Lietuvos laisvosios rinkos instituto pastabos ir pasiūlymai dėl Lietuvos Respublikos žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo Nr. IX-1314 3 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-2395
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išnagrinėjo Lietuvos Respublikos žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo Nr. IX-1314 3 straipsnio pakeitimo įstatymo projektą Nr. XIIIP-2395 (Projektas).
Projektas atliepia situaciją, kuomet po draudimo turėti daugiau nei 500 ha žemės ūkio paskirties (ŽŪP) žemės įsigaliojimo, dalis asmenų vis tiek padidino savo turimos ŽŪP žemės plotą virš 500 ha, nes pasinaudojo išlyga leisti išplėsti turimos žemės plotą virš 500 ha gyvulininkystės tikslais. Jeigu minėtuoju atveju pasikeičia auginamų gyvulių skaičius arba žemės savininkas nusprendžia žemę parduoti, Projektas siūlo priemones, kaip valstybei iš privačios nuosavybės perimti 500 ha viršijančio ŽŪP žemės plotą arba visą žemės sklypą.
LLRI nepritaria Projektu siūlomiems pakeitimams ir teikia šias pastabas ir pasiūlymus.
Siūlymas valstybei perimti privataus asmens parduodamą žemę yra nepagrįstas ir neproporcingas
Atkreipiame dėmesį, kad Projektas siūlo valstybei perimti ŽŪP žemę net ir tais atvejais, kai 500 ha viršijantį ŽŪP žemės plotą ketina parduoti tretiesiems asmenims. Toks siūlymas yra neproporcingas ir nereikalingas. Pardavęs 500 ha viršijantį žemės plotą asmuo taip įgyvendintų 500 ha reikalavimą ir be valstybės įsikišimo.
Taip pat atkreipiame dėmesį, kad žemės įsigijimui būtų naudojamos mokesčių mokėtojų lėšos. Toks neatsakingas, nepagrįstas ir neracionalus mokesčių mokėtojų lėšų panaudojimas pažeistų teisėtą mokesčių mokėtojų lūkestį, kad surenkamos lėšos būtų naudojamos tikslingai, taupiai ir efektyviai.
Siūlymas valstybei perimti visą ŽŪP žemės plotą, kai jo dalis viršija 500 ha, yra nepagrįstas ir pažeidžia nuosavybės teises
Projekte teigiama, kad jeigu nustatytas 500 ha viršijantis žemės ūkio paskirties žemės plotas sudaro tik žemės sklypo dalį ir negalima suformuoti racionalių ribų ir dydžio žemės ūkio paskirties žemės sklypų, NŽT pateikia pasiūlymą parduoti visą ŽŪP žemės sklypą. Tai reiškia, kad gali susidaryti situacijos, kuomet iš savininko bus reikalaujama valstybei parduoti visą, o ne tik 500 ha viršijantį žemės sklypą. Dar daugiau, nesutikus su pasiūlymu, NŽT taip pat automatiškai pareiškia ieškinį teismui dėl atitinkamai viso asmeniui priklausančio sklypo žemės ūkio paskirties žemės perdavimo valstybės nuosavybėn.
Projektu paneigiama privačios žemės savininko nuosavybės teisė ir teisėti lūkesčiai
Pažymėtina, kad Projektas nėra susijęs išimtinai tik su maksimalaus žemės sklypo dydžio nustatymu ar susitarimų teisėtumo kontrole. Projektu numatoma, kad NŽT turi pateikti pasiūlymą išpirkti visą žemę ne tik tuo atveju, jeigu sutartinis gyvulių skaičius sumažėja, bet ir visais atvejais, kai privačios žemės savininkas savo žemę nori parduoti kitiems asmenims. Nesutikus su NŽT pasiūlymu visais atvejais būtų inicijuojamas teisminis procesas dėl žemės perdavimo valstybės nuosavybėn. Projektu nėra numatoma, kaip būtų sprendžiamos situacijos, kai žemės savininkas praneša apie ketinimą parduoti žemės sklypą, tačiau nesutinka su NŽT pasiūlymu. Projekto nuostatų formuluotė suponuoja, kad savininkui nesutikus su pasiūlymu, NŽT automatiškai inicijuoja žemės perdavimą valstybės nuosavybėn teismo sprendimu.
Pagal Konstitucinio Teismo praktiką, nuosavybės teisė yra viena pamatinių žmogaus teisių. Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtinti nuosavybės neliečiamumas ir apsauga reiškia, kad savininkas turi teisę su jam priklausančiu turtu atlikti bet kokius veiksmus, išskyrus uždraustuosius įstatymu, naudoti savo turtą ir lemti jo likimą bet kokiu būdu, kuriuo nepažeidžiamos kitų asmenų teisės ir laisvės (2006 m. kovo 14 d., 2013 m. gruodžio 20 d. nutarimai).
Nuosavybės teisės apribojimai turi būti būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves, Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, visuomenei būtinus konstituciškai svarbius tikslus (2002 m. rugsėjo mėn. 19 d., 2013 m. gruodžio mėn. 20 d. nutarimai). Pagal Konstituciją bet kokiu nuosavybės teisės ribojimu negalima paneigti nuosavybės teisės esmės; jeigu nuosavybės teisė apribojama taip, kad ją įgyvendinti pasidaro neįmanoma, jeigu ji suvaržoma peržengiant protingai suvokiamas ribas arba neužtikrinamas jos teisinis gynimas, yra pagrindas teigti, kad pažeidžiama nuosavybės teisės esmė, o tai tolygu šios teisės neigimui (2005 m. gegužės mėn. 13 d. nutarimas).
Projekte paneigiama privačios žemės savininko galimybė pasirinkti, kaip disponuoti savo privačia nuosavybe, nes asmeniui nesutikus su pasiūlymu parduoti valstybei savo privačią žemę, NŽT automatiškai inicijuoja žemės perdavimą valstybės nuosavybėn teismo sprendimu. Siekdamas išvengti nuosavybės atėmimo teismo sprendimu, privačios žemės savininkas turėtų vienintelę „pasirinkimo“ galimybę – parduoti savo turtą valstybei pagal NŽT pateiktą pasiūlymą, o galimybė pasirinkti kitą pirkėją būtų panaikinta taip paneigiant privačios žemės sklypo savininko nuosavybės teisę sudarančią teisę disponuoti savo turtu.
Pažymėtina, kad Konstitucinis Teismas 2002 m. kovo mėn. 14 d. nutarime konstatavo, kad asmens konstitucinė teisė į nuosavybę yra esminė (būtina) asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo sąlyga, todėl ribojant asmens teisę į nuosavybę, yra ribojama ir asmens ūkinės veiklos laisvė.
Projektu būtų nepagrįstai pažeidžiamos bendraturčių nuosavybės teisės ir teisėti lūkesčiai
Atkreipiame dėmesį, kad visais atvejais Civilinio kodekso nuostatos dėl sklypo bendraturčių pirmumo teisės įsigyti parduodamą sklypo dalį, bendraturčio teisės parduoti turimą dalį ir kitų asmenų pirmumo teisė, įtvirtinta Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatyme (ŽŪPŽĮĮ, Įstatymas), nebūtų taikomos.
Tačiau pagal Civilinio kodekso normas kiekvienas bendraturtis turi teisę perleisti kitam asmeniui nuosavybėn visą savo dalį ar dalies, turimos bendrosios dalinės nuosavybės teise, dalį, išskyrus šiame kodekse nustatytas išimtis, o kiti bendraturčiai turi pirmenybės teisę pirkti bendrąja nuosavybe esančią parduodamą dalį ta kaina, kuria ji parduodama, ir kitomis tomis pačiomis sąlygomis. Taigi kartu su kitais bendraturčiais įsigydamas žemės ūkio paskirties sklypą asmuo pagrįstai tikisi, kad, viena vertus, savo dalį jis galės parduoti kitiems bendraturčiams, o kiti asmenys gali pagrįstai tikėtis galimybės kada nors šią dalį nusipirkti pagal garantuojamą pirmenybės teisę.
Teisėtų lūkesčių apsaugos principas suponuoja valstybės, taip pat valstybės valdžią įgyvendinančių bei kitų valstybės institucijų pareigą laikytis valstybės prisiimtų įsipareigojimų. Šis principas reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, neprieštaraujančius Konstitucijai, įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos (Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio mėn. 24 d., Konstitucinio Teismo 2010 m. vasario mėn. 3 d. nutarimas), o neužtikrinus asmens teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo, nebūtų užtikrintas asmens pasitikėjimas valstybe ir teise.
Be to, esminis bendraturčių pirmenybės teisės tikslas yra mažinti bendraturčių skaičių ir taip užtikrinti ekonomišką turto valdymą ir laisvą disponavimą juo (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2005 m. kovo mėn. 9 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-165/2005; 2008 m. lapkričio mėn. 4 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-549/2008). Projektas galimai apsunkins disponavimą turima nuosavybe, nes dalyje sklypo, kurios savininkė būtų valstybė, neapibrėžtą laiką nebūtų vykdoma ūkinė veikla.
Projektu valstybei suteikiamos privilegijos įsigyti žemės ūkio paskirties žemę
Pagal ŽUPŽĮĮ, valstybė pirmumo teisę turi tik tokiu atveju, jeigu, visų pirma, šia teise nepasinaudoja žemės sklypo bendraturčiai, ir tik tokiais atvejais, jeigu valstybė ketina įsigytą privačią žemės ūkio paskirties žemę pagal galiojančius detaliuosius ar specialiuosius planus panaudoti visuomenės poreikiams.
Savininkui nesutinkant parduoti žemę pagal NŽT pasiūlymą, ši žemė atitektų valstybei teismo sprendimu. Tokiu atveju valstybei sukuriama ne tik pirmumo teisė įsigyti žemės sklypą, bet ir būtų nepagrįstai sukuriama jos išimtinė teisė įsigyti privačią žemės ūkio paskirties žemę.
Atkreipiame dėmesį, kad Valstybės nuosavybėje šiuo metu yra 167 336 ha žemės ūkio paskirties žemės[1]. Per visus 2017 m. tokios žemės privačiai nuosavybei parduota buvo tik 9446 ha arba 5,6 proc. turimos žemės ūkio paskirties žemės. Projekte siūlomos priemonės sudarytų prielaidas dar labiau didinti valstybei priklausančios žemės ūkio paskirties žemės plotą.
Projektu sukuriama teisės normų kolizija, teisinis neaiškumas ir nestabilumas
Pagal galiojančio ŽŪPŽĮĮ 5 straipsnio 3-4 dalis, kurios turėtų būti taikomos savininkui nusprendus parduoti savo žemę tretiesiems asmenims, savininkas informuoja NŽT apie parduodamą žemės ūkio paskirties žemės sklypą, o Tarnyba turi pareigą informuoti pirmumo teisę įsigyti sklypą turinčius asmenis, parduodamo žemės sklypo naudotoją (naudotojus), asmenis, kurių nuosavybės teise turimi žemės sklypai ribojasi su parduodamu sklypu, savivaldybės pagal žemės buvimo vietą administracijos direktorių ir kt. subjektus, kad pastariesiems asmenims būtų sudaryta galimybė įsigyti parduodamą žemės sklypą.
Įsigaliojus Projektui formaliai liktų galioti pareiga NŽT pranešti kitiems asmenims apie žemės ūkio paskirties žemės pardavimą, tačiau faktiškai asmenys negalėtų realizuoti jiems teisės aktais garantuojamos pirmumo teisės, nes Projektu ši teisė yra panaikinama, o žemės savininkas negalėtų realizuoti savo teisės parduoti žemės sklypą tretiesiems asmenims.
Projekte nurodomos aplinkybės nesudaro viešojo intereso pažeidimo, dėl kurio turėtų būti kreipiamasi į teismą
Pagal Konstitucinio Teismo praktiką, viešuoju interesu laikytinas ne bet koks teisėtas asmens ar grupės asmenų interesas, o tik toks, kuris atspindi ir išreiškia pamatines visuomenės vertybes, kurias įtvirtina, saugo ir gina Konstitucija; tai inter alia visuomenės atvirumas ir darna, teisingumas, asmens teisės ir laisvės, teisės viešpatavimas ir kt. (Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2006 m. rugsėjo mėn. 21 d. nutarimas). Nors maksimalaus sklypo dydžio reikalavimas gali būti konstituciškai pagrįstas ir šiuo dydžiu būtų užtikrinamas viešasis interesas (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo mėn. 30 d. nutarimas), pažymėtina, kad Projektas nėra susijęs tik su maksimalaus dydžio nustatymu. Projektu siekiama reglamentuoti tuos atvejus, kai sutartinis gyvulių skaičius sumažėja, taigi keliamas klausimas ne dėl maksimalaus žemės sklypo dydžio, o dėl perkant žemę sutarto jo ploto, todėl susijusi Konstitucinio Teismo praktika turi būti vertinama Projekto nuostatų kontekste.
Projekto nuostatose ir jo lydimuosiuose dokumentuose nėra pagrindžiama, kas konkrečiai yra laikoma viešojo intereso pažeidimu. Vienintelė pareiga, numatyta išimtimi pasinaudojusiam privačios žemės ūkio paskirties žemės savininkui – per 3 mėnesius nuo šioje dalyje aprašytų aplinkybių dėl sutartinių gyvulių sumažėjimo atsiradimo informuoti NŽT. Jokios kitos pareigos asmeniui nėra numatoma, todėl nėra aišku, kokie konkretūs savininko veiksmai Projekte laikomi pažeidimu. Tai neatitinka bendrųjų teisės aktų aiškumo ir nuoseklumo reikalavimų.
Pabrėžtina, kad galimi atvejai, kai asmuo teisėtai ir pagrįstai sudaro sutartį dėl žemės, kuri viršija 500 ha ribą, įsigijimo. Tokiu atveju Projekte nurodomi neatitikimai (konkrečiai – gyvulių skaičiaus sumažėjimas) neturėtų būti laikomi sudarančiais viešojo intereso pažeidimą, dėl kurių NŽT turėtų teisę kreiptis į teismą. Priešingai, manytina, kad Projektu numatomas savininkų ir bendraturčių nuosavybės teisės apribojimas neatitinka viešojo intereso ir Konstitucinio Teismo postuluojamų vertybių.
Be to, iš Įstatymo formuluotės nėra aišku, kaip objektyviai galima įvertinti, ar gyvulių sumažėjimas įvyko dėl ne nuo asmens priklausančių aplinkybių, ir kaip tai bus tiriama praktiškai. Tai gali sudaryti prielaidas tiek savininkams, tiek NŽT piktnaudžiauti teisės aktų nuostatų neapibrėžtumu.
Atitinkamai NŽT neturėtų būti suteikiama kompetencija inicijuoti teisinius ginčus dėl privačios žemės ūkio paskirties žemės.
Projektu būtų nepagrįstai nukrypstama nuo ŽŪPŽĮĮ numatytos pažeidimų nagrinėjimo tvarkos
Projekte siekiama įtvirtinti, kad „atlikusi patikrinimą ir nustačiusi pažeidimą NŽT asmeniui pasiūlo parduoti valstybei žemės plotą (ploto dalį), viršijantį nustatytąjį šio straipsnio 1 ir 2 dalyse“.
Sisteminė ŽUPŽĮĮ nuostatų analizė suponuoja, kad pažeidimu laikomas, pavyzdžiui, žemės ūkio veiklos žemės sklype nevykdymas. Gyvūnų skaičiaus sumažėjimas sklype negalėtų būti laikomas pažeidimu Įstatymo kontekste, todėl nėra aišku, kas konkrečiai laikoma pažeidimu Projekte kontekste.
Be to, būtina įvertinti tuos atvejus, kai pažeidimo perkant žemę nėra. Tais atvejais, kai asmuo teisėtai įsigijo žemę, t.y. įsigijimo momentu atitiko visas įstatyme nustatytas sąlygas, turėtų būti laikomas ne pažeidimu, o įstatymo nustatytų sąlygų neatitikimu.
Projekte klaidingai nurodoma, kad žemės perviršis laikomas „pažeidimu“ Įstatymo kontekste. Šios nuostatos įsiteisėjimas ne tik sukeltų teisinį neaiškumą ir destabilizuotų Įstatymo taikymą, bet ir pažeistų asmenų teisę į teisinę gynybą.
Pagal Projekto nuostatas, nustačius pažeidimą ir asmeniui nesutikus su NŽT pasiūlymu parduoti savo privačią žemę, NŽT pareiškia ieškinį teismui dėl žemės ūkio paskirties žemės perdavimo valstybės nuosavybėn. Pagal bendrąją pažeidimų nagrinėjimo procedūrą (ŽŪPĮĮ 7 straipsnis) pažeidimui taikoma neteisminė ginčų nagrinėjimo tvarka, kurios metu protokolais fiksuojami galimi pažeidimai, savininkui sudarant galimybę dalyvauti procese ir skųsti NŽT priimtus nutarimus. Projektu žemės savininkui nebūtų sudaroma galimybė ginčyti NŽT veiksmus, taip pat nėra numatyta NŽT pareiga fiksuoti neatitikimus.
Papildomai pažymėtina, kad išnagrinėjus pažeidimo bylą gali būti priimamas tik nutarimas skirti baudą, nutraukti pažeidimo bylą arba grąžinti pažeidimo bylą papildomam tyrimui atlikti, o ieškinio galimybė nėra numatoma, todėl Projektu nepagrįstai plečiama NŽT kompetencija.
Projektu pažeidžiami proporcingumo, teisingumo ir protingumo principai
Konstitucinis Teismas nurodo, kad įstatymu nustatant leistinos įsigyti nuosavybės teise žemės ūkio paskirties žemės sklypų ir kitokios paskirties žemės sklypų maksimalius dydžius būtina nepažeisti Konstitucijos normų ir principų, inter alia socialinės darnos imperatyvo, teisingumo, proporcingumo, asmenų lygiateisiškumo ir kitų principų. Be to, žemės ūkio paskirties žemės sklypų maksimalius dydžius turi lemti žemės ūkio paskirties žemės pobūdis bei siekiamas viešasis interesas, o ne tokie kriterijai, kurių negalima konstituciškai pagrįsti (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo mėn. 30 d. nutarimas).
Proporcingumo principas, kaip vienas iš konstitucinio teisinės valstybės principo elementų, reiškia, kad įstatyme numatytos priemonės turi atitikti teisėtus ir visuomenei svarbius tikslus, kad šios priemonės turi būti būtinos minėtiems tikslams pasiekti ir kad šios priemonės neturi varžyti asmens teisių ir laisvių akivaizdžiai labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti (Konstitucinio Teismo 2009 m. gruodžio mėn. 11 d. nutarimas).
Kaip minėta, Projekte „pažeidimu“ laikomas po teisėto sutarties sudarymo sumažėjęs laikomų gyvulių skaičius. Net ir laikant tai pažeidimu, ŽŪPĮĮ įtvirtintos sankcijos už padarytus Įstatymo pažeidimus yra piniginės baudos formos, nenumatant galimo žemės sklypo paėmimo valstybės nuosavybėn.
Be to, pagal Projektą NŽT gali pateikti pasiūlymą (atitinkamai ir ieškinį teisme) ne tik dėl dalies, kuri viršija numatytą plotą, bet ir dėl viso sklypo, jeigu padalijus žemės sklypą, negalima suformuoti racionalių ribų ir dydžio sklypų, taigi žemės sklypo savininkui kyla rizika dėl neatitikimo, kuris sudarytų tik dalį žemės sklypo, netekti viso sklypo.
Atsižvelgiant į tai, kad Įstatymo reguliavimo tikslas yra, be kita ko, išsaugoti tradicines ūkininkavimo formas ir skatinti racionalų žemės ūkio paskirties žemės naudojimą, ribojimas naudotis privačia nuosavybe ir automatiškas ieškinys dėl šios nuosavybės perėjimo valstybės žinion neatitinka proporcingumo, teisingumo ir protingumo principų, nes Projekte numatytos priemonės peržengia protingumo ir racionalumo ribas ir niekaip neužtikrina Įstatymo tikslų.
[1] 2018-01-01 duomenys, LR Žemės fondas, NŽT prie ŽŪM
Ekspertizę galima atsisiųsti čia>>
www.llri.lt
