Pozicija. Dėl Atliekų tvarkymo įstatymo ir Rinkliavų įstatymo

Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) jau keletą metų atkreipia dėmesį į problemas, susijusias su rinkliavų įstatymu. Viena iš aktualiausių problemų yra ta, kad rinkliavos yra naudojamos tais atvejais, kai jos arba nėra būtinos apskritai (kaip rinkos ribojimo priemonė) arba naudojamos vietoje apmokėjimo už paslaugas, teikiamas rinkoje. Pastarojo požiūrio iliustracija yra rinkliavos už atliekų surinkimą, kaip tai numatyta Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalyje ir Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 8 punkte.

Atsižvelgdami į tai, jog pastaruoju metu atskirose savivaldybėse išryškėjo problemos įgyvendinant vieną iš Atliekų tvarkymo įstatyme numatytų atliekų surinkimo variantų, o kitose savivaldybėse yra diskutuojama apie šią sistemą, taip pat į tai, jog Seime šiuo metu svarstomas Atliekų tvarkymo įstatymo pakeitimo įstatymas, LLRI pateikė savo išvadas dėl Atliekų tvarkymo įstatyme numatytų atliekų tvarkymo būdų Seimo sudarytai darbo grupei. Apie šias išvadas institutas taip pat informavo visas Lietuvos savivaldybes, tikėdamasis, kad šios išvados padės joms įtvirtinti efektyvesnius ir vartotojams priimtinesnius atliekų surinkimo būdus.

Toliau – LLRI išvados.

Komunalinių atliekų tvarkymo teisinis reglamentavimas

Pagal Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnį, komunalinių atliekų tvarkymo sistemas savo teritorijose organizuoja savivaldybės. Vadovaujantis 30 straipsnio 4 dalimi, savivaldybė gali pasirinkti vieną iš trijų įstatyme numatytų atliekų tvarkymo sistemų (arba jų derinius):

1) pati užsiimti atliekų tvarkymu, viena ar su kitomis savivaldybėmis įsteigdama atliekų tvarkymo bendrovę;

2) organizuoti atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo operatorių atrankos konkursą, kai atestuoti operatoriai patys sudaro atliekų tvarkymo sutartis su atliekų turėtojais ar jų atstovais – ūkį eksploatuojančiomis įmonėmis;

3) įvesti vietinę atliekų tvarkymo rinkliavą bei organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų viešojo pirkimo konkursą. Komunalinių atliekų tvarkymo finansavimo galimybė, įvedant rinkliavas, numatyta ir LR rinkliavų įstatyme.

LR atliekų tvarkymo įstatymas, numatęs šias atliekų tvarkymo alternatyvas, įsigaliojo 2003 m. sausio 1 d. Iki tol pagal įstatymą savivaldybėms buvo numatyta tik prievolė organizuoti atliekų tvarkymą, konkrečiai nenurodant, kokiais būdais tai gali būti padaryta. Plėtojantis rinkos santykiams, privatizuojant atliekų tvarkymo paslaugas teikiančias įmones, esant laisvam įėjimui į rinką, komunalinių atliekų tvarkyme susiformavo konkurencinė aplinka – atliekų turėtojai gali rinktis atliekų tvarkymo paslaugos teikėją. Deja, pakeistas įstatymas sudarė sąlygas šią konkurenciją apriboti arba net panaikinti.

Komunalinių atliekų tvarkymo rinkos ypatumai

Komunalinių atliekų tvarkymo rinka pasižymi tuo, kad:

1) joje egzistuoja “zuikių” problema, kai nepageidaujantys mokėti už atliekų išvežimą atliekų turėtojai gali būti linkę atliekas šalinti viešose vietose ar į kitų asmenų atliekų dėžes, ar vengti mokėti paslaugas teikiančioms įmonėms;

2) nepaisant to, ar sudarytos sutartys tarp atliekų turėtojų ir atliekų tvarkytojų, komunalinės atliekos turi būti šalinamos reguliariai ir dažnai, nes jų užsigulėjimas darko aplinką, kelia epidemiologinę grėsmę;

3) dar visai neseniai Lietuvoje ši rinka buvo monopolizuota savivaldybių įsteigtų įmonių;

4) egzistuoja viešos erdvės, kuriose esančios atliekos yra tarsi „bešeimininkės“, jų tvarkymą turi organizuoti savivaldybė;

5) siekiant rūpintis miesto ar kitų teritorijų „veidu“, gali būti pageidavimų unifikuoti atliekų surinkimo konteinerius, o dažnai tam tikra unifikacija gali būti naudinga tiek technologiniu požiūriu, tiek siekiant turėti didesnį paslaugų teikėjų pasirinkimą;

6) daugiabučiuose namuose reikia įrengti aikšteles atliekų konteineriams, tuo tarpu nėra visiškai aišku, kam aikštelės priklauso ir kas jas turi prižiūrėti – gyventojai, savivaldybė ar paslaugos teikėjai;

7) neorganizuotų kolektyvinių atliekų turėtojų atveju sudėtinga organizuoti sutarčių sudarymą;

8) kolektyvinės atliekų šalinimo sistemos atveju sunku išmatuoti suteiktos atliekų šalinimo paslaugos apimtis ir tiksliai susieti ją su apmokėjimu.

Svarbu tai, kad Lietuvos atliekų tvarkymo rinkoje per pastaruosius kelerius metus atsirado ir stiprėja konkurencija – ir dėl įvykdyto savivaldybių įmonių privatizavimo, ir dėl užsienio investuotojų atėjimo, ir dėl vietos rinkos dalyvių įsisteigimo. Lietuvos komunalininkų ir atliekų tvarkytojų asociacija (LKATA) vienija 64 rinkos dalyvius, kurių daugiau nei pusė užsiima būtent komunalinių atliekų tvarkymo veikla.

Atsižvelgiant į pateiktus verslo ypatumus, dažnai įsivaizduojama, jog nepakanka komunalinių atliekų rinką vien tik reguliuoti ir nustatyti būtinus veiklos joje standartus. Ketinimai padidinti vietos valdžios vaidmenį tvarkant komunalines atliekas, suvaržyti konkurenciją arba perkelti ją į valdžios koridorius sutinkami dažnoje savivaldybėje. Dažnai savivaldybėse daroma klaidinga prielaida, kad tik centralizuota ar rinkliavų sistema gali išspręsti komunalinių atliekų tvarkymo problemas. Deja, pernelyg siaurai žiūrint į atliekų tvarkymo klausimą, pamirštamas pagrindinis asmuo – vartotojas, gyventojas, dėl kurio veiklos atsiranda poreikis šalinti atliekas ir kuris turi pasirinkti, kas jam priimtinausiu būdu ir už tinkamiausią kainą galės atlikti šią paslaugą. Be to, taikant rinkliavų principą labiausiai nutolstama nuo principo „teršėjas moka“, nes nėra jokios galimybės susieti rinkliavą su atliekų apimtimis.

Konkurencijos pranašumai tvarkant komunalines atliekas

Anksčiau išvardyti atliekų tvarkymo rinkos ypatumai netrukdo komunalinių paslaugų tvarkymo rinkoje atsiskleisti konkurencijai. Dar daugiau – konkurencija padeda atsižvelgti, įvertinti ir „susidoroti“ su atliekų tvarkymo problemomis efektyviau nei tai gali būti pasiekiama taikant unifikuotas rinkliavas. Taikant rinkliavų sistemą, atliekų tvarkymo rinkos problemos tik sustiprėtų: vengimas mokėti rinkliavas būtų didesnis, nes mokėtojas neturi galimybių „taupyti“ atliekas ir mokėti mažiau, negali pasirinkti efektyvesnio ir pigesnio teikėjo. Rinkliavos labai padidina atotrūkį tarp atliekų turėtojo ir atliekų tvarkytojo, o būtent šis „atstumas“ lemia, kokiu mastu ir stiprumu pasireiškia aprašytosios problemos (tai matyti iš toliau pateikiamos palyginamosios analizės). Tuo tarpu konkurencija rinkoje skatina gyventoją domėtis atliekų tvarkymu, paslaugos kaina, papildomai (šalia savivaldybės nustatytų standartų) verčia paslaugos teikėją užtikrinti paslaugos kokybę. Konkurencijos egzistavimas atpigina ir viešųjų teritorijų tvarkymą, kurį turėtų organizuoti savivaldybės, skelbdamos viešojo pirkimo konkursą šioms paslaugoms ar kaip privalomą užduotį pavesdamos savivaldybių įmonėms.

Komunalinių atliekų sistemų palyginimas

Palyginamoji sistemų analizė pateikiama lentelėje.

	„Pirmoji” sistema – savivaldybių įmonės monopolija	„Antroji” sistema – konkurencija rinkoje	„Trečioji” sistema – viešasis pirkimas ir vietinė rinkliava
Trumpas apibūdinimas	Atliekų surinkimą, rūšiavimą, vežimą vykdo speciali savivaldybės (savivaldybių) įmonė	Savivaldybė vykdo paslaugų teikėjų atrankos konkursą ir nustato maksimalų taikytiną tarifą (pastarasis nebūtinas ir nepageidautinas)	Savivaldybė organizuoja viešą paslaugų pirkimo konkursą
Sutartys	Atliekų turėtojai su savivaldybės specialia įmone	Savivaldybės su atrinktais operatoriais, atliekų turėtojai ar jų atstovai (ūkį administruojančios įmonės) su atrinktais operatoriais	Savivaldybės su konkurso laimėtojais
Kaina gyventojams	Prievartinė: kainų reguliavimas, fiksuota kaina	Sutartinė, (gali būti neviršijant maksimalių tarifų)	Prievartinė ir unifikuota, taikant vietos rinkliavą. Paprastai didesnė nei antroje sistemoje
Konkurencijos galimybės	Tiekėjo monopolija	Konkurencija rinkoje	Paslaugos teikėjai konkuruoja viešojo pirkimo konkurse
Administravimas	Savivaldybės įmonė	Sutartinis	Savivaldybės
Galimybės užtikrinti paslaugų kokybę	Menkos (nėra pasirinkimo alternatyvų)	Didelės (nes yra galimybė rinktis paslaugos tiekėją)	Ribotos (naujo konkurso skelbimas)
Savivaldybės vaidmuo	Visaapimantis	Minimalus: kontrolė, aikštelių įrengimas	Didelis: rinkliavų rinkimas, atsiskaitymas su paslaugos tiekėjais, viešo konkurso organizavimas, kontrolė
Skaidrumas	Nėra	Didelis	Mažas
„Teršėjas moka” principo užtikrinimas	Regimybė, kad užtikrinimas	Gali būti gana tikslus, nesunku užtikrinti mokėjimą	Apytikslis, nes rinkliava yra unifikuota, jos bus lengviau vengti
Galimybės užtikrinti mokesčio surinkimą	Sudėtingos	Užmokesčio surinkimas yra rinkoje veikiančios įmonės reikalas	Sudėtingos
Švaros ir tvarkos užtikrinimo galimybės	Įmanoma	Skatina pirminį atliekų rūšiavimą. Dviguba kokybės kontrolė: savivaldybės ir gyventojo	Neskatina pirminio atliekų rūšiavimo
Privalumai		Gyventojų pasirinkimas Konkurencija Mažiausia potenciali kaina Skaidrumas Nereikalingas pereinamasis laikotarpis Maža rinkos rizika Skatina pirminį atliekų rūšiavimą	Sąlyginė „tvarka“, galimybės zonuoti
Trūkumai	Didžiausia potenciali kaina Monopolija Neefektyvumas Savivaldybių biudžetų naudojimas Didelė rinkos rizika	Maksimalus tarifas (jis nebūtinas)	Korupcijos galimybės Nesąžininga konkurencija Reikalingas pereinamasis laikotarpis Rinkos rizika Ilgalaikis prisirišimas prie konkurso laimėtojų Grėsmė savivaldybės biudžetui Neskatina pirminio atliekų rūšiavimo

Sudarant teisines galimybes atliekas tvarkyti skirtingais būdais daroma prielaida, kad kiekviena savivaldybė pasirinks jos poreikius labiausiai atitinkantį modelį. Tačiau, kaip rodo palyginamoji analizė, ši pasirinkimo laisvė yra žymiai naudingesnė savivaldybės administracijoms nei savivaldybių gyventojams, mat jei savivaldybė pasirenka pirmąją arba trečiąją sistemas, gyventojai apskritai praranda pasirinkimo teisę spręsti kas ir kaip tvarkys jų komunalines atliekas ir už kokią kainą.

Šiuo metu dauguma Lietuvos savivaldybių taiko mišrų komunalinių atliekų tvarkymo būdą: t.y. antrąją sistemą, kurioje dalyvauja ir savivaldybių įmonės. Mėginimus įvesti trečiąją – rinkliavų – sistemą lydėjo gyventojų nepasitenkinimas (pvz., Vilkaviškio rajono savivaldybė) ir teisminiai ginčai (pvz., Klaipėdos savivaldybė).

Kadangi dauguma savivaldybių dar neperėjo prie vietos rinkliavų, tikslinga nedelsiant panaikinti gyventojų interesus žeidžiančias pirmąją ir trečiąją sistemas, o atliekų tvarkymą organizuoti atrenkant paslaugų teikėjus, tarp kurių lygiomis teisėmis gali dalyvauti ir savivaldybių specializuotos įmonės. Viešųjų erdvių tvarkymui gali būti be konkurso pasirenkama specializuota savivaldybės įmonė, nustatant jai užduotis, arba skelbiamas viešas konkursas.

Išvados ir pasiūlymai

Galimybės organizuoti komunalinių atliekų tvarkymą taikant rinkliavas panaikinimas pasitarnautų gyventojams užtikrinti geriausią paslaugos kokybę už mažiausią kainą, o savivaldybes apsaugotų nuo nereikalingų papildomų išlaidų, tuščio įdirbio, nusprendus pasirinkti nevykusį būdą organizuoti atliekų tvarkymą, kurį laikui bėgant neišvengiamai tektų panaikinti.

Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus dėl konkurencijos būtinybės tikslingiausia būtų įstatyme numatyti tik vieną galimybę organizuoti atliekų surinkimą – konkurencinį modelį, kai savivaldybė vykdytų nebent paslaugos teikėjų kvalifikacinės atrankos funkciją, o sutartis įmonės sudarytų tiesiogiai, be savivaldybės tarpininkavimo.

Siekiant išvengti bent didžiausių problemų minimaliai keičiant Atliekų tvarkymo įstatymo pakeitimo įstatymą bei Rinkliavų įstatymą, siūlytume panaikinti galimybę organizuoti atliekų tvarkymą taikant vietinę rinkliavą, tačiau paliekant galimybę šalia privačių paslaugos teikėjų veikti specialiosioms savivaldybių įmonėms.

1. Siūlome pakeisti Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo pakeitimo įstatymo 30 straipsnio 4 dalį ir išdėstyti ją taip:

„4. Eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės gali pavesti (kaip privalomą užduotį) savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai, arba organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo paslaugų operatorių (atliekų tvarkytojų) atrankos konkursą.“

2. Siūlome pakeisti Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnį, panaikinant 8 punktą.