apie kurio įvykdymo galimybes iš anksto nėra žinoma ir tokiu būdu padidinama veiklos rizika. Vienintelis PF taikytinas finansinis normatyvas yra investicijų diversifikavimas, o investavimo principas – maksimalus lėšų saugumas.
Kadangi pereinamasis laikotarpis gali būti gana ilgas, būtina visomis priemonėmis racionalizuoti esamą socialinio draudimo sistemą: atpiginti administravimą, atsisakyti tų draudimo rūšių, kurias gali vykdyti draudimo bendrovės, sumažinti įmokų bei išmokų diferenciaciją.
Socialinės apsaugos reformos priemonės:
A. Dabartinės sistemos susiaurinimas ir supaprastinimas:
1. Nustatyti žemas viršutines ribas socialinio draudimo įmokomis apmokestinamam darbo užmokesčiui ir taip sumažinti neatitikimą tarp įmokų bei išmokų.
2. Kadangi „Sodros” įmokų ir išmokų santykis nėra paremtas draudiminiu principu, įvesti pensijų „lubas”, kurios neleistų santykinai didelių pensijų (pvz., vidutinė pensija + 50 proc.).
3. Sujungti socialinio draudimo įmokų ir mokesčių administravimą.
4. Panaikinti visas privilegijuotas pensijas, mokamas iš valstybės biudžeto.
5. Panaikinti galimybę vienam asmeniui gauti kelias pensijas.
6. Žymiai sumažinti draudimo stažo reikalavimą įgyjant teisę į socialinio draudimo pensiją ir panaikinti atskirų gyventojų grupių draudimą valstybės lėšomis. Tai yra, leisti žmonėms „užsidirbti” mažas socialinio draudimo pensijas, o ne primokėti iš biudžeto tam, kad jie įgytų teisę į nustatyto dydžio išmokas.
7. Panaikinti privalomą draudimą nuo nedarbo, ligos, nelaimingo atsitikimo, invalidumo, motinystės bei našlystės. Šiems įvykiams taikyti tik savanorišką draudimą draudimo įmonėse. Bedarbiams, sergantiems, invalidams ir kitiems asmenims pagal minėtas kategorijas teikti socialinę paramą, t.y. pašalpas pagal jų pajamas ir turtą. Perkvalifikavimo ir darbo paieškos priemones finansuoti iš konsoliduoto biudžeto.
B. Privalomojo kaupimo atsiradimas
8. Suskirstyti gyventojus į grupes (pagal gimimo metus) ir įvesti skirtingą dalyvavimą socialinio aprūpinimo sistemose. Jauniausi gyventojai dalyvautų tik naujoje (kaupiamųjų fondų) sistemoje, priešpensinio amžiaus žmonės – tik senojoje (einamųjų įmokų-išmokų). Kiti gyventojai dalį socialinio draudimo įmokų mokėtų privačiam kaupiamajam draudimui, dalį dabartinei sistemai. (Siekiant paspartinti reformą, kaupimui skiriamą įmokos dalį būtų galima palaipsniui didinti – tuomet dabartinės socialinio draudimo įmokos nunyktų greičiau).
9. Modifikuoti šiandieninio socialinio draudimo pensijų formulę taip, kad joje atsispindėtų šiam fondui sumokėtų įmokų proporcija. Pavyzdžiui, jei žmogus po reformos moka 20 proc. „Sodrai”, tai už tą laikotarpį jo išmoka mažinama 20 proc.
10. Privalomąjį kaupiamąjį draudimą taikyti tik senatvės pensijoms.
11. Privalomąjį kaupiamąjį draudimą senatvei vykdyti privačiuose pensijų fonduose. Netaikyti suvaržymų šių fondų investicijoms (tarp jų – ir investicijoms užsienyje), išskyrus “protingo žmogaus” (prudent man) reikalavimus. Kaupimui pensijų fonduose netaikyti valstybės garantijų.
12. Socialinio draudimo įmokos dalies atskyrimas kaupimui lems lėšų, reikalingų įsipareigojimams dabartiniams pensininkams vykdyti, sumažėjimą. Šis sumažėjimas turi būti kompensuojamas 2-6 punktuose numatytais būdais sutaupytomis lėšomis bei mokesčių naštos sumažinimo sąlygoto ekonomikos augimo generuotomis papildomomis įplaukomis į biudžetą. Jei to nepakanka, amortizacijai tikslinga naudoti privatizavimo lėšas.
13. Palaipsniui pereiti prie viso socialinio aprūpinimo finansavimo iš kaupiamųjų fondų bei bendraisiais mokesčiais: ilgainiui visiškai išnyktų specialusis mokestis – valstybinio socialinio draudimo įmokos, o socialinė parama būtų teikiama iš bendrųjų mokesčių pagal turto ir pajamų kriterijų.
Klausimai ir atsakymai
Lietuvoje mažai kas gali leisti sau draustis privačiai, nes žmonės vos suduria galą su galu. Iš ko papildomai draustis neturtingiems žmonėms?
Valstybinis socialinis aprūpinimas ir dabar suteikia tik minimalią apsaugą, bet mokesčiai jam mokami nemaži. Pertvarkius socialinę apsaugą, ji taps efektyvesnė – minimalioms išmokoms užteks mažesnių mokesčių. Žmonėms liks daugiau pajamų kitiems dalykams, tarp jų ir papildomai socialinei apsaugai. Žmonės ims draustis, kai pajus tokio draudimo naudą sunkiais gyvenimo atvejais ar senatvėje.
Ar netaps Lietuva vargetų valstybe, nes valstybė suteiks tik minimalų aprūpinimą, o patys žmonės papildomai nesidraus?
Dabartinėje valstybinėje privalomojo draudimo sistemoje yra didelis perskirstymas, todėl dalis žmonių gauna daugiau nei „minimumą” kitų žmonių sąskaita. LLRI siūlo sistemą, kurioje perskirstymas būtų kuo mažesnis. Tačiau perskirstymo sumažinimas nereiškia, kad padaugės vargetų – juk perskirstymas gerovės nesukuria. Vargetų valstybė yra ta, kur žmonės negali pasirūpinti senatve ir yra priversti pasikliauti valstybės skiriamu aprūpinimu. Be to, savanoriškas ir privatus draudimas kai kurioms socialinio draudimo rūšims bus įvestas tik palaipsniui. Žmonės ims suvokti, kad savimi privalo pasirūpinti visų pirma patys. Valstybinis aprūpinimas iš tiesų bus minimalus, todėl juo pasikliaus tik nedaugelis, kurių galimybės minimalios. Privatus aprūpinimas, prasidėjęs pensijų draudimu, atskleis savo pranašumus, žmonės ims juo pasitikėti. Žmonės sugeba priimti sau palankiausius sprendimus kitose srityse, taigi sugebės priimti juos ir savo socialiniam saugumui užtikrinti, tereikia jiems suteikti tokią galimybę.
Ar privatus aprūpinimas bus pakankamai patikimas, ar neliks žmonės tik su minimalia valstybės apsauga, o privatininkai pasiglemš jų kauptus pinigus?
Privatus socialinis aprūpinimas yra toks pat verslas, kaip ir kiti. Verslo tikslas nėra apgauti savo klientus, bet kuo geriau patenkinti jų poreikius tam, kad pasisektų šiuos klientus išlaikyti, pritraukti naujų, ir taip gauti kuo didesnį pelną. Pelnas apgaudinėjant gali būti tik vienkartinis, toks verslas neišsilaikys laisvoje rinkoje. Valstybė yra atsakinga už įstatymų, reglamentuojančių privačių pensijų fondų ar kitų socialinio aprūpinimo institucijų steigimą, veiklos priežiūrą bei kontrolę. Pensijų fondų įstatymas numato labai apibrėžtą ir atsargų investicijų krepšelį bei griežtą (netgi per griežtą) veiklos priežiūrą. Be to, pensijų fondų akcininkų ir dalyvių turtas yra atskirtas, todėl vagystės atveju „pasiglemžti” įmanoma tik pirmąjį,o dalyvių turtas lieka nepaliestas. Dalyvių įnašai gali nuvertėti kritus kainoms visoje akcijų rinkoje, tačiau investicijų diversifikavimas apsaugo nuo visiško jų praradimo. Verta atkreipti dėmesį į tai, kad PF bankroto priežastimi gali būti Pensijų fondų įstatymo numatytas fiksuoto pensijų programos pajamingumo reikalavimas. Tuo atveju, kai fondas negaus tiek pajamų, kiek reikia nustatyto dydžio pelningumui išmokėti, jis ne dėl savo kaltės turės pažeisti įstatymą arba bankrutuoti. Todėl LLRI siūlo panaikinti fiksuoto pensijų programų pajamingumo reikalavimą.
[1] Rebuilding Pensions – Reccomendations for the European Code of Best Practice for Second Pillar Pension Funds.
[2] Reikia turėti omenyje, kad apie 60 proc. visų ūkininkų sudaro pensininkai, o dalis jų šeimų dirba pagal darbo sutartis, tačiau akivaizdu, kad labai maža ūkininkų dalis draudžiasi socialiniu draudimu.
