Lietuvos Respublikos 1999 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo projektas (toliau – 1999 metų biudžeto įstatymas) parengtas remiantis veikiančiu Biudžetinės sandaros įstatymu ir 1998 metų pavasarį patvirtinta biudžetinės sandaros koncepcija, kurios nuostatos turėtų būti įtvirtinamos naujajame Biudžetinės sandaros įstatyme. Kadangi koncepcija ir įstatymas skirtingai reglamentuoja tą patį objektą, tikėtina, kad 1999 metų biudžeto įstatymo projektas buvo rengtas pagal koncepciją, kiek ji neprieštarauja veikiančiam įstatymui. Būtent todėl 1999 metų biudžeto įstatyme esama naujovių, tačiau išlieka ir senieji biudžeto planavimo principai.
Pagrindiniai ir vieninteliai 1999 metų biudžeto skirtumai lyginant su praėjusiais metais – tai, kad biudžeto dydis planuojamas trims metams, biudžeto išlaidos planuojamos programiniu metodu (finansuojamos programos), biudžetas tvirtinamas be finansinio deficito. Visa tai nustato biudžetinės sandaros koncepcija.
Kaip ir ankstesniais metais, 1999 metų biudžeto lėšos yra skiriamos, neapsisprendus dėl valstybės vykdytinų ir finansuotinų funkcijų. Tai reiškia, kad biudžetas ir toliau neatspindi visuomenėje vykstančių reformų, valstybės turto bei funkcijų privatizavimo. Valstybė nekeičia savo išlaidų kokybinės sudėties, pagrindinės biudžete pateikiamos išlaidos nesikeičia nuo 1994 metų. Vykstantys kiekybiniai pokyčiai nebyloja apie bendrosios valstybės išlaidų politikos kokybinius pasikeitimus.
1999 metų biudžetas patvirtintas be finansinio deficito, tačiau dėl optimistinio ekonomikos augimo, taigi, ir biudžeto pajamų, planavimo, o taip pat visų išlaidų neįtraukimo į biudžetą biudžeto subalansavimas yra dirbtinis. Iždo (fiskalinis) deficitas, atspindintis valstybės skolos augimą, yra 555 mln. litų. Kol visi valstybės įsipareigojimai, visos valstybės išlaidos nėra atspindėtos biudžete, svarstyti, ar biudžetas yra deficitinis, ar subalansuotas, nėra prasmės.
Valstybės funkcijos
Didžiausia Lietuvos biudžetų, įskaitant ir 1999 metų biudžeto projektą, yda tai, kad jie nesiremia jokia principine ir aiškiai išreikšta pozicija dėl valstybės vykdytinų ir finansuotinų funkcijų (siekiamų tikslų). Galiojantis Biudžetinės sandaros įstatymo 13 straipsnis nustato, kokios valstybės reikmės gali būti finansuojamos mokesčių mokėtojų pinigais. Visos jos yra apibrėžtos taip plačiai, aptakiai ir netiksliai, kad po jų “vėliava” gali būti finansuojami ne tik bendrosios valstybės reikmės, bet ir grupiniai bei asmeniniai interesai. Egzistuojantys nebiudžetiniai fondai, kurių naudojimas yra mažai reglamentuojamas, suteikia galimybes išplėsti valstybės funkcijas už įstatymo ribų.
Nuostata, kad biudžeto asignavimai skiriami “kitoms priemonėms pagal Lietuvos Respublikos įstatymus įgyvendinti” sudaro sąlygas biudžeto lėšas skirstyti ne tik biudžeto įstatymu ir ne tik biudžetinės sandaros įstatyme nustatytoms reikmėms ir funkcijoms. Esant šiai nuostatai, Biudžetinės sandaros įstatymas ir tvirtinamas kasmetinis biudžeto įstatymas tik apibendrina kitų įstatymų nustatytas išlaidas, toli gražu neįtakodamas ir neformuodamas valstybės funkcijų ar valstybės išlaidų. Visos išlaidos turi būti nustatytos bendrai ir konkrečiai tik biudžeto įstatymais.
Siekiant, kad mokesčių mokėtojų pinigai būtų naudojami efektyviai bei tikslingai, būtina nustatyti funkcijas ir tikslus, kuriuos draudžiama finansuoti biudžeto lėšomis, o taip pat funkcijas, kurių finansavimą numatoma mažinti, jas privatizuojant. Šių nuostatų įtvirtinimas apribotų lėšų administratorių savivalę, numatant lėšų panaudojimo kryptis, nubrėžtų aiškias lėšų skirstymo ribas. Ilgalaikės perspektyvos nustatymas verstų žinybas rengti ir įgyvendinti strateginius reformų planus, keičiant ir finansavimo principus.
Valstybės lėšų fondai ir išlaidos
Valstybės lėšas, neatspindimas 1999 metų nacionaliniame biudžete sudaro: Valstybinio socialinio draudimo fondas, Sveikatos draudimo fondas, Kelių fondas, Privatizavimo fondas, kiti valstybiniai nebiudžetiniai fondai, kurių viso yra virš dvidešimt. Privatizavimo fondo lėšų panaudojimas pateikiamas Seimui tik kaip pagalbinė medžiaga, svarstant 1999 metų biudžeto įstatymą. Biudžeto įstatyme tvirtinama tik investicijoms naudojamo privatizavimo fondo lėšų suma. Valstybės vardu gaunamos paskolos atspindimos daugiau statistiniais, nei lėšų valdymo tikslais. Paskolos, gaunamos su valstybės garantija, nėra tinkamai apskaitomos, neįvertinama jų, kaip įsipareigojimų, rizika. Didelę valstybės išlaidų dalį sudarančių fondų naudojimas yra tvirtinamas tik Vyriausybėje (Sodros, Kelių fondo), o bendrosios valstybės finansinės veiklos apimtys yra paslėptos ir išsklaidytos daugelyje dokumentų. Nekonsolidavus (neapjungus) visų valstybės lėšų fondų bei neatspindėjus kitų valstybės įsipareigojimų (garantijų, skolinimo operacijų), neaiški tikroji valstybės finansinė padėtis, realusis valstybės pajamų ir išlaidų santykis.
Kuriant biudžetinės sandaros koncepciją, buvo numatyta centralizuoti visas valstybės lėšas (išskyrus socialinio draudimo fondo ir sveikatos draudimo fondo, privatizavimo fondo biudžetus) jų valdymo prasme. Ši nuostata yra sveikintina ir turėtų būti kuo skubiau įgyvendinama. Be to, būtina neapsiriboti tik santykinai nedidelių fondų konsolidavimu valstybės biudžete, o centralizuoti visas be išimties valstybės pajamas ir išlaidas, įskaitant ir socialinio, sveikatos draudimo bei privatizavimo fondų biudžetus. Siekiant padidinti jos efektą, tikslinga visų valstybės lėšų (įtraukiant ir privatizavimo, ir socialinio bei sveikatos draudimo fondus) naudojimą reglamentuoti tik biudžeto ir Biudžetinės sandaros įstatymais. Tuomet tik šie įstatymai galėtų nustatyti valstybės finansinius įsipareigojimus. Analogiška nuostata, įgyvendinama mokesčių įstatymuose, padeda sistematizuoti teisės aktus, panaikinti išimtis ir apėjimus, didina sistemos skaidrumą.
Nacionalinio biudžeto apimtys
1999 metų nacionalinis biudžetas, lyginant su 1998 metų planuojamo biudžeto pajamomis, padidėjo vienu milijardu litų arba 12.5 procentų. Planuojamas nacionalinio biudžeto pajamų, lyginant su BVP, mažėjimas nuo 21.4 iki 21.1 procento vertintinas teigiamai. Siekiant nuolatinio ir kryptingo biudžeto mažinimo, jis turėtų būti įtvirtintas biudžeto sandaros įstatyme. Deja, kol kas tai nepadaryta, be to jau aiškėja, kad faktinis biudžeto pajamų ir BVP santykis bus didesnis. Priežastys – 1998 metų BVP augimas nesieks planuotų 7 procentų, o sudarys 4-5 procentus. Panašiai vertintina ir 1999 metų BVP augimo prognozė.
1999 metų valstybės biudžetas, lyginant su patikslintu 1998 metų planu, absoliučia suma yra 275 mln. litų mažesnis. Deja, valstybės biudžeto išlaidos sumažėja dėl pakeistos savivaldybių biudžeto formavimo tvarkos, o ne dėl valstybės išlaidų mažėjimo. Be dotacijos savivaldybėms, 1999 metų valstybės biudžeto išlaidos yra 5.4 procento didesnės.
Siekiant sustabdyti valstybės išlaidų, o tuo pačiu ir mokesčių naštos augimą, būtina mažinti valstybės funkcijas, ieškant efektyvesnių tikslų pasiekimo būdų, o taip pat įstatymu nustatyti maksimalų biudžeto išlaidų poreikį. Galimi du būdai: biudžeto išlaidas apriboti absoliučia suma arba išlaidas apriboti išlaidų ir BVP santykiu. Pastarasis būdas yra mažiau priimtinas, nes remiasi planuojamais ir neapčiuopiamais rodikliais – tokiais, kaip BVP.
Tikslinga biudžeto išlaidas užfiksuoti, pavyzdžiui, 1999 metų lygyje, ir nustatyti, kad valstybės išlaidos iki x-tųjų metų nedidės, tuo pačiu mažės perskirstymas.
Pajamų planavimas
Biudžeto pajamos planuojamos, remiantis makroekonominėmis prognozėmis: planuojamu BVP, infliacija, darbo užmokesčiu, o taip pat numatomais mokesčių įstatymų pakeitimais. Kadangi prognozės neišsipildymo tikimybė yra didelė, biudžeto įstatymo pajamų dalis gali būti nevykdoma ne dėl mokesčių nesurinkimo, o dėl netikslios daugelio veiksnių prognozės. Kai kurie biudžeto pajamų straipsniai, tokie kaip baudos ir delspinigiai, yra apskritai neplanuotini dydžiai (nusikalstamumas juk yra neplanuojamas).
Akivaizdžia problema galima laikyti tai, kad biudžete įtvirtintas pajamų planas yra tiesioginė užduotis mokesčių administratoriams. Jei pasikeičia makroekonominė situacija ir faktinės biudžeto įplaukos skiriasi nuo planuojamų, tai skatina tiek Vyriausybę, tiek mokesčių administratorius imtis neadekvačių priemonių – didinti mokesčius (tiek keičiant tarifus, tiek interpretacijomis plečiant apmokestinimo bazę) arba imtis “žiaurių akcijų”.
Tikslinga planuojamas biudžeto pajamas tvirtinti tik kaip orientacinį dydį. Pagrindine biudžeto įstatymo dalimi turi būti biudžeto išlaidos. Jei pajamų surenkama mažiau nei planuota išlaidų, planuojamos biudžeto išlaidos turėtų būti mažinamos proporcingai arba pagal iš anksto nustatytus prioritetus. Nedeficitinis biudžetas turėtų būti ne plane, o tikrovėje, ir jis turi būti pasiekiamas ne didinamų biudžeto įplaukų, o mažinamų išlaidų sąskaita. Jei šio principo nesilaikoma, nedeficitinis biudžetas nėra jokia vertybė.
Programinis biudžeto išlaidų formavimas
Vyriausybės patvirtinta biudžetinės sandaros koncepcija įtvirtino programinį biudžeto išlaidų planavimo metodą. Balandžio mėnesį Vyriausybė patvirtino laikinąją programinio biudžeto formavimo metodiką, kurioje nustatytos pagrindinės programų sudarymo taisyklės. Lėšos skiriamos ne asignavimų valdytojams, kaip tokiems, o jų vykdomoms programoms.
Programinis biudžeto formavimas gali padidinti biudžeto lėšų panaudojimo efektyvumą ir sudaryti prielaidas geresniam valstybės funkcijų vykdymui. Tačiau programinis biudžeto formavimas neduos laukiamo efekto, jei valstybė nenustatys savo prioritetų ir tikslų. Nesant apibrėžtų siektinų tikslų, o taip pat stokojant pasiryžimo mažinti išlaidas, jų maskavimas skambiais programų pavadinimais ne tik nekeičia neefektyvaus išlaidavimo praktikos, bet netgi gali ją paskatinti.
Analizuojant 1999 biudžeto projektą, paaiškėja, kad dalis programų visiškai neatitinka programoms keliamų reikalavimų. Pavyzdžiui, švietimo ministerijos vykdoma darbo užmokesčio didinimo programa, knygų leidybos dotavimo programa. Panašu, kad šiomis programomis siekiama ne užsibrėžtų tikslų, o tiesiog išleisti lėšas (didinti algas, dotuoti knygas).
Programiniu biudžetu turi būti siekiama tikslingai ir efektyviai panaudoti lėšas. Būtent todėl pirmiausia turi būti įvardijama valstybės funkcija ir iškeliamas konkretus tikslas (tai ir turi atsispindėti programos pavadinime), o tik po to parenkamos geriausios priemonės. Galima teigti, kad planavimas vyko atvirkščia tvarka – pirma, buvo “nuleisti” kontroliniai skaičiai, ir pagal juos ministerijos parengė, o Vyriausybė patvirtino programas. Programinio biudžeto planavimo efektyvumui būtina dar viena sąlyga – konkurenciniai programų įgyvendinimo pasiūlymai. Konkurencinių pasiūlymų, sudarant 1999 metų biudžetą, nebuvo svarstyta.
Išanalizavus 1999 metų biudžetą, aiškėja, kad programinio biudžeto išlaidų planavimo metodo privalumų neišnaudoja nei programas rengiantieji, nei pagal jas biudžetą sudaranti Finansų ministerija. Todėl programiniu planavimu parengtas biudžetas – tai tas pats senasis biudžetas pagal funkcijas ir asignavimų valdytojus, tiesiog jo atspindėjimas papildytas nauju pjūviu. 1999 metų programinis biudžetas yra tik formos, o ne esmės pakeitimas.
Biudžeto formavimo institucija
Programiniam biudžeto išlaidų planavimui turi būti pasiruošę ne tik programų rengėjai – biudžetinės įstaigos, asignavimų valdytojai. Žymiai labiau tam turi būti pasirengę skirstantys lėšas, įvertinantys visas programas ir jų efektyvumą.
Šiandien Lietuvoje susidarė kurioziška situacija, kuomet nėra atsakingos institucijos už valstybės lėšų skirstymą, panaudojimą, už valstybės įsipareigojimų mastus. Seimas gauna tik galutinį biudžeto variantą, nesvarsto alternatyvų, nedalyvauja funkciniame biudžeto formavime, todėl reikia pripažinti, kad jis tėra formalus valstybės lėšų skirstytojas. Finansų ministerija, sudaranti metinio biudžeto projektą, valdo techninę proceso pusę, tačiau ji tėra nominali vykdytoja, neturinti įgaliojimų nuspręsti, kuri funkcija yra finansuotina ir kokiu lygiu, kokia programa yra būtina, o kuri – ne, kuri programos alternatyva yra efektyvi, o kuri – tik pinigų išleidimo maskavimas.
Esant dabartiniam valdžių padalijimui, šių įgaliojimų suteikimas Finansų ministerijai yra ir netikslingas, ir neveiksmingas. Finansų ministerija negali atlikti lėšų skirstytojo vaidmens: pati būdama žemesnio rango valdymo institucija, ji negali skirstyti lėšų aukštesnėms bei sau lygioms. Būtent todėl lėšų skirstymo (biudžeto plano sudarymo) funkcija iš Finansų ministerijos turi būti perduota kitam organui. Tokią instituciją galima steigti Seime arba Vyriausybėje, suteikiant jai įgaliojimus formuoti biudžetą, o pagal įstatymo nustatytus biudžeto lėšų skyrimo tikslus surasti tinkamiausią ir efektyviausią jų pasiekimo būdą – konkrečią programą.
Valstybės biudžeto deficitas
1999 metų valstybės biudžetas tvirtinamas be finansinio deficito. Tai reiškia, kad jame numatytos išlaidos yra lygios tų pačių metų biudžete numatytoms pajamoms. Vertinant šį reiškinį, būtina atsižvelgti į tokius veiksnius:
– valstybės biudžete atspindimos ne visos valstybės išlaidos bei skoliniai, garantiniai ir kiti įsipareigojimai (potencialios išlaidos);
– vyriausybė pajėgi kontroliuoti tik vieną dalį (balanso sudedamąją) (biudžeto vykdymo) – biudžeto faktinių išlaidų atitikimą suplanuotam dydžiui, tuo tarpu faktinės biudžeto pajamos gali skirtis nuo planuojamų.
Todėl galima teigti, kad 1999 metų valstybės biudžetas be finansinio deficito dar nebyloja apie realų bendrųjų valstybės išlaidų ir pajamų subalansavimą. Jei visos valstybės išlaidos būtų konsoliduotos, apjungiant nebiudžetinius fondus, 1999 metais būtų finansinis deficitas.
Pateikiami skaičiai apie valstybės fiskalinio deficito – t.y. skolinių įsipareigojimų – augimą, byloja, kad valstybės išlaidų dalis, finansuojama ne tų metų pajamomis (mokesčiais), o skolintomis lėšomis (skolomis) nuolat didėja. Valstybės pajamų ir išlaidų subalansavimas 1999 metų biudžeto įstatyme, neįvertinant visų valstybės išlaidų bei įsipareigojimų, yra daugiau parodomasis nei tikrasis.
Netoleruotinus valstybės skolos naštos augimo kaštus iliustruoja išlaidų valstybės skolai aptarnauti didėjimas: jei pagal patikslintą 1998 metų planą valstybės skolos aptarnavimo išlaidos (palūkanos) sudarė 8.4 procento nuo valstybės biudžeto, tai 1999 metais valstybės skolos aptarnavimui skiriama jau 10.7 procentai valstybės biudžeto, kas lygu apie 800 mln. litų. Šių lėšų pakaktų visoms valstybės bendrosioms paslaugoms finansuoti. Išliekant tokiems skolos aptarnavimo išlaidų augimo tempams, ir nekintant pačiam biudžetui, po 10 metų šios išlaidos sudarys apie trečdalį valstybės biudžeto. Pažymėtina, kad šios išlaidos neapima tokių valstybės įsipareigojimų, kaip VVP bankams restruktūrizuoti išpirkimas, garantinių įsipareigojimų vykdymas.
Siekiant, kad visuomenei nebūtų uždedamas ateities mokestis – deficitas, tikslinga priimti Konstitucijos pataisą, teigiančią, kad valstybė turi de facto subalansuoti savo kiekvienų metų pajamas su išlaidomis (išskyrus ekstremalius atvejus). Tai reikštų, kad valstybė turi nutraukti skolinimąsi ne tik biudžeto deficitui finansuoti, bet ir kitiems tikslams – investicijoms, perskolinimui ir pan. Šis pakeitimas yra būtinas, siekiant sustabdyti valstybės skolinimosi piramidės statymą ir uždedamą sunkią valstybės skolos aptarnavimo bei grąžinimo naštą ateičiai.
Konkretūs valstybės biudžeto išlaidų straipsniai
Analizuojant valstybės biudžeto išlaidas, naudosimės išlaidų klasifikacija pagal valstybės funkcijas, kadangi tai vienintelė sintetinė (apibendrinanti) klasifikacija. Biudžeto įstatyme nurodyti funkcinės klasifikacijos kodai, tačiau, ką jie reiškia (kodų suvestinė) nepateikiama. Galima tik numanyti, kad pirmasis kodo skaitmuo reiškia funkcijos eilės numerį pateiktame funkcijų sąraše. Analitinė (detalizuojanti) biudžeto išlaidų klasifikacija nepateikiama, nors jos analizė būtų vertingiausia, analizuojant konkrečias konkrečių institucijų išlaidas.
Didžiausią valstybės išlaidų dalis, kaip ir praėjusiais metais, skiriama nepagrindinėms funkcijų grupėms finansuoti. 1999 metais šioms išlaidoms tenka 16.7 procento visų valstybės biudžeto išlaidų – tai yra 5.5 procentinio mažiau nei pagal patikslintą 1998 metų planą. Šių išlaidų mažėjimo tendenciją galima būtų vertinti teigiamai, tačiau pasikeitimai įvyko arba dėl išlaidų grupavimo pasikeitimo, arba dėl išlaidų kitoms funkcijoms padidinimo. Kaip rodo šių išlaidų detalizavimas, tikėtina, kad pasikeitimas įvyko dėl pastarosios priežasties. Išlaidos kitoms valstybės funkcijoms finansuoti buvo padidintos dotacijų savivaldybėms mažinimo sąskaita. Dotacijos savivaldybėms sumažėjo nuo 10.6 procentų 1998 metais iki 2.3 procentų visų išlaidų 1999 metų plane.
Nepagrindinių funkcijų grupėje didėja valstybės skolos aptarnavimo išlaidos, o taip pat išlaidos bankų restruktūrizavimui išleistiems VVP išpirkti, t.y. auga skolinimosi kaštai (plačiau buvo dalyje dėl deficito).
Bendrosioms valstybės paslaugoms – valstybės valdymui, fundamentaliems moksliniams tyrimams ir valstybės valdymo institucijų aptarnavimo išlaidoms – skiriama 10.7 procento valstybės biudžeto išlaidų. Tai yra 67 mln. litų arba 9.5 procento daugiau nei patikslintame 1998 metų plane. Klasifikacijoje pagal funkcijas bendrosiose valstybės paslaugose išskirtos valstybės valdymo išlaidos ir išlaidos fundamentaliems moksliniams tyrimams. Didžiausioji bendrųjų paslaugų dalis – 5.9 procentai valstybės biudžeto – skiriama, kaip galima suprasti iš aiškinamojo rašto, valstybės valdymo institucijų aptarnavimo išlaidoms. Kokios tai išlaidos nepažymima, taip pat neaišku kokiais kriterijais remiantis jos yra atskiriamos nuo valstybės valdymo išlaidų. Nesant esminių skirtumų tarp šių išlaidų straipsnių, toks jų atspindėjimas tarnauja tam, kad valstybės valdymo išlaidos atrodytų trigubai mažesnės.
Bendrųjų valstybės paslaugų finansavimą sudaro ne tik įprastos Seimui, Prezidentūrai, Seimo kontrolierių įstaigai, Konstituciniam Teismui bei kitoms valstybės valdžios ir valdymo institucijoms skiriamos lėšos, bet ir tokios, kaip Žurnalistų etikos inspektoriaus, Valstybinės paminklosaugos komisijos, lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos, nacionalinės sveikatos tarybos išlaikymas. Šį faktą galima traktuoti dvejopai. Toks išlaidų skirstymas gali būti tik grupavimo problema, kuomet nesant įtvirtintų kriterijų, ką kokioms išlaidoms priskirti, valdymo išlaidoms priskiriamos išlaidos, kurios niekur netinka. Antra, toks valstybės valdymo sąvokos platumas yra iliustruoja valstybės neapsisprendimą dėl jos vykdomų funkcijų.
Bendrąja valstybės paslauga traktuojama Žurnalistų etikos inspektoriaus veikla iš tiesų gali būti geriau atliekama savanoriškų asociacijų lygyje, o jei ir finansuojama iš biudžeto, tai priskirtina nepagrindinėms valstybės išlaidoms, kurias būtina mažinti.
Krašto apsaugai kasmet skiriama vis daugiau valstybės biudžeto lėšų. Šios išlaidos 1999 metais padidės labiausiai – net 30.4 procentais. Kaip teigiama aiškinamajame rašte, krašto apsaugos biudžeto dydį nulėmė Vyriausybės programos nuostata, kad krašto apsaugos biudžetas turi sudaryti ne mažiau kaip 1 procentą BVP. Tokia biudžeto išlaidų formavimo praktika prieštarauja programinio finansavimo principui, pagal kurį lėšos skiriamos konkrečioms programoms. Konkretus krašto apsaugai skiriamų lėšų kiekis turi būti ne pradžios taškas, o programų finansavimo pasekmė. Taigi, šiuo atveju, kad ir kaip pavyzdingai yra parengtos krašto apsaugos programos, jos tėra skirtos išlaidoms pateisinti.
Antroji pagal apimtį valstybės biudžeto išlaidų dalis (po nepagrindinių funkcijų) skiriama viešajai tvarkai ir visuomenės apsaugai, nors absoliučia suma išlaidos šioms funkcijoms finansuoti sumažės. Be šių išlaidų 1999 metų biudžete mažėja butų ir komunalinio ūkio, sveikatingumo rekreacijos ir kultūros, kuro ir energijos tiekimo, žemės ūkio, miškininkystės, žuvininkystės ir veterinarijos funkcijų finansavimo išlaidos.
Viešosios tvarkos ir visuomenės apsaugos funkcijoms atlikti skiriamas lėšas skirsto ir naudoja Teisingumo, Vidaus reikalų ministerijos, Ginklų fondas, Vyriausybinių ryšių centras prie VSD, Priešgaisrinės apsaugos, Pasienio policijos, Pataisos reikalų, Mokesčių policijos, Policijos departamentai, STT, AT, Generalinė ir teritorinės prokuratūros.
Ypač svarbu tinkamai skirti lėšas toms funkcijoms, kurias vykdo ir privatus sektorius – mineralinių išteklių gavyba, pramonė, statyba, transportas ir ryšiai ir kt. Valstybė, imdamasi vykdyti komercines funkcijas (pvz., pašto paslaugos), užima rinką, neleisdama joje atsirasti efektyvesniems privatiems paslaugų tiekėjams. Jei už valstybės teikiamas paslaugas vartotojai turi mokėti, šių paslaugų kainas turi nustatyti ne valdininkas, o rinka. Jei valdininkai mano, kad rinkos kaina tam tikrai vartotojų grupei bus per didelė, dotaciją būtina skirti vartotojui. Veiklos komercializavimas gali būti pirmasis žingsnis privatizuojant valdiškas paslaugas teikiančias įmones.
Transportui ir ryšiams 1999 metų biudžete skiriama 1.3 procento visų išlaidų. Tai yra net 11.1 procento daugiau nei patikslintame 1998 metų plane. Vertinant valstybės vykdomų funkcijų požiūriu, transportas ir ryšiai nėra valstybės biudžeto lėšomis finansuotina funkcija. Tuo tarpu kaip ir ankstesniais metais, mokesčių mokėtojų pinigais yra finansuojama ir Lietuvos pašto, ir Lietuvos geležinkelių, ir Vilniaus aerouosto, ir Lietuvos avialinijų veikla.
Apibendrinant išlaidų pagal funkcijas analizę, galima padaryti šias išvadas:
1. Klasifikacija pagal funkcijas nepagrįsta aiškiais ir viešais kriterijais, todėl toks grupavimas netiksliai atspindi lėšų, skiriamų valstybės funkcijoms vykdyti apimtis ir struktūrą.
2. Konkrečių išlaidų priskyrimas vienai ar kitai funkcijai atspindi požiūrį į valstybės vykdomas funkcijas, pagrindinėms valstybės funkcijoms priskiriant jai nebūdingas funkcijas, kurias gali ir turi atlikti nevalstybinės institucijos.
Rekomendacijos dėl biudžeto išlaidų mažinimo:
1. Priimti Konstitucinę pataisą, įpareigojančią, kad visos valstybės išlaidos kasmet neviršytų valstybės pajamų, nelaikant skolų pajamomis.
2. Įstatyme įtvirtinti bendras valstybės išlaidas absoliučiu dydžiu, nustatant jas 1999 metų lygyje.
3. Mažinant konkrečias išlaidas, visų pirma mažinti valstybei nebūdingų funkcijų finansavimą, naikinti visas atsitiktines išlaidas.
4. Jei skiriamos dotacijos kainų skirtumams išlyginti, finansinę paramą tikslingiau skirti ne paslaugos tiekėjams, o jos vartotojams, ir tik tiems, kurie neišgali patys susimokėti (yra socialiai remtini).
Savivaldybių biudžetai
Funkcijų padalijimas tarp valstybės ir savivaldybių yra labiausiai tobulintina valstybės valdymo sritis. Savivaldybėms primetamos funkcijos ir įsipareigojimai funkcijų vykdymo ir finansavimo srityje sąlygoja dviprasmišką savivaldybių padėtį valstybės valdymo struktūroje. Valstybė (Seimas) nustato savivaldybių funkcijas, jų pajamas ir dalį išlaidų, tačiau dėl netinkamos jų biudžetų formavimo tvarkos savivaldybėms nesudaromos sąlygos tinkamai vykdyti joms pavestų funkcijų.
1999 metų biudžeto įstatymo projekte teigiama, kad valstybės biudžeto dotacija savivaldybėms, apskaičiuojama pagal Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymą, nesusidaro. Tačiau lėšos iš valstybės į savivaldybių biudžetus perduodamos pažeidžiant patvirtintos metodikos nuostatas, siekiant padidinti savivaldybių pajamas po 13 procentų kasmet. Savivaldybių pajamų didėjimas turi būti apspręstas tik jų funkcijų ar deleguotų įsipareigojimų augimu. Atliktas perskirstymas ne tik pažeidžia patvirtintus principus, jis dar labiau padidina perskirstymą ir užprogramuoja konfliktus tarp savivaldybių ir centrinės valdžios.
Savivaldybių biudžetų pajamų formavimo tvarkos pakeitimas, kurio būtinybę įrodo nuolatinis savivaldybių bei centrinės valdžios nepasitenkinimas, turi būti siejamas su savivaldybių statuso apibrėžimu ir tolesnės reformos kelio pasirinkimu. Negalima vienu metu eiti dvejomis kryptimis. Arba savivaldybės savarankiškos, pačios formuojančios pajamų – išlaidų bei vykdomų funkcijų politiką, arba jos tėra valstybinės valdžios vietininkai, vykdantys valstybės finansų politika. Pastaruoju atveju Seime turėtų būti tvirtinamas Nacionalinis biudžetas.
Išvados
Nors biudžetas suformuotas, taikant naują – programinio planavimo principą, nors deklaruojama, kad biudžetas yra subalansuotas ir taupus, kokybinių pasikeitimų 1999 metų biudžete yra mažai. Jis suformuotas, neapsisprendus dėl valstybės vykdomų funkcijų ir keliamų tikslų, neatspindi visų valstybės išlaidų, remiasi abejotinomis ekonomikos plėtros prognozėmis. Neaišku, kaip turi būti vykdomas biudžetas, jeigu pajamų planavimas pasirodys optimistinis – kurių išlaidų atsisakyti ir kokia tvarka. Bendrosios valstybės (savivaldybių) funkcijos ir išlaidos nemažėja. Valdžia ir toliau vykdo nesuskaičiuojamą daugybę funkcijų, steigia naujas valstybines agentūras, departamentus naujoms valstybės programos įgyvendinti, skiria joms vis daugiau lėšų. Perskirstymas savivaldos sistemoje ne tik nemažėja, bet jis vykdomas pažeidžiant jau patvirtintą savivaldybių biudžetų formavimo tvarką.
Biudžeto bei jo formavimo tvarkos analizė leidžia padaryti vieną pagrindinę išvadą – kad nėra stebuklingo būdo, ypatingo mechanizmo ar taisyklės, galinčios priversti valstybę sutvarkyti savo išlaidų politiką. Sumažinti valstybės išlaikymo naštą galima tik esant valdžios (Seimo, Vyriausybės) pasiryžimui tai padaryti ir darant tai nuolat, kasdien, kiekvienu įstatymu, nutarimu ar sprendimu. Esant pasiryžimui reformuoti valstybės išlaidas, būtų veiksminga keisti teisės aktus, diegiant naujus principus. Jei tokio pasiryžimo nėra, teisės aktų pakeitimas ir politikos diegimas “dėl akių” laukiamo efekto neduoda.
