Lietuvos laisvosios rinkos institutas išanalizavo Lietuvoje veikiančią licencijavimo tvarką ir licencijų įvedimo motyvaciją. Tyrimas išaiškino licencijavimo tikslus ir įvertino licencijos, kaip įrankio šiems tikslams pasiekti, tinkamumą. LLRI argumentai ir pasiūlymai buvo pateikti Lietuvos Respublikos Ūkio ministerijai, siekiant pakeisti valstybės politikos formavimą. Darbo autoriai yra LLRI ekspertai Elena Leontjeva, Guoda Steponavičienė, Remigijus Šimašius, Ugnius Trumpa ir Rūta Vainienė. Santraukoje apžvelgiama licencijavimo tvarka, aptariami licencijavimo tikslai, įvertinant jų pasiekimo alternatyvas bei pasekmes, pateikiami pasiūlymai dėl licencijavimo tvarkos ir licencijos įvertinimo metodikos.
Būtinybė pertvarkyti licencijavimą
Pastaraisiais metais Lietuvos Respublikos Vyriausybė deklaruoja būtinybę dereguliuoti verslo aplinką. Verslo laisvių išplėtimas, valstybės intervencijų ribojimas atveria įmonėms naujas konkurencines galimybes, vartotojui – galimybes pasirinkti pageidaujamą prekę ar paslaugą, valdžiai – gerą vardą ir piliečių palaikymą.
Licencijavimo praktika ir jos problemos
Šiuo metu Lietuvoje yra kelios dešimtys veiklos rūšių, kuriomis užsiimti draudžiama be specialaus valdžios leidimo – licencijos. LR Įmonių įstatyme yra išvardintos net 27 licencijuojamų veiklų rūšys, tačiau be šitų egzistuoja ir daugelis kitų.
Licencijos skiriasi savo forma ir turiniu, bet yra vienodos savo esme – jos suteikia valdžios institucijoms galimybę spręsti, leisti ar neleisti ūkio subjektui, privačiai įmonei, galiausiai žmogui, vykdyti suplanuotą ekonominę veiklą.
Licencijavimo galia – sprendimas leisti ar neleisti – yra išsklaidyta tarp įvairiausių valdžios lygių nuo pat Vyriausybės, ministerijų ir jų departamentų iki inspekcijų, komisijų, savivaldybių ir policijos. Todėl verslo žmogus yra priverstas turėti reikalų su daugeliu valstybinių įstaigų, iš kurių nei viena neprisiims atsakomybės.
Nors Įmonių įstatymas numatė licencijas išduoti neribotam laikui, tačiau perregistravimo tvarką paliko nustatyti Vyriausybei, pagal kurios norą licencijas privaloma perregistruoti kasmet. Tokia praktika verslininkus „pririšo” prie valdininkų, pavertė nuolat priklausomais nuo jų sprendimų bei užgaidų. Tokia praktika trukdo planuoti ir vykdyti veiklą, didina ūkio subjektų išlaidas dėl korupcijos ir papildomų mokesčių.
Įmonių įstatymas nenumato tikslų, kurių siekiama licencijuojant. Kituose poįstatyminiuose teisės aktuose licencijų taikymo tikslai taip pat nėra konkrečiai suformuluoti ir pagrįsti. Pagrindinė problema – valdžia atlieka kažkokius veiksmus, kuriais siekiama labai neaiškaus, abstraktaus tikslo, o gal tiksliau – eikvojamos jėgos veiklai be tikslo. Turime galvoje ne Konstitucijoje deklaruojamas bendrąsias vertybes, o konkrečius, apčiuopiamus ir įvertinamus tikslus.
Neišsikėlus konkrečių tikslų, iš principo neįmanoma patikrinti, ar licencijavimu jis buvo pasiektas, nekalbant apie tokias „subtilybes” kaip įvertinti licencijavimo efektyvumą, t.y. ar kaštai adekvatūs pasiektam rezultatui.
Licencijavimu tikslų neįmanoma pasiekti
Pagal pateiktą institucijų motyvaciją ir taisykles galima išryškinti kelis generalinius tikslus, kurių neva siekiama licencijuojant. Tai apsaugoti vartotoją, surinkti biudžetą ir valdyti ekonominę informaciją. Atlikus licencijavimo procedūrų analizę, galima vienareikšmiai pripažinti, kad licencijos nėra tinkama priemonė nė vienam iš paminėtų tikslų pasiekti.
Valdžios noras apsaugoti vartotoją nepasiekiamas, nes neįmanoma numatyti ir reglamentuoti visų žalos vartotojui atvejų. Tačiau toks bandymas turi daug neigiamų pasekmių: siaurina vartotojo teises, nes atima galimybę rinktis; vartotojui sukuria iliuziją, kad jis yra apsaugotas, (nors iš tiesų nėra) ir neskatina saugotis pačiam. Ekonominiu atžvilgiu tai yra labai brangus būdas, nes didina biudžeto išlaidas, o įmonėms sukuria papildomus kaštus. Galų gale, valstybės kišimasis užkerta kelią atsirasti efektyvesniems privatiems apsaugos mechanizmams (konkurencija, privatus informacijos verslas, savanoriškos vartotojų teisių gynimo organizacijos).
Antrasis valdžios siekis gauti pajamų į biudžetą gali būti pasiektas didinant bendrųjų mokesčių administravimo efektyvumą, tinkamai valdant informaciją. Pajamoms į biudžetą surinkti nebūtina licencijuoti įmones – pakanka jas apmokestinti. Ši tvarka duoda priešingą efektą: dalis resursų iššvaistoma pačiam licencijavimui; apribojant įėjimą į rinką, sumažinamas potencialių mokesčių mokėtojų skaičius; stiprėja verslo visuomenės nusistatymas prieš valdžią.
Paskutinis tikslas valdyti informaciją gali būti pasiektas kitomis priemonėmis. Tam reikalingas integruotas registras, teisiškai ir techniškai reglamentuotas valstybės institucijų pasikeitimas informacija, standartizuotas informacijos surinkimas ir kitos priemonės, susijusios su „informacinės valdžios” sukūrimu. Deja, šios priemonės vis dar nėra įgyvendintos, kadangi lėšos ir dėmesys išskaidomas bandant spręsti problemas nenuosekliomis priemonėmis, pavyzdžiui, licencijomis.
Alternatyvos licencijavimui
Jei būtų vadovaujamasi LLRI parengtais licencijavimo pertvarkymo kriterijais, būtų atmestos iš inercijos taikomos licencijos. Supaprastinta licencijavimo tvarka būtų orientuota pasiekti užsibrėžtą tikslą. Dalį tikslų galima pasiekti alternatyviai: formuojant tradiciją atskleisti informaciją vartotojui, o ne valdžiai; skatinant privačių informacijos teikimo, kokybės reitingų nustatymo agentūrų (o ne valdiškų inspekcijų) veiklą; sutvirtinant civilinės atsakomybės ir žalos atlyginimo institutą, o ne tik deklaruojant saugumą. Tinkama teisinė veiklos reglamentacija sumažintų riziką būtent ten, iš kur ji kyla, o ne kur pasireiškia.
Aštuoni licencijavimo pertvarkymo kriterijai
1. Veiklą licencijuoti tik tokiu atveju, jei įrodoma, kad licencijavimas yra tinkama priemonė konkrečiam tikslui pasiekti, prieš tai nusprendus ar siektinas pats tikslas. Tikslą įvardinti įstatyme, nustatančiame licenciją.
2. Nekelti licencijavimui fiskalinių ir vartotojų apsaugos tikslų (jei pastarasis tikslas visgi būtų keliamas, numatyti konkrečias sankcijas licenciją išdavusiai institucijai, jei licencijuota įmonė pateikė nekokybišką produktą). Atsisakyti licencijavimu įmonėms primetamų funkcijų: informacijos pateikimo, verslo partnerių kontrolės.
3. Įstatymu nustatyti vieną už konkrečios veiklos licencijavimą atsakingą instituciją ir numatyti visišką turtinę atsakomybę už žalą, patirtą dėl jos veiksmų.
4. Atsisakyti nuostatos, kad institucijos turi teisę numatyti papildomus licencijų reikalavimus ir konkretizuoti bei susiaurinti įmonių įstatyme pateiktą reikalavimų licencijavimo taisyklėms sąrašą.
5. Pagrindines licencijavimo taisyklių nuostatas, atsisakymo išduoti licenciją, licencijos panaikinimo (sustabdymo) kriterijus įtvirtinti įstatyme, o ne palikti poįstatyminiams aktams. Šiuos kriterijus tiksliai ir konkrečiai suformuluoti, nepaliekant laisvės subjektyviam vertinimui. Išduodant licenciją gali būti tik įsitikinama dėl įstatymo nustatytų sąlygų išpildymo, o ne iškeliami papildomi reikalavimai ar sąlygos.
6. Gaunant licenciją turi būti keliami tik tokie reikalavimai, kuriuos logiška ir efektyvu įvykdyti dar nepradėjus licencijuojamos veiklos.
7. Atsisakyti licencijų perregistravimo.
8. Pereiti prie nuostatos „viskas leidžiama, kas nedraudžiama”, taigi, išskirti draudžiamus, o ne leidžiamus objektus.
