Bendrosios skaitmeninės rinkos strategija (toliau – Strategija) yra Europos Komisijos pristatytas politinių įrankių paketas, kurio tikslas yra paskatinti ekonomikos augimą ir darbo vietų kūrimą, pasitelkiant inovacijų plėtrą, skaitmenines technologijas ir elektroninę erdvę. Skaičiuojama, kad Bendrosios skaitmeninės rinkos plėtra padidins Europos ekonomiką 250 milijardų eurų ir sukurs tūkstančius naujų darbo vietų.
Strateginiams tikslams pasiekti pasitelkiamos įvairios reguliavimo priemonės: atnaujintos telekomunikacijų rinkos taisyklės, autorių teisių ir duomenų apsaugos reglamentavimas, radijo bangų administravimas bei konkurencijos taisyklių pakeitimai. Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI) iš esmės pritaria Strategijai, tačiau reiškia susirūpinimą dėl potencialaus konkurencijos suvaržymo tam tikrose srityse. LLRI atkreipia dėmesį į tris pagrindines sritis kuriose konkurencija gali būti dirbtinai iškraipyta ir neleisti pasiekti strateginių tikslų.
Reguliavimo aplinka platformoms ir tarpininkams
Konkurencijos politika skaitmeninėje rinkoje kelia didelį susirūpinimą. Strategijoje didelis dėmesys skiriamas stambiausiems skaitmeninės rinkos subjektams. Reikėtų pažymėti, kad tokia rinkos situacija, kurioje vienas subjektas kontroliuoja savo rankose didelę rinkos koncentraciją, skaitmeniniame sektoriuje susiklostė savaime ir gali pasikeisti bet kuriuo metu. LLRI pabrėžia, kad Strategija neturėtų būti nukreipta į konkrečius ūkio subjektus dėl žemiau išvardintų priežasčių:
- Rinkos koncentracija nebūtinai reiškia rinkos galią;
- Skaitmeninė rinka gali būti lengvai paveikta inovacijų iš kitų sektorių;
- Teisinis tikrumas yra gyvybiškai svarbus verslui.
Rinkos koncentracija nebūtinai reiškia rinkos galią
Pats faktas, kad kai kurie subjektai gali užimti didelę rinkos dalį, dar nereiškia galimybės ja piktnaudžiauti. Konkurencijos generalinio direktorato (DG COMP) atlikti skaitmeninės rinkos tyrimai rodo būtent tai. Situaciją puikiai iliustruoja „Microsoft“ atvejis.
Ilgą laiką šis programinės įrangos kūrėjas buvo antimonopolinių organizacijų taikiklyje. 2004 metais Komisija buvo susirūpinusi dėl „Microsoft“ veiksmų susiejant „Microsoft“ produktus su „Windows“ operacine sistema. Tačiau rinkos pokyčiai kyla iš konkurencijos, todėl dėl tokių programinės rinkos kūrėjų, kaip „Apple“ ir „Google“, „Microsoft“ rinkos dalis sumažėjo iki 20 procentų. Pokyčiai kilo dėl kitų rinkos dalyvių, o ne Komisijos veiksmų.
Naujovės gali greitai pakeisti rinką
Inovacijos yra pagrindinis skaitmeninės rinkos elementas. Nors Komisija tai pripažįsta, panašu, kad jų įtaka rinkai nėra tinkamai įvertinama.
Taikant griežtas konkurencijos taisykles ir susitelkiant į didesnę rinkos koncentraciją turinčius subjektus, ignoruojama potenciali konkurenciją. Ypač iš kitų sektorių. Kadangi skaitmeninis sektorius yra atviras, o įėjimo į rinką kaštai nedideli, naujos rinkos žaidėjas gali atsirasti bet kuriuo metu. Taip pat naujovės gali ateiti iš kito skaitmeninio sektoriaus, todėl nepaisant turimos rinkos dalies, rinkos dalyviai veikia konkurencinėje aplinkoje.
Tai puikiai įrodo nauji skaitmeninės rinkos dalyviai tokie kaip „Amazon“, „Facebook“ ir „Twitter“. Būdami skaitmeninės rinkos naujokais, jie agresyviai įsiveržė į interneto reklamos rinką. Šių įmonių plėtra reikšmingai sumažino „Google“ internetinės reklamos pajamų dalį.
Aukščiau aptartas „Microsoft“ atvejis yra dar vienas pavyzdys. Tokį reikšmingą „Microsoft“ rinkos dalies praradimą nulėmė kitų skaitmeninių sektorių inovacijos. Išmaniųjų telefonų ir plančetinių kompiuterių plėtra lėmė reikšmingą programinės įrangos rinkos išsiplėtimą, o „Microsoft“ nesugebėjo reaguoti į pokyčius taip greitai, kaip kitos įmonės.
Tokios situacijos nėra nepažįstamos ir kituose skaitmeniniuose sektoriuose, tokiuose kaip internetinėje telefonijoje (ang. – Voice over IP arba VoIP). Ši naujovė tapo reikšmingu telekomunikacijų paslaugų tiekėjų konkurentu nepaisant to, kad jos veikimas paremtas visiškai kitokia technologija. Ši sritis taip pat trumpai aptarta Strategijoje. Teigiama, kad telekomunikacijų operatoriai konkuruoja su internetinės telefonijos paslaugomis, kurioms netaikomas toks pat reglamentavimas. Šio klausimo formuluotė išlieka neaiški, o jei telekomunikacijų industrijai taikomas reguliavimas būtų pritaikytas „VoIP“, jis galimai varžytų konkurenciją ir inovacijas „VoIP“ sektoriuje. Jei „VoiP“ technologija veikia pakankamai gerai, kad net ankstyvoje vystymosi stadijoje sugeba konkuruoti su telekomunikacijų industrija, nėra prasmės jos reguliuoti. Strategija siekiama stiprinti konkurenciją, inovaciją ir įvesti tai skatinančias naujoves. Vienodos taisyklės dažnai laikomos tinkamu instrumentu, tačiau šis atvejis rodo atvirkščiai. Galima teigti, kad vienodos taisyklės gali reikšti vienodus apribojimus, o tai savo ruožtu gali atnešti ir mažesnį internetinės telefonijos sektoriaus efektyvumą.
Šie atvejai rodo, kad technologinės naujovės ir atvira rinka yra patys geriausi saugikliai. Inovacijas stabdantys reguliavimai ir bet kokie kiti bandymai formuoti rinką gali atnešti daugiau žalos nei naudos.
Teisinis tikrumas yra gyvybiškai svarbus verslui
Nemažai Strategijos punktų teigiama, kad Komisija turi įvertinti situaciją ir sukurti teisinį reguliavimą atskiriems skaitmeniniams sektoriams. Pats tikslas nėra žalingas, bet būsimų teisės aktų taikymo sritis yra labai svarbi.
Suprantama, kad reikia sukurti reguliavimo aplinką, tinkamą visiems tikslams, tačiau toks reguliavimas neturi būti taikomas tik konkretiems subjektams. Strategijoje teigiama, kad kai kurių interneto platformų rinkos galios panaudojimo būdai kelia susirūpinimą ir turėtų būti ištirti ne tik konkurencijos įstatymo rėmuose. Toks fragmentiškas įstatymo taikymas atskiriems rinkos dalyviams toli gražu nėra aiškus. Bet koks diferencijuotas tam tikrų rinkos dalyvių reguliavimas turi būti pagrįstas tvirta ekonomine logika. Toks reguliavimas negali būti pateisinamas teiginiais, kad šiuo metu galiojančių teisės aktų nepakanka arba nėra. Toks precedentas taikant griežtesnes taisykles tam tikriems juridiniams asmenims Europos Sąjungoje prieštarauja teisinio tikrumo ir aiškumo principams. Taip pat panašūs reguliavimai siųstų klaidingą žinią kitiems galimiems investuotojams.
Universalaus taikymo arba lygių žaidimo taisyklių reguliavimas galimas tik labai plačiu lygmeniu, pavyzdžiui, reglamentuojant pačias paprasčiausias ir pagrindines rinkos dalis. Reguliavimas gali išlikti teisingas ir technologiškai neutralus tik šiame lygmenyje. Žengdama į specifinį atskirų sričių reguliavimą, Komisija rizikuoja pradėti rinkti nugalėtojus ir pralaimėtojus tarp technologijų ir įmonių, ar net iš esmės pakeisti rinką ir taip atimti iš vartotojų produktus, kurie galėjo būti sukurti rinkos jėgų, o ne reguliavimo rėžimų.
Viešieji plačiajuosčio ryšio tinklai
Komisija siekia gerinti fiksuotojo ir plačiajuosčio tinklų infrastruktūros konkurenciją. Taip pat yra planų investuoti viešąsias lėšas į plačiajuosčius tinklus. Prieš vykdant tokias investicijas būtina apsvarstyti žemiau išvardintus aspektus:
- „Rinkos nepakankamumo“ argumentas, kuriuo grindžiama valstybės intervencija, yra neteisingas;
- Viešosios investicijos gali būti ekonomiškai nepagrįstos, mažinti inovacijas ir investicijas;
- Viešosios investicijos turi užtikrinti konkurenciją.
Skirtingas infrastruktūros išsivystymo lygis tarp valstybių ir regionų nereiškia rinkos nepakankamumo
Viešųjų investicijų poreikis į tinklų infrastruktūrą argumentuojamas rinkos nepakankamumu kai kuriuose Europos Sąjungos teritorijose. Komisija teigia, kad atsižvelgiant į dideles investicijas, kurių reikia įdiegti ir atnaujinti esamas jungtis į naujos kartos skaitmeninius tinklus, dažniausiai paremtus šviesolaidine technologija, yra didelė rizika, kad rinkos nepakankamumas padidins skaitmeninę atskirtį Europoje.
Toks argumentas nėra teisingas. Privataus sektoriaus investicijos į interneto prieigos technologijas yra labai reikšmingos. Interneto ryšį naudojančių žmonių skaičiaus bendras metinio augimo koeficientas 2008 – 2012 metais siekė 12 proc. Naujosios 4G technologijos atsiradimas 2010 metais taip pat ženkliai padidino interneto greitį.[1] Toks spartus augimas buvo ne viešųjų investicijų, bet privataus sektoriaus rezultatas. Kalbant apie interneto aprėptį, mobilaus plačiajuosčio interneto skvarbos augimo tempai atrodo daug didesni už istorinius korinio judriojo ryšio skvarbos tempus. Mobilaus plačiajuosčio tinklo skvarba lenkia korinio ryšio skvarbą nuo 5 iki 19 proc. Atsižvelgiant į didėjantį mobilaus plačiajuosčio ryšio pasiekiamumą ir technologijų atnaujinimą, spartus plačiajuosčių tinklų diegimas teikia vilčių padidinti bendrą interneto ryšio skvarbą.
Taigi, rinkos nepakankamumo argumentas ir viešojo sektoriaus investicijų įsikišimo būtinybė nėra teisingi. Komisijos pasiūlyti standartai yra politinis, o ne ekonominis sprendimas, kuris yra priimtas tam, pagrįstų intervenciją į rinką. Rinka nėra „nepakankama“, ji veikia būtent taip, kaip ir turėtų. Sparčiausia infrastruktūros plėtra vykdoma tuose regionuose, kur daugiausiai vartotojų ir kur jaučiama didžiausia paklausa. Infrastruktūros plėtra kaimo vietovėse vyksta lėčiau, nei tankiai apgyvendintuose regionuose, dėl mažesnės paklausos ir vartotojų skaičiaus. Būtų keista ir nenatūralu tikėtis tokio paties ar panašaus IT infrastruktūros lygio miestuose ir kaimo vietovėse. Nepaisant to, duomenys rodo, kad interneto skvarba didėja ir kaimo vietovėse. Tokią situaciją galima apibūdinti kaip natūralius rinkos veiksmus, o ne nepakankamumą. Rinkos mechanizmai nustato kur infrastruktūros plėtra yra būtina. Labai svarbu pripažinti, kad neribotas didelės spartos interneto ryšio prieinamumas yra iracionalus, nes konkuruoja su resursų panaudojimu kitoms prekėms.
Valstybiniai plačiajuosčiai tinklai – ekonomiškai nepagrįsti, lėtinantys inovacijas, brangūs mokesčių mokėtojams
Aktyvios valstybės investicijos į plačiajuosčių tinklų plėtrą gali atnešti neplanuotų padarinių. 2011 metais Jungtinių Amerikos Valstijų prezidentas Barakas Obama nurodė, kad vienas jo kadencijos tikslų yra užtikrinti, kad 98 proc. amerikiečių turėtų prieigą prie interneto. Valstybiniai viešieji tinklai pasklido po visą šalį, bet rezultatai nebuvo džiuginantys. Valstybiniai tinklai neatitiko tinklo aprėpties tikslų. Svarbu paminėti, kad privataus sektoriaus tiekėjai galėjo pasiekti tokią pačią aprėptį be valstybės įsikišimo. Galiausiai šie tinklai tapo finansine našta mokesčių mokėtojams.
Valstybiniai tinklai naudojo mokesčių mokėtojų pinigus sukurti tinklų infrastruktūrą ten, kur privatus sektorius jau teikė sparčiojo interneto paslaugas. Tokiu būdu mokesčių mokėtojai turėjo finansuoti ir subsidijuoti nepelningus tinklus. Nuostolingiausi buvo tie, kurie dubliavo jau esančią infrastruktūrą. Tai yra svarbiausia pamoka Jungtinių Amerikos Valstijų atveju. Net jei valdžia ir nuspręstų plėtoti plačiajuostį internetą, siekiant išvengti dubliavimo ir išlaikyti konkurenciją, būtina nuodugniai įvertinti tokių projektų reikalingumą atskiruose regionuose. Priešingu atveju valstybės valdomi tinklai gali nesąžiningai konkuruoti su esamais tiekėjais. Taip pat kaip valstybiniai subjektai, teikdami ryšį valstybiniais tinklais gali įsitraukti į antikonkurencinę veiklą sudarydami nepalankias konkurencines sąlygas privačioms įmonėms. Dėl šių priežasčių valdžios įstaigos, naudojančios mokesčių mokėtojų pinigus plačiajuosčių tinklų diegimui, iš tikrųjų užkerta galimybes patekti į rinką ir mažina konkurenciją. Valstybės valdomi tinklai iš vartotojų atima
konkurencijos teikiamą naudą ir pasirinkimą, valstybės praranda mokestines pajamas iš privačių tinklų, kurie būtų patekę į rinką, o mokesčių mokėtojai moka daugiau mokesčių, kad subsidijuotų ir išlaikytų minėtus tinklus.[2]
Dėl tvaraus verslo plano nebuvimo, ilgalaikių resursų poreikio tinklų išlaikymui ir technologijų atnaujinimo trūkumo yra linkę žlugti. Kai taip atsitinka, nuostolius padengia mokesčių mokėtojai.
Taip pat investicijos į infrastruktūrą gali sulėtinti inovacijas. Įrengus viešąją infrastruktūrą, privatus sektorius gali prarasti paskatas siekti inovacijų ir ieškoti naujų rentabilių būdų pasiekti galutinį vartotoją.
Siekiant išvengti klaidų, kurios gali lemti ekonominius ir kitus nuostolius tokius kaip sąžiningos konkurencijos iškraipymas ir ateities investicijų sulėtinimas, būtina detaliai išanalizuoti Jungtinių Amerikos Valstijų patirtį.
Viešosios investicijos turi užtikrinti konkurenciją
Net jei Komisija nuspręs vykdyti viešųjų investicijų planą, jis turi būti vykdomas atsižvelgiant į šiuos pamatinius principus: Komisija turi bendradarbiauti su privačiu sektoriumi ir užtikrinti konkurencinės aplinkos išlaikymą.
Bendradarbiavimas su privačiu sektoriumi ne tik suteiks galimybę privatiems subjektams dalyvauti infrastruktūros vystymo rinkoje, bet taip pat užtikrins geriausios praktikos panaudojimą. Privatus sektorius gali pasiūlyti pažangius verslo valdymo būdus, inovacijas, investicijas į infrastruktūros plėtros projektus. Tai nebūtų įmanoma be konkurencijos, nes viešasis sektorius gali suteikti daugiausia tik konkuruodamas dėl dalyvavimo infrastruktūros plėtroje.
Yra pavojus, kad valdžia matys viešųjų investicijų planą kaip laisvę konkursuose palankiau vertinti viešąsias įmones, sukurti valstybės valdomus IT subjektus ir užsiimti verslu. Jei Komisijos planas bus įgyvendinamas, būtina numatyti labai griežtas apsaugos priemones, skirtas išvengti valstybės įsitraukimo į aukščiau išvardintas veiklas.
Bendroji telekomunikacijų rinka
Vienas iš Strategijos tikslų yra peržiūrėti Bendrosios telekomunikacijų rinkos paketą. Siekiama įgyvendinti tinklo neutralumo taisykles ir panaikinti papildomus tarptinklinio ryšio mokesčius (ypač už duomenų perdavimą). Tačiau Tinklo neutralumo politika ir tarptinklinio ryšio apmokestinimo draudimai nėra tokie teigiami, kaip gali atrodyti.
- Tinklo neutralumas mažina konkurenciją, padeda didesnėms įmonėms įsitvirtinti rinkoje ir padidina kliūtis naujoms įmonėms.
- Tarptinklinio ryšio apmokestinimo draudimai gali sumažinti pasiūlą ir padidinti kainas vartotojams.
Tinklo neutralumas mažina konkurenciją
Šiuo metu galiojantis interneto ryšio reguliavimas leidžia įmonėms sutelkti dėmesį į pelningiausius sektorius. Trumpai tariant, interneto paslaugų tiekėjai labiau apmokestina tuos, kurie nori daugiau mokėti. Tinklo neutralumo politika priverstų tiekėjus vienodai apmokestinti bet kokį duomenų perdavimą. Ši politika taip pat draudžia duomenų perdavimo prioritetų nustatymą. Prioritetų nustatymas leidžia paslaugų tiekėjams nustatyti didesnes kainas už spartesnį ar stabilesnį ryšį.
Duomenų perdavimo prioritetų draudimai sumažins konkurenciją. Tokie apribojimai gali padidinti duomenų perdavimo kainas. Tinklo neutralumo politika gali atnešti didesnes kainas tiems, kurie naudojasi žemesnės kokybės duomenų perdavimo paslaugomis. Tačiau didesnės kainos nėra vienintelė problema, nes jau veikiantiems rinkos dalyviams draudimai suteiktų pranašumą prieš konkurentus. Siekdamos ir toliau sėkmingai dirbti, didelės įmonės turi išlaikyti esamus klientus ir saugotis nuo konkurentų. Ši politika padidintų verslo sąnaudas, o įsitvirtinę rinkos dalyviai lengviau prisitaikytų prie didesnių išlaidų nei konkurentai. Tai sulėtintų plėtrą ir investicijas į šviesolaidinę technologiją, nes būtų mažiau paskatų sustiprinti savo konkurencinę poziciją rinkoje. Taigi, mažesnė konkurencija padidintų kainas, sulėtintų inovacijas ir neigiamai paveiktų paslaugų kokybę.
Būtina pabrėžti, kad kitų sektorių, su kuriais yra lyginamas interneto tiekimas (pvz. komunalinių paslaugų ar elektros tinklų), veikla nėra visiškai neutrali atsižvelgiant į tai, kas yra perduodama. Elektros tinklai taiko apkrovos mokesčius, o kai kurioms energijos rūšims (pvz. žaliąjai energijai), perkrovos atveju suteikiami prioritetai. Taip pat su vartotojais sudaromos skirtingos sutartys atsižvelgiant į paslaugų patikimumo ir kitus poreikius. Interneto reguliavimo prilyginimas kitoms paslaugoms yra netinkamas bet kokiu atveju – tiek pasirinkta kryptimi, tiek analogija.
Tarptinklinio ryšio apmokestinimo draudimai gali sumažinti pasiūlą ir padidinti kainas galutiniam vartotojui
Komisijos tikslas visiškai uždrausti tarptinklinio ryšio mokesčius, gali vartotojams atnešti daugiau žalos nei naudos. Tarptinklinio ryšio mokesčiai taikomi tik dėl to, kad suteikti tarptautinių skambučių, trumpųjų žinučių siuntimo ir duomenų perdavimo paslaugas yra brangiau nei teikti tokias paslaugas šalies viduje. Šių mokesčių draudimas gali reikšti du dalykus. Visų pirma ši politika sumažintų pasiūlą, nes ekonominiai dėsniai teigia, kad kainų „lubų“ politika dažniausiai atneša mažesnę pasiūlą. Tai reiškia, kad telekomunikacijų įmonės, negalinčios padengti tarptautinių skambučių sąnaudų, tiesiog nustos teikti šias paslaugas. Antruoju atveju paslaugų tiekėjai padengs išlaidas kryžminiu subsidijavimu, o tai tiesiogiai palies visus vartotojus, net ir nesinaudojančius tarptinklinio ryšio paslaugomis. Taigi, tarptinklinio ryšio mokesčių draudimas nepadės išspręsti problemų, bet sumažins pasiūlą ir padidins kainas.
Išvados
Kuriant Strategijai įgyvendinti reikalingą reguliavimą Komisija turi atkreipti dėmesį į tai, kad rinkos koncentracija nebūtinai reiškia rinkos galią ir, kad pokyčiai rinkoje dažniausiai yra inovacijų rezultatas. Teisinis tikrumas yra gyvybiškai svarbus verslui. Dėl šių priežasčių plačiajuosčio tinklo plėtra turi būti konkurencinga ir labai ribota, nes rinkos neištiko krizė, o valstybinės investicijos gali tapti nauja finansine našta ir sulėtinti inovacijas. Bendroji telekomunikacijų rinka kelia susirūpinimą, nes Tinklo neutralumo politika ir tarptinklinio ryšio mokesčių draudimai gali susilpninti konkurenciją.
[1] http://www.internetsociety.org/sites/default/files/Global_Internet_Report_2014_0.pdf
[2] http://www.coalitionfortheneweconomy.org/wp-content/uploads/2012/01/1-6-12-Coalition-for-a-New-Economy-White-Paper.pdf
