Ekspertizė. Degant žalią šviesą vidaus sandoriams – vartotojai neteks galimybės gauti geriausias paslaugas

2019-10-07

Dėl Vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 9, 9(1) straipsnio pakeitimo įstatymo (XIIIP-3789), Viešųjų pirkimų įstatymo Nr. I-1491 10 straipsnio pakeitimo įstatymo (XIIIP-37870) ir Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo Nr. XIII-328 19 straipsnio pakeitimo įstatymo (XIIIP-3788) projektų

Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išnagrinėjo Vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 9, 9(1) straipsnio pakeitimo įstatymo projektą (Reg. Nr. XIIIP-3789) (toliau – Vietos savivaldos įstatymo projektas), Viešųjų pirkimų įstatymo Nr. I-1491 10 straipsnio pakeitimo įstatymo projektą (Reg. Nr. XIIIP-37870) (toliau – Viešųjų pirkimų įstatymo projektas) ir Pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo Nr. XIII-328 19 straipsnio pakeitimo įstatymo projektą (Reg. Nr. XIIIP-3788) (toliau – Pirkimų įstatymo projektas; visi trys kartu – Projektai), kuriais siūloma leisti savivaldybėms steigti naujus viešųjų paslaugų teikėjus, priimti sprendimą dėl naujos ūkinės veiklos vykdymo, dėl naujos ar jau vykdytos ūkinės veiklos pavedimo naujam ar jau egzistuojančiam ūkio subjektui  bei leisti sudaryti vidaus sandorius šiais atvejais:

  • kai vidaus sandoris sudaromas dėl šių paslaugų: 1) vandens tiekimo, 2) nuotekų valymo, 3) šilumos tiekimo, 4) atliekų tvarkymo, 5) keleivių vežimo, 6) teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo paslaugų teikimo, 7) maitinimo paslaugų teikimo ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose (toliau visos paslaugos kartu – išimčių sąrašas) arba
  • perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma įsigyti tą patį pirkimo objektą gaunant didesnę ekonominę ir/ar socialinę naudą už pinigus arba
  • yra būtina užtikrinti viešąjį interesą, paslaugos teikimo nepertraukiamumą, gerą kokybę ir prieinamumą ir perkančioji organizacija gali šias aplinkybes pagrįsti.

Atsižvelgiant į tai, kad:

  1. Priėmus Projektus, savivaldybės galės praktiškai nevaržomai sudaryti vidaus sandorius, steigti savivaldybių valdomas įmones (SVĮ), leisti joms užsiimti praktiškai bet kokia ūkine veikla. Dėl to bus ribojama konkurencija, vartotojai neteks galimybės gauti geriausių paslaugų, kainos ir kokybės atžvilgiu. Nebus užtikrinamas sąžiningos konkurencijos laikymasis, kils grėsmė pažeisti Konstitucijos 46 str. nuostatas (žr. 1 ir 2 argumentus);
  2. Projektų rengėjai nepateikė Projektų poveikio konkurencijai vertinimo, todėl Projektai parengti netinkamai (žr. 3 argumentą);
  3. Paslaugos į išimčių sąrašą įrašytos nepagrįstai (žr. 4 argumentą);
  4. Šiuo metu teise sudaryti vidaus sandorius yra piktnaudžiaujama (žr. 6 argumentą);
  5. SVĮ vykdo veiklas, nesusijusias su savivaldybių funkcijomis, neatlieka periodinio vertinimo, ar veiklos vykdomos pagrįstai (žr. 7 argumentą);
  6. Politikų įtaka valdant šias įmones išlieka didelė, stokojama skaidrumo (žr. 8 argumentą);
  7. Projektais nepanaikinami Projektų aiškinamajame rašte (toliau – aiškinamasis raštas) įvardinti esamo reglamentavimo trūkumai, jų sukuriama dar daugiau (žr. 5 argumentą),

LLRI siūlo nepritarti Projektams ir juos tobulinti, užtikrinant konkurenciją atitinkamose rinkose.

Toliau pateikiami detalesni argumentai.

  1. Savivaldybės galės nevaržomai sudaryti vidaus sandorius, dėl to vartotojai neteks galimybės gauti geriausių paslaugų, kainos ir kokybės atžvilgiu. Priėmus Projektus, savivaldybės nebeprivalėtų užtikrinti, kad paslaugą savivaldybių valdomos įmonės teiktų tik išimtiniu atveju, t. y. nebūtų tikrinama, ar viešojo pirkimo būdu įmanoma užtikrinti atitinkamų paslaugų teikimo nepertraukiamumą, gerą kokybę ir prieinamumą (kaip tai šiuo metu numato Viešojo pirkimo įstatymo 10 str. 2 d.). Kitaip tariant, įsigaliojus Projektams, pavyzdžiui, rinkoje veikiantys privatūs maitinimo paslaugų teikėjai, atliekų ar teritorijų tvarkymo paslaugų teikėjai neteks galimybės dalyvauti viešųjų pirkimų konkursuose, nes savivaldybės nebeturės pareigos juos organizuoti. Tokiu būdu būtų nepagrįstai ribojama konkurencija. Vartotojai netektų galimybės pasinaudoti konkurencijos teikiamais privalumais, t. y. negautų geriausių paslaugų, kainos ir kokybės atžvilgiu. Projektai galimai pažeistų Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 str., kuriame nustatyta, kad Lietuvos ūkis yra grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva, o valstybė ar savivaldybė komercine veikla neturėtų užsiimti neįrodžiusi to būtinumo.
  2. Projekto rengėjų teiginys, kad SVĮ teikiamų paslaugų kaina ir kokybė yra geresnė nei privačių, yra klaidinantis. Projekto rengėjai aiškinamajame rašte vidaus sandorių išimties naikinimo motyvus grindžia užsienio šalyse nustatytais atvejais, kai SVĮ teikiamų paslaugų kainos buvo mažesnės nei privačių teikėjų. Pastebėtina, kad pasirinkti tik teiginius įrodantys pavyzdžiai. Tačiau apskritai SVĮ teikiamos paslaugos kainos ir privačių paslaugų teikėjų kainų palyginamumas yra abejotinas, nes neretai SVĮ yra netiesiogiai subsidijuojama iš savivaldybės biudžeto (tai reiškia iš viešųjų pinigų. Pavyzdžiui, savivaldybės biudžeto lėšomis didinamas SVĮ įstatinis kapitalas, įmonėms suteikiamas leidimas neatlygintinai naudotis savivaldybei priklausančiu turtu, taikomos įvairios lengvatos ir pan.). Taip SVĮ suteikiamas konkurencinis pranašumas privačių ūkio subjektų atžvilgiu ir tuo SVĮ ir privataus ūkio subjekto veikimo rinkoje sąlygos nėra lygios. Kai kuriose savivaldybėse svarstoma galimybė pasiūlyti gyventojams nemokamą viešąjį transportą. Jei tai galima padaryti su viešojo transporto paslauga, tokiu pat būdu gali būti „atpiginta“ bet kokia SVĮ teikiama paslauga. Tačiau kitą subsidijuojamos paslaugos kainos dalį gyventojai vis tiek sumoka, tik ne tiesiogiai, o per mokesčius, sumokamus savivaldybei. Taigi, korektiškas šių kainų palyginimas yra neįmanomas.

Tuo atveju, kai paslaugos teikiamos monopolinėmis sąlygomis, įmonės kapitalo kilmė (nei privati, nei savivaldybės) negarantuoja, kad įmonė nesinaudos savo įtaka rinkoje ir netaikys pernelyg aukštų kainų. Tokiu atveju kainų dydžio klausimą galima būtų spręsti reguliavimo būdu ir nebūtinai įmonę išlaikant valstybės nuosavybėje.

  1. Projektų rengėjai nepateikė poveikio konkurencijai vertinimo, dėl to Projektai parengti netinkamai. Kadangi Projektais keičiamas reguliavimas  suteikia išimtines teises ūkio subjektui vykdyti ūkinę veiklą, reglamentuoja viešųjų pirkimų klausimus, tai pagal Konkurencijos įstatymo 41str., Projektų rengėjai privalėjo atlikti teisės akto projekto poveikio konkurencijai vertinimą. Aiškinamajame rašte nurodyta tik tiek, kad: „Įstatymų projektų iniciatoriai ir rengėjai vertino siūlomų įstatymų poveikį konkurencijai. Tačiau galimas poveikis konkurencijai nenustatytas“, tačiau aiškinamajame rašte tokio vertinimo nepateikia. Darytina išvada, kad Projektai parengti netinkamai, nes poveikis konkurencijai neįvertintas. Iš sisteminės galiojančio teisinio reguliavimo ir siūlomo reguliavimo analizės, galima spręsti, kad Projektais būtų iš esmės keičiamas konkrečių santykių reguliavimas. Todėl Projektai neatitinka ne tik Teisėkūros pagrindų įstatymo 161 str. dėl būtino atlikti poveikio konkurencijai vertinimo, bet ir 15 str. reikalavimo atlikti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą.
  2. Dalis paslaugų į išimčių sąrašą įrašytos nepagrįstai. Tokios paslaugos, kaip vandens tiekimas, nuotekų valymas, šilumos tiekimas yra būtinos visiems gyventojams ir šių paslaugų įprastai neteikia kiti paslaugų teikėjai. Tai reiškia, kad paslaugos yra teikiamos monopolinėmis sąlygomis, o jų veikla – reguliuojama. Kadangi šias paslaugas bet kuriuo atveju teiktų SVĮ, vidaus sandorio išimtis gali būti laikoma pertekline. Todėl šių paslaugų įrašymas į išimčių sąrašą galėtų būti pagrįstas. Tačiau kitos išimčių sąraše nurodytos paslaugos, pavyzdžiui, tokios, kaip atliekų tvarkymas (ar bent dalis atliekų tvarkymo paslaugos, nurodytos Atliekų tvarkymo įstatymo 2 str. 10 p.), teritorijų ir gatvių priežiūra ir tvarkymas ar maitinimo paslaugos ugdymo, globos ar sveikatos priežiūros įstaigose yra ir gali būti teikiamos privačių ūkio subjektų.

Projektų rengėjai aiškinamajame rašte išimčių sąrašo sudėtį grindžia tuo, kad Vietos savivaldos įstatymo 91 str. 3 d. nurodytoms atitinkamoms paslaugoms taip pat taikomas išimties statusas. Tačiau neatsižvelgiama, kad Vietos savivaldos įstatyme nurodytoms paslaugoms išimties statusas gali būti taikomas, tik tada, jei tokia paslauga yra nauja ūkinė veikla. Ir jis nesuteikia teisės visiškai nevaržomai teikti paslaugas. Nes savivaldybės, norėdamos pavesti SVĮ pradėti teikti Vietos savivaldos įstatymo 91 str. 3 d. nurodytas paslaugas (kurios atitinka išimčių sąraše nurodytas paslaugas), vis tiek turėtų pasitikrinti, ar šios paslaugos atitinka šio įstatymo 91 str. 1 dalyje nurodytas 3 sąlygas[1]. Išimtį Vietos savivaldos įstatymo 91 str. 3 d. kontekste sudaro tik tai, kad šių paslaugų teikimui savivaldybės neprivalo gauti Konkurencijos tarybos leidimo. O Pasiūlymais savivaldybėms būtų suteikiama teisė be jokių apribojimų pavesti atitinkamas paslaugas vykdyti savo įmonėms. Todėl esamas reguliavimas tų pačių paslaugų atžvilgiu, palyginti su jau taikomu reguliavimu, yra neproporcingi. Dėl šių priežasčių Projektais siūlomas išimčių sąrašas laikytinas nepagrįstu.

  1. Projektais nesprendžiami Projektų rengėjų nurodomi šiuo metu taikomo reglamentavimo trūkumai. Aiškinamajame rašte nurodoma, kad Projektus parengti paskatino šiuo metu taikomi skirtingi ir neaiškūs kriterijai, kuriais reguliuojamas savivaldybėms pavestų užtikrinti paslaugų teikimas. Tačiau Projektuose siūlomos naujos kriterijų formuluotės nėra aiškesnės, nes juose išlieka dalis esamo reglamentavimo kriterijų, kurie aiškinamajame rašte įvardinti kaip neaiškūs (pvz., „nepertraukiamumas“, „gera kokybė“ ir pan.). Abejonių kelia ir tai, ar savivaldybės, kurios, kaip nurodoma aiškinamajame rašte, negeba parengti išsamių viešųjų pirkimų konkursų sąlygų paslaugoms, kurias nuolat perka, gebės tinkamai atlikti „socialinės ir (ar) ekonominės naudos už pinigus analizę“.

Projekto rengėjai nekritikuoja naujos ūkinės veiklos vykdymo kriterijų, nurodytų Vietos savivaldos įstatymo 91 str. 1 dalyje: „1) nauja ūkinė veikla yra būtina siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus ir 2) atsižvelgdami į savo komercinius interesus, kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi, kuri yra būtina savivaldybės bendruomenės bendriesiems interesams patenkinti, ir tik 3) jeigu tokiu sprendimu nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės“. Todėl sprendimas steigti naują ūkio subjektą ir vykdyti naują ūkinę veiklą galėtų būti priimamas, vadovaujantis šiais kriterijais.

Pažymėtina, kad periodiškai vertinti SVĮ vykdomų veiklų pagrįstumą rekomendavo Valstybės kontrolė, 2017 m. atlikusi auditą ir nustačiusi kad bent 10 proc. SVĮ vykdomų veiklų nėra susijusios su savivaldybių funkcijomis. Ši rekomendacija nėra įgyvendinta iki šiol.

  1. Šiuo metu teise sudaryti vidaus sandorius yra piktnaudžiaujama[2], jų priežiūra nevykdoma. Vidaus sandoriai suteikia savivaldybės įmonėms konkurencinį pranašumą prieš privačias įmones. Nors vidaus sandoriai gali būti sudaromi tik išimtiniu atveju, kai perkant viešojo pirkimo būdu neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo[3], vengiama pasitikrinti, ar atvejis yra išimtinis.

2018 m. Lietuvos savivaldybėse buvo vykdomi 125 vidaus sandoriai, kurių vertė daugiau nei 780 mln. eurų. Tiksli suma, kurią savivaldybės išleidžia už vidaus sandoriuose sutartas paslaugas, nėra aiški, nes ne visos savivaldybės nurodo vidaus sandorio vertę. Pavyzdžiui, 14-os (iš 17-os) Vilniaus m. savivaldybės sudarytų vidaus sandorių, galiojusių 2018 m., vertės nebuvo nurodytos, paaiškinant kad „Konkrečios paslaugos ar darbai pagal vidaus sandorių sutartis bus užsakomi atsižvelgiant į poreikį bei gaunamą finansavimą“. Tai neleidžia įvertinti, kiek savivaldybės gyventojams kainuoja konkreti paslauga. LLRI analizė parodė, kad kartais vienu vidaus sandoriu sutariama ne dėl vienos veiklos, o kelių veiklų. Taip gali būti užkertamas kelias konkurse dalyvauti pavienes paslaugas teikiančioms įmonėms.

Analizės metu nustatyta, kad kai kurie sandoriai sudaromi itin ilgam laikotarpiui (pvz., 15, 20 metų). Tokie sandoriai siunčia rinkai signalą, kad jais sutartos teikti paslaugos nebus perkamos rinkoje ilgą laiką. Dėl to privačia iniciatyva grįstų iniciatyvų šioje rinkoje neatsiranda, rinka tiesiog uždaroma, apsiribojama tik joje veikiančiomis SVĮ. Vartotojai netenka galimybės pasinaudoti konkurencijos teikiamais privalumais – gauti geriausias paslaugas, kainos ir kokybės požiūriu.

Nustatyta, kad kai kurių vidaus sandorių atveju neįvardinama konkreti paslauga. Pavyzdžiui, nurodomas toks sandorio objektas: „Privalomųjų paslaugų ir darbų pirkimas“ arba „Komunalinės paslaugos“. Paliekama spraga to paties vidaus sandorio pagrindu keisti teikiamą paslaugą ar papildyti naujomis, t. y. tokiomis, kurios galėtų būti perkamos rinkoje viešojo pirkimo būdu.

Europos vietos savivaldos chartijos (toliau – Chartija) 4 straipsnio 2 dalis nustato, kad: „Vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi visišką laisvę vykdyti veiklą, susijusią su klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams“. Taigi, savivaldybės, piktnaudžiaudamos vidaus sandorio išimtimi, galimai veikia ne įstatymų (šiuo atveju Viešųjų pirkimų įstatymo) nustatytose ribose ir tuo galimai nesilaiko Chartijos nuostatų.

  1. SVĮ užsiima su savivaldybių funkcijomis nesusijusiomis veiklomis, politikų įtaka SVĮ išlieka didelė, stokojama skaidrumo. SVĮ vykdomų veiklų spektras yra platus, apimantis apie 60 skirtingų veiklų. Dauguma jų yra įprastos ūkinės – komercinės veiklos ir nesusijusios su savivaldybių funkcijomis. Savivaldybių pateiktais duomenimis, 2018 m. 34 savivaldybėse veikė 65 pirtys, 5 knygynai, 3 vaistinės, 3 kenkėjų naikinimo stotys bei 1 viešbutis. LLRI tyrimas parodė, kad populiariausia SVĮ vykdoma veikla – autotransporto ir technikos nuoma. Tokios pašalinės paslaugos kartais imamos teikti, norint gauti daugiau pajamų arba gerinti įmonės finansinius rodiklius. Tačiau tai rodo, kad savivaldybėms geresnių įmonės finansinių rezultatų siekis tampa svarbesniu prioritetu nei pareiga saugoti sąžiningą konkurenciją. Transparency International tyrimas nustatė, kad 4 iš 10 VVĮ ir SVĮ vadovai yra susiję su partijomis. Kai kurių įmonių vadovai keičiasi po kiekvienų rinkimų, kartais – net po kelis kartus. 2018 m. pradžioje atliktas LLRI tyrimas parodė, kad tik 7 savivaldybės iš 60 skelbė visą privalomą skelbti informaciją (Vietos savivaldos įstatymo 4 str. 15 d.).

Atsižvelgiant į tai, kad, priėmus projektus neliktų kliūčių dar labiau plėsti savivaldybių verslus, kiltų grėsmė nepotizmo ir korupcijos augimui bei sąžiningai konkurencijai, ir į tai, kad Europos Sąjungos Teisingumo Teismas nusprendė, kad Lietuvos įstatymuose įtvirtinti vidaus sandorių sudarymo ribojimai neprieštarauja Europos Sąjungos teisės normoms bei paskelbė, kad valstybė narė gali perkančiajai organizacijai nustatyti vidaus sandorio sudarymo sąlygas,  – vidaus sandorio išimties ir apribojimų steigti naujas SVĮ naikinimas yra nepagrįstas.

[1] 1) nauja ūkinė veikla yra būtina siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus ir 2) atsižvelgdami į savo komercinius interesus, kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi, kuri yra būtina savivaldybės bendruomenės bendriesiems interesams patenkinti, ir tik 3) jeigu tokiu sprendimu nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės.

[2] LLRI analizė „Vidaus sandoriai – grėsmė konkurencijai“.

Prieiga internetu: https://www.llri.lt/wp-content/uploads/2019/03/PB_Vidaus-sandoriai-savivaldyb–se_20190327.pdf

[3] Viešųjų pirkimų įstatymo 10 str. 2 d.