Lietuvos laisvosios rinkos institutas išnagrinėjo Lietuvos Respublikos statybos įstatymo Nr. I-1240 ketvirtojo skirsnio pavadinimo pakeitimo ir Įstatymo papildymo 221 straipsniu įstatymo (toliau – Statybos įstatymo projektas), Lietuvos Respublikos užimtumo įstatymo Nr. XII-2470 IV skyriaus pavadinimo ir 60 straipsnio pakeitimo bei Įstatymo papildymo 551, 591 ir 592 straipsniais įstatymo (toliau – Užimtumo įstatymo projektas) ir Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekso 589 straipsnio pakeitimo ir Kodekso papildymo 362(1) straipsniu įstatymo projektus (toliau – ANK projektas) (toliau kartu – Įstatymų projektai) ir teikia pastabas bei pasiūlymus.
Įstatymų rengėjų teigimu, priėmus Projektus būtų panaikinta galimybė turėti „šešėlinius“ objektus, užtikrinta, kad statybininko saugos tapatybės identifikavimo kortelės (toliau – statybininko SID kortelė) turėtojas dirba legaliai, užtikrinta reali darbo laiko apskaita, nuotoliniu būdu vykdoma kontrolė ir t.t.
Atkreipiame dėmesį, kad Statybininko SID kortelės poveikis yra ribotas, reguliavimo įvedimas yra nepagrįstas, Projektų tikslus įmanoma pasiekti kitais, mažiau neigiamų pasekmių turinčiais būdais.
Dėl to siūlome Įstatymų projektams nepritarti dėl žemiau išvardintų priežasčių.
Statybininko SID kortelės sistema turėtų ribotą poveikį nelegaliam darbui statybų sektoriuje:
Nors Įstatymų projektų rengėjai teigia, kad įvedus siūlomą reguliavimą būtų panaikinta galimybė turėti „šešėlinius“ objektus, užtikrinta, kad statybininko SID kortelės turėtojas dirba legaliai, užtikrinta reali darbo laiko apskaita, nuotoliniu būdu vykdoma kontrolė, siūlomas reguliavimas nepaveiktų atvejų, kai abi sandorio pusės – užsakovas ir statybininkas, yra suinteresuoti nelegaliu sandoriu. T.y. ir toliau liktų galimybė atlikti statybų darbus neįsigijus SID kortelės bei nedeklaruojant darbo statybų objekte. Užuot kuriant naujus reguliavimus kovai su pasekmėmis, naudingiau būtų kovoti su nelegalaus darbo statybų sektoriuje priežastimis – mažinti mokestinę naštą darbui, lengvinti reguliavimus ir paprastinti leidimų dirbti užsienio šalių piliečiams išdavimo tvarką.
Nėra įvertintos šiuo metu taikomos kontrolės ir kovos su nelegaliu darbu statybų sektoriuje priemonės:
Šiuo metu egzistuoja daug skirtingų priemonių kovoje su nelegaliu darbu statybų sektoriuje. Prieš įvedant naujas priemones būtina įvertinti jau egzistuojančių priemonių veiksmingumą ir užtikrinti, kad egzistuojančių sistemų funkcionalumai nesidubliuotų su Įstatymų projektais siūlomais reguliavimais.
Lietuvos Respublikos statybos leidimų ir statybos valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje (toliau – „Infostatyba“) kaupiami duomenys apie statybų objektus, vykdomus darbus, rangovus ir t.t. Prieš pradedant statybų darbus yra privaloma pateikti Pranešimą apie statybos pradžią, rangovo ir pagrindinių statybos sričių vadovų pasamdymą ar paskyrimą. Atkreiptinas dėmesys, kad dar 2015 m. „Infostatybos“ modernizavimas buvo grindžiamas galimybe daugeliui institucijų informacinių sistemų ir registrų, tokių kaip […] Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Finansų ministerijos informacinė sistema ir kt., apsikeisti būtinais duomenimis. Vien 2016 m. sistemos atnaujinimas kainavo daugiau nei 741 tūkst. eurų, papildomai kainuoja sistemos metinis palaikymas. Projektų rengėjai nevertina, kaip nelegalaus darbo problemai statybų sektoriuje spręsti yra naudojama „Infostatyba“ ir ar šios sistemos funkcionalumai nebūtų dubliuojami siūlomais Įstatymų projektais.
Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymą, įteisinama ūkio subjektų veiklos priežiūra, kuri yra skirta teikti metodinę pagalbą ūkio subjektams, prižiūrėti, kaip ūkio subjektai laikosi įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų reikalavimų, kontroliuoti, ar tinkamai tuos reikalavimus vykdo, ir kt. Priežiūra vykdoma atliekant planinius ir neplaninius patikrinimus. Šiuo metu taip pat svarstoma plėsti Valstybinės darbo inspekcijos galias jai suteikiant teisę vykdyti kontrolinius (slaptus) pirkimus (Valstybinės darbo inspekcijos įstatymo Nr. IX-1768 9 straipsnio pakeitimo įstatymo projektas Nr.XIIIP-3755), kaip laikomasi darbo santykiams aktualių teisės aktų reikalavimų. Dėl šios priežasties papildomo priežiūros mechanizmo įvedimas yra netikslingas ir perteklinis.
Įstatymų projektų rengėjai nevertina, kaip nustatyti nelegalią veiklą statybų sektoriuje paveikė nuo 2019 m. sausio 1 d. atsiradusi galimybė gyventojams iš pajamų atskaityti išlaidas statybų paslaugoms, taip sumažinant mokėtiną GPM naštą.
Statybininko SID kortelės sistema sukurtų didelę administracinę naštą:
Įstatymų projektų rengėjai skaičiuoja, kad vien Statybininkų tapatybės informacinės sistemos sukūrimas kainuos 1,5 mln. eurų, dar papildomai 200 tūkst., biudžeto lėšų kasmet pareikalaus jos palaikymas, tačiau nevertina administracinės naštos padidėjimo verslui ir gyventojams. Atkreiptinas dėmesys, kad administracinė našta būtų didelė, kadangi Statybininkų tapatybės informacinėje sistemoje būtų ne tik kaupiami savarankiškai dirbančių asmenų ir juridinių asmenų darbuotojų duomenys, bet ir duomenis apie statybvietę ir statybvietėje statybos darbus atliekančius asmenis būtų privalu deklaruoti rangovui, statytojui (užsakovui). Tiksliai įvertinti administracinę naštą nėra galimybės, nes nėra pateikiamos sistemos specifikacijos. Atkreipiame dėmesį, kad administracinės naštos dydis priklausytų nuo to, ar duomenys į sistemą būtų suvedami vieną kartą, ar juos reiktų atnaujinti, pavyzdžiui, kasdien.
Atkreiptinas dėmesys, kad Įstatymų projektų rengėjai nevertina užsienio šalių patirties. Švedijos analitinio centro „Timbro“ duomenimis, panašios sistemos įvedimas leido surinkti 142 mln. Švedijos kronų (apie 13 mln. eurų) papildomų pajamų, tačiau sukėlė daugiau kaip du kartus didesnę, 365 mln. Švedijos kronų (apie 34 mln. eurų) siekiančią administracinę naštą verslui.
Nėra aišku, kaip duomenys būtų deklaruojami tuo atveju, jei darbus asmenys vykdytų ūkio būdu (pvz., statytųsi ar remontuotųsi sau, šeimos nariams ar draugams priklausantį būstą). Įstatymų projektuose išimtys šiuo metu nėra numatytos. Jei statybininko SID kortelė būtų privaloma ir tuo atveju kai fizinis asmuo atlieka statybos darbus, ar smulkius remonto darbus už kurių atlikimą negauna pajamų ar kitos finansinės naudos, tai administracinė našta tokiu atveju būtų perteklinė ir nepagrįsta, nes niekaip nepadėtų kovoje su šešėline ekonomika.
Statybos įstatymo projektu (2 str.) taip pat įtvirtinama, kad rangovas ir statytojas (užsakovas) privalo teikti Statybininkų tapatybės informacinės sistemos tvarkytojui duomenis apie statybvietę, šioje statybvietėje statybos darbus atliekančių asmenų Statybininko SID kortelių numerius ir kitus duomenis. Jiems taip pat įtvirtinama pareiga užtikrinti statyybvietėje statybos darbus atliekančių asmenų Statybininko SID kortelių pateikimą institucijoms, vykdančioms statybininkų tapatybės identifikavimo kontrolę, Iš Projekto nuostatų nėra aišku, kas būtų laikomas atsakingu už negaliojančią, padirbtą SID kortelę (ar identifikavimo numerį). Iš ANK projekto būtų galima vertinti, kad rangovas atsakingas už netinkamą SID kortelę, tačiau tokia atsakomybė yra neproporcinga ir nepagrįsta.
Galiausiai, kol nėra numatytos statybininko SID kortelės išdavimo sąlygos, lieka tikimybė, jog jos bus susietos su kompetencijų įrodymu. Tai būtų perteklinis reikalavimas, sukuriantis itin didelę naštą, ir iškraipantis konkurenciją – sukuriantis barjerus patekti į darbo rinką naujiems darbuotojams ar apsunkinantis veiklos galimybes įmonėms, įdarbinančioms darbuotojus, neturinčių formaliai įrodytų kompetencijų.
Nevertinama, kad užsienio šalių piliečių nelegalus darbas yra iš dalies nulemtas sudėtingų leidimų dirbti išdavimo procedūrų Lietuvoje:
Kaip viena iš projekto rengimą paskatinusių priežasčių, nurodomas nelegalus užsienio šalių piliečių darbas. Įstatymų projektų rengėjų teigimu, 2018 m. šalyje nustatyti 174 statybos sektoriuje nelegaliai dirbę užsienio šalių piliečiai. Atkreiptinas dėmesys, kad užsieniečių nelegalus darbas gali būti nulemtas ilgų ir apsunkintų biurokratinių leidimų gyventi ir dirbti Lietuvoje išdavimo procedūrų (pavyzdžiui, išliekančios pareigos prašant nacionalinės daugkartinės vizos išdavimo kartu su kitais dokumentais pateikti darbuotojo diplomą ar kitokį pažymėjimą, iš kurio matosi, kad darbuotojas įgijo kvalifikaciją ir pan.). Neturėdami galimybės įsidarbinti legaliai, tokie asmenys priversti savo veiklą vykdyti „šešėlyje“ – tai rodo ir Projektų rengėjų aiškinamajame rašte įvardintas faktas, kad dalis nelegaliai dirbusiųjų statybų sektoriuje turėjo leidimus dirbti Lenkijoje. Iš to galima daryti išvadą, kad dalis nelegaliai dirbusiųjų nebuvo piktybiniai pažeidėjai ir buvo suinteresuoti dirbti legaliai.
Siūlomas reguliavimas turėtų neigiamą poveikį konkurencijai:
Įstatymų projektų rengėjai aiškinamajame rašte pripažįsta, kad ši priemonė iš dalies apsunkins smulkų ir vidutinį verslą. Atkreiptinas dėmesys, kad Lietuvos laisvosios rinkos instituto kartu su partneriais praėjusiais metais atliktas biurokratinės naštos tyrimas parodė, kad pavyzdinei 4 darbuotojus įdarbinančiai įmonei Lietuvoje jau dabar tenka skirti 252 valandas įvairių formų, ataskaitų pildymui bei atitikties įpareigojimų vykdymui. Statybininko SID kortelės įvedimas neabejotinai prisidėtų prie šios biurokratinės naštos didėjimo ir labiau prislėgtų smulkųjį verslą, kurio apyvarta yra mažesnė, tačiau jos privalo įgyvendinti santykinai didesnę įpareigojimų naštą.
Siūlomi baudų dydžiai yra neproporcingi:
ANK projektu nustatomi baudų dydžiai už nusižengimus yra neproporcingai dideli ir nėra susiję su padarytų pažeidimų mastu. Pavyzdžiui, už panašaus pobūdžio nusižengimą (statinių projektų patikrinimo, prisijungimo sąlygų, specialiųjų reikalavimų ir statybą leidžiančių dokumentų išdavimo tvarkos pažeidimas) nuobauda yra nuo vieno šimto keturiasdešimt iki šešių šimtų eurų – tai yra reikšmingai mažiau negu siūloma ANK projektu, todėl abejotina, ar Projektais siekiama numatyti sankcija atitinka protingumo, teisingumo, proporcingumo principus.
2018 m. atlikta reprezentatyvi šalies gyventojų apklausa parodė, kad Lietuvoje 44 proc. apklaustųjų mano, kad tikimybė įkliūti dirbant be darbo sutarties ar gaunant dalį atlyginimo vokelyje yra didelė. Šešėlinės ekonomikos tyrimas taip pat rodo, kad bausmės dydžio suvokimas mažiau susijęs su šešėlinio darbo paplitimu nei suvokiama tikimybė įkliūti. Nors Lietuvoje ir Latvijoje yra daugiausiai manančiųjų (54 proc.), kad bausmės už nelegalų darbą yra griežtos, šiose šalyse šešėlinis darbas paplitęs labiausiai. Taigi galima teigti, kad bausmės dydis Lietuvoje turi ribotą poveikį, o šešėlio priežastys slypi kitur. Sistemiškai įvertinus galiojantį reguliavimą ir siūlomas sankcijas, didžiausias problemas kelia ne sankcijos, o reguliavimas.
Suvokiamos bausmės dydis ir tikimybė įkliūti sudaro šešėlinio darbo sandorio kaštus. Kuo didesnė suvokiama bausmė ir kuo aukštesnė tikimybė įkliūti, tuo mažesnės paskatos dirbti šešėlyje. Visgi esant didelėms ekonominėms paskatoms veikti šešėlyje (didelis skirtumas tarp oficialios ir neoficialios algos, žemas pajamų lygis), nei griežtos bausmės, nei didelė tikimybė būti pagautiems reikšmingai nemažins šešėlio. Šios paskatos daugiausiai priklauso nuo mokestinių ir kitų legalios veiklos ribojimų. Kova su šešėliu yra labiausiai veiksminga ne tuomet, kai šešėlinė veikla yra visiškai panaikinama (ar užkardoma), o tuomet kai ekonominė veikla ištraukiama iš nelegalios ir įtraukiama į legalią, mažinant mokestinę ir reguliacinę naštą.
Abejotina, ar Projektai atitinka Konstitucinio Teismo jurisprudenciją:
Įstatymų projektai yra susiję su ūkinės veiklos laisvės ribojimu, nes numatomi reikalavimai statybininko SID gauti ir jie yra susiję su galimybe toliau vykdyti savo veiklą – pagal siūlomą tvarką, neturintis statybininko SID asmuo negalėtų įsigyti verslo liudijimo. Pagal Konstitucinio teismo jurisprudenciją, ūkinės veiklos ribojimai turi būti pagrįsti ir būtini siekiant apsaugoti Konstitucijos saugomas kitas vertybes. Atsižvelgiant į tai, kad statybininko SID daro įtaką rinkai, sukuria didelę administracinę ir finansinę naštą verstis ūkine veikla, Įstatymų projektai yra vertintini Konstitucinio Teismo praktikos kontekste.
Ūkinės veiklos laisvės ribojimai ne tik turi būti numatyti įstatyme, jie turi būti būtini siekiant projekto tikslų ir proporcingi siekiamam tikslui, t.y. priemonė neturi viršyti to, kas yra reikalinga norint pasiekti tikslą. Statybininkų SID neatitinka Konstitucinio Teismo postulatų, nes kortele būtų sukuriami neproporcingi reikalavimai, jau dabar yra numatytos reikalingos priemonės pasiekti Projekto tikslus. Specialaus leidimo verstis veikla reikalavimas yra neproporcingas, nes kitomis, mažiau veiklą ribojančiomis priemonėmis (pavyzdžiui, vykdant planinius patikrinimus) gali būti efektyviau pasiekiami Projektų tikslai.
Siūlome:
● Atsisakyti siūlomų Įstatymų projektų.
● Įvertinti dabar taikomas kontrolės ir kovos su nelegaliu darbo statybų sektoriuje priemones ir, esant poreikiui, jas tobulinti.
● Lengvinti įsidarbinimo galimybes užsienio šalių piliečiams.
