Pastabos ir pasiūlymai dėl LR viešojo administravimo įstatymo NR. VIII-1234 2 ir 364 straipsnių pakeitimo įstatymo ir LR farmacijos įstatymo NR. X-709 61 ir 63 straipsnių pakeitimo įstatymo projektų
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI), išanalizavęs Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – ministerija) inicijuotus Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 ir 364 straipsnių pakeitimo įstatymo ir Lietuvos Respublikos farmacijos įstatymo 61 ir 63 straipsnių pakeitimo įstatymo projektus (toliau – projektai) teikia pastabas bei pasiūlymus.
Įstatymų projektais siūloma įvesti slaptus kontrolinius pirkimus vaistinėse. Inspektorius apsimestų pirkėju, atliktų pirkimą, o inspektoriaus tarnybinis pažymėjimas ir kiti dokumentai būtų pateikiami po atlikto kontrolinio pirkimo.
LLRI atkreipia dėmesį, kad, pirma, nėra įrodytas ir pagrįstas įstatymų projektų poreikis. Nepateikti nei įrodymai, kad egzistuoja problema, nei, kad ją išspręs slapti kontroliniai pirkimai, nei, kad jos negalima išspręsti atliekant įprastinius tikrinimus. Antra, projekto rengėjas siūlo neproporcingas priemones, turiniu ir forma nesuderinamas su patvirtintais verslo priežiūros principais, t. y. kad priežiūros institucijos turi tapti verslo pagalbininkėmis, konsultantėmis, o ne baudėjomis. Trečia, įvedus slaptus tikrinimus būtų pažeista ūkio subjekto teisė užtikrinti, kad niekas be tinkamo sprendimo negalėtų jo tikrinti. Ketvirta, vien tai, kad tikrintojai veiks slaptai, sukels abejonių dėl jų skaidrios veiklos, nes ji nebus vieša. Penkta, Viešojo administravimo įstatymo pakeitimo projektas, išplečiantis slaptų pirkimų mechanizmą į visas ūkinės veiklos sritis, t. y. į visą prekybos ir paslaugų sektorių, nėra derintas su kitomis suinteresuotomis institucijomis.
Dėl įstatymų projektų tikslingumo
1. Projektų rengėjai teigia, kad gauna nemažai skundų dėl netinkamos farmacinės paslaugos suteikimo (neparodomos kainos monitoriuose, nepasiūlomas pigiausias vaistas) ir dėl didėjančių vaistų kainų bei taikomų antkainių. Tačiau per 2013 metus Valstybinė vaistų kontrolės tarnyba (toliau – VVKT) gavo vos 41 su tuo susijusį skundą.[1] VVKT gaunamų skundų kiekis yra labai mažas, palyginus su aptarnautų gyventojų kiekiu vaistinėse. Pavyzdžiui, jei kiekviena iš Lietuvoje 1380 veikiančių vaistinių (2014 m. duomenys) per dieną aptarnautų tik po vieną klientą, turėtume apie 503 700 apsilankymų per metus. Tokiu atveju skundai sudarytų 0,008 proc. apsilankymų. Savaime suprantama, kad per dieną vaistinės sulaukia daugiau nei vieno kliento, todėl realus skundų procentas nuo apsilankymų būtų kur kas mažesnis. Todėl smarkiai sugriežtinti priežiūrą motyvuojant skundų skaičiumi yra nepagrįsta.
2. Pažeidimus dėl farmacinės paslaugos teikimo ir dėl kainodaros reikalavimų laikymosi galima nustatyti ir dabar atliekamų planinių ar neplaninių tikrinimų vaistinėse metu. 2014 metais VVKT atlikus tikslinius tikrinimus 23 vaistinėse buvo nustatyti pažeidimai dėl netinkamo farmacinių paslaugų teikimo (pavyzdžiui, vaistinėse gyventojams prieš pasirenkant vaistinį preparatą monitoriuje neparodė informacijos apie vaistų kainas ir priemokas; farmacijos specialistai nemokėjo parodyti informacijos monitoriuje ir kt.).[2] Taip pat, jeigu norima tikrinti, ar laikomasi kainodaros reikalavimų, tam nereikia jokio slapto kontrolinio pirkimo. Kainodaros pažeidimai nėra lengvai paslepiami ar greitai ištaisomi. Vaistininkas negali pakeisti apskaitos sistemose įvestų kainų ir antkainių. Tai patvirtina, kad dabartiniais patikrinimo būdais galima nustatyti pažeidimus vaistinėse.
3. Vaistų kainos nėra priežastis įvesti slaptus kontrolinius pirkimus vaistinėse. Vaistų kainos priklauso nuo daugybės veiksnių pradedant vartotojo pasirinkimu (t. y. neretai patys vartotojai renkasi ne patį pigiausią preparatą), baigiant deklaruota gamintojo kaina, valstybės kompensuojama dalimi ir kt. Nėra jokių įrodymų ar pagrindimo, kad slapti kontroliniai pirkimai sumažins vaistų kainas vaistinėse.
4. Projektų rengėjai argumentuoja, kad slapti kontroliniai pirkimai vaistinėse leis nustatyti pažeidimus, ar receptiniai vaistiniai preparatai išduodami be recepto. Tačiau, kaip rodo naujausias specialus Eurobarometro tyrimas, Lietuvoje 2013 metais tik 2 proc. gyventojų šios grupės vaistinių preparatų įsigijo be recepto ir nuo 2009 metų antibiotikų išdavimas be recepto sumažėjo 5 proc. Kitose šalyse šis procentas kur kas didesnis. Pavyzdžiui, Rumunijoje antibiotikų be recepto įsigijo 17 proc. gyventojų, Airijoje 15 proc., Kipre 10 proc., Bulgarijoje 7 proc. (ES vidurkis 3 proc.).[3] Atkreipiame dėmesį, kad kovai su šia problema ES rekomenduoja visuomenės švietimą, pvz., European Antibiotics Awareness Day (http://ecdc.europa.eu/en/EAAD/Pages/Home.aspx) ir panašias priemones.
Dabartiniai tikrinimo būdai leidžia nustatyti esminius pažeidimus tiek dėl farmacinės paslaugos teikimo, tiek dėl kainodaros, galima teigti, kad įstatymo projektas neatitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 str. 2 d. 1 p. numatyto tikslingumo principo, kuris reiškia, jog teisės akto projektas turi būti rengiamas ir teisės aktas priimamas tik tuo atveju, kai siekiamų tikslų negalima pasiekti kitomis priemonėmis.
Dėl išimtinės tikrinimo tvarkos taikymo
Įstatymo projektais yra siūloma išimtis iš bendros tikrinimų tvarkos, t. y. pateikti tarnybinį pažymėjimą ne prieš, o po patikrinimo. Valstybė turi pareigą veikti viešai, t. y. bet koks informacijos rinkimas pagal bendrą taisyklę yra viešas ir vykdomas su subjekto informavimu.[4] Išimtys įmanomos esant pagrįstai prielaidai, kad subjektas bėgs, slėpsis. Tačiau, norėdamas pateisinti tokios išimties taikymą, įstatymo projekto rengėjas turi įrodyti, kad yra didelė tikimybė, kad tikrinamasis imtųsi tokių veiksmų. Projekto rengėjas to neįrodo, o teigti, kad vaistinės darbuotojas imsis tokių veiksmų yra akivaizdžiai neįtikinama.
Kita priežastis, kuria būtų galima motyvuoti tvarkos pakeitimą – jei yra tikimybė, kad tikrinamasis bandys paslėpti galimo pažeidimo įrodymus, o pažeidimas potencialiai yra labai greitai paslepiamas. Tačiau potencialūs pažeidimai (pavyzdžiui, kainodaros, vaistų asortimento) nėra lengvai paslepiami ar ištaisomi.
Jeigu tikrinimais, nepateikiant pažymėjo, ieškoma aptarnavimo pažeidimų, pavyzdžiui, kad vaistininkas turėdamas pareigą nepataria, ką turėtų patarti, arba pataria, ko neturėtų, reikia atkreipti dėmesį, kad aptarnavimo pažeidimas nėra to lygio pažeidimas, kad jo užkardymui reikėtų taikyti išimtį. Neatsitiktinai aptarnavimo tvarka yra reglamentuojama ne Įstatyme, o poįstatyminiame ir rekomendaciniame (o ne privalomame) teisės akte – Geros vaistinių praktikos nuostatuose.[5]
Dėl įstatymų projektų prieštaravimo ūkio subjektų veiklos priežiūros principams
Ūkio subjektų veiklos priežiūra atliekama vadovaujantis Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintais principais: minimalios ir proporcingos priežiūros naštos, nediskriminavimo, planavimo, viešumo, metodinės pagalbos teikimo, funkcijų atskyrimo.[6] Įstatymų projektuose siūlomos nuostatos pažeidžia tam tikrus esminius principus, kuriais remiasi ūkio subjektų priežiūra.
Pirma, pažeidžiamas minimalios ir proporcingos priežiūros naštos principas. Tikrintojų funkcijos vykdant neplaninį tikrinimą ir pateikiant dokumentus prieš pradedant tikrinimą ir šiuo metu jiems leidžia netrukdomai tikrinti farmacinių paslaugų teikimą, kainodaros reikalavimų laikymąsi, nustatyti pažeidimus. Kadangi priežiūros tikslus pilnai galima užtikrinti ir su dabartiniu reguliavimu, siūlomi priežiūros tvarkos pokyčiai būtų neproporcingi.
Antra, būtų pažeidžiamas viešumo principas, kuris užtikrina, kad informacija apie ūkio subjektų veiklos priežiūros atlikimo principus, procedūras ir rezultatus, būtų vieša. Naujais pakeitimais visa patikrinimo informacija (kokiais motyvais pradėtas tikrinimas, kokie yra tikrinimo objektai, ką gali tikrinti įgaliotas inspektorius ir kt.) būtų viešinama atlikus tikrinimą. Nors po tikrinimo ir būtų viešinama tikrinimo informacija, tačiau ūkio subjektas prarastų galimybę iš anksto susipažinti su tikrinimo informacija, atlikimo procedūromis ir pan. Išankstinis žinojimas apie būsimą planinį patikrinimą leidžia ūkio subjektui geriau planuoti savo veiklą, skatina peržiūrėti vykdomos veiklos atitikimą ne tik planuojamos tikrinti srities reikalavimams, bet ir kitų teisės aktų reikalavimams. Kai patikrinimai (tiek planiniai, tiek neplaniniai) ūkio subjektus „užklumpa“ netikėtai, tai neskatina jų laikytis teisės aktų reikalavimų nuolat.
Pažymėtina, kad ūkio subjektų veiklos priežiūros principai buvo įtvirtinti dėl to, kad būtų pakankamai aiškus reguliavimo tikslas ir kryptis, taikytini bendrai visų ūkio subjektų veiklos priežiūrai. Taip buvo gerinamas verslo aplinkos teisinis reguliavimas, ūkio subjektų priežiūra bei buvo einama link to, kad priežiūros institucijos turi tapti verslo pagalbininkėmis, konsultantėmis, o ne baudėjomis. Projektais pažeidžiant esminius ūkio subjektų priežiūros principus nuo geresnio reguliavimo žengiamas žingsnis atgal.
Dėl pažeidžiamos ūkio subjektų teisės žinoti neplaninio tikrinimo pagrindą
Neplaninis patikrinimas gali būti pradėtas priėmus įgaliotos priežiūros institucijos motyvuotą sprendimą atlikti šį patikrinimą. Šiuo metu esantis reguliavimas, kad priežiūrą atliekantis subjektas, pradėdamas ūkio subjekto neplaninį patikrinimą, pateikia tikrinamam ūkio subjektui teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintą sprendimo atlikti neplaninį patikrinimą kopiją, leidžia ūkio subjektui iš anksto susipažinti su informacija, kodėl atliekamas tikrinimas, kam suteikta teisė atlikti tokį tikrinimą, bei leidžia įvertinti, ar sprendimas atlikti patikrinimą yra pagrįstas. Taigi dabartinis reguliavimas saugo ūkio subjektų teisę žinoti neplaninio patikrinimo atlikimo pagrindą. Jeigu būtų priimti įstatymų projektuose siūlomi pakeitimai, ūkio subjekto teisė užtikrinti, kad niekas be tinkamo sprendimo negalėtų jo tikrinti, būtų pažeista.
Dėl galimo tikrintojų piktnaudžiavimo tarnybine padėtimi
Priėmus įstatymų projektų pakeitimus gali atrasti tikrintojų piktnaudžiavimo atvejų. Pavyzdžiui, tikrintojas gali pradėti provokuoti ūkio subjektą (t. y. farmacininką), ir provokuojant sukelti tam tikrus aptarnavimo ar pardavimo pažeidimus, dėl kurių ūkio subjektams grėstų atsakomybė arba jie būtų baudžiami. Kadangi, tokio tikrinimo metu veikia „žmogiškasis faktorius“, t. y. kontrolinis pirkimas vyksta bendraujant ūkio subjektui ir priežiūros institucijos inspektoriui, pastarajam pradėjus provokaciją, atsiranda pavojus, kad pardavėją tai gali paveikti. Tokiu atveju ūkio subjektas neturės jokių įrodymų ir negalės įrodyti, kad tikrinimo metu nepagrįstai buvo provokuojamas. Taigi, slaptas kontrolinis pirkimas sudarytų sąlygas priežiūros institucijoms tikrinimo metu nepagrįstai piktnaudžiauti ir provokuoti vieną ar kitą vaistinę ir jų darbuotojus.
Dėl Viešojo administravimo įstatymo pakeitimo
Viešojo administravimo įstatymo projekte siūloma įtvirtinti nuostatą, kad “įstatymų nustatytais atvejais kontroliniai pirkimai gali būti atliekami nepateikus ūkio subjektui teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintos sprendimo atlikti neplaninį patikrinimą kopijos”. Tai reiškia, kad įstatymų nustatytais atvejais slapti kontroliniai pirkimai galės būti vykdomi ne tik farmacijos, bet ir kitose ūkinės veiklos srityse. Kol kas tai planuojama įvesti tik farmacijos srityje, nes šalia siūlomos Viešojo administravimo įstatymo nuostatos atitinkamai yra keičiamos ir Farmacijos įstatymo nuostatos. Tačiau Viešojo administravimo įstatyme įtvirtinus tokią nuostatą, įstatymų nustatytais atvejais būtų galima keisti tikrinimo tvarką atliekant ir kitų ūkio subjektų veiklos priežiūrą. Tokios nuostatos atsiradimas gali lemti tolimesnį tokio reguliavimo plitimą ir kitose ūkinės veiklos srityse.
Atkreipiame dėmesį į tai, kad Viešojo administravimo įstatymo pakeitimo projektas nėra suderintas su kitais ūkio subjektais ir kitomis suinteresuotomis institucijomis (pavyzdžiui, su prekybos ir paslaugų sektorius atstovaujančiomis institucijomis, asociacijos ir kt.), kurių priežiūrai tokie pakeitimai darytų įtaką.
Išvados
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta aukščiau, siūlome nepritarti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo NR. VIII-1234 2 ir 364 straipsnių pakeitimo įstatymo ir Lietuvos Respublikos farmacijos įstatymo NR. X-709 61 ir 63 straipsnių pakeitimo įstatymo pakeitimams bei palikti galioti dabar esančią tvarką.
[1] Valstybinės vaistų kontrolės tarnybos prie Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos duomenys. (2014 m. rugsėjo 23 d. pranešime „Vaistinių pasiskirstymas teritoriniu požiūriu, farmacinių paslaugų prieinamumas“ pateikta informacija).
[2] Ten pat, žr. 1 išnašą.
[3] Special Eurobarometer 407 “Antimicrobial Resistance”, 2013. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_407_en.pdf
[4] Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas. http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=453824. Žr. 3 str. 10 punktą.
[5] Farmacinių paslaugų teikimo tvarka reglamentuojama Geros vaistinių praktikos nuostatose.
http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=300204&p_query=&p_tr2=
[6] Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas. http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=453824. Žr. 362 straipsnį.
