Muitinės veikla yra viena iš pagrindinių sričių, kurioje esama daug erdvės ir prielaidų piktnaudžiavimui tarnybine padėtimi bei korupcijai. Muitinei suteiktos plačios ir dažnai neaiškiai apibrėžtos galios kontroliuoti prekių, paslaugų ir asmenų judėjimą kertant valstybės sienas, tuo tarpu ūkio subjektų ir gyventojų teisės nėra tinkamai įtvirtintos. Muitinės veiklą reglamentuojantys teisės aktai yra itin painūs ir nekonkretūs, pilni prieštaravimų ir daugiasluoksnių išimčių. Muitinės reguliavimų gausa bei skaidrumo ir nuoseklumo stoka sukuria prielaidas korupcijos plėtotei, o tuo pačiu ekonominės veiklos ribojimui, išteklių švaistymui ir nepagrįstiems draudimams.
Muitinės departamento uždaviniai ir funkcijos
Pagrindiniai Muitinės departamento uždaviniai ir funkcijos yra įvardinti LR Finansų ministrų įsakyme (1998 m. liepos 10 d., Nr. 171) dėl Muitinės departamento prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos nuostatų patvirtinimo bei LR Muitinės kodekse.
Pagrindiniai Muitinės departamento uždaviniai yra: (1) pagal savo kompetenciją įgyvendinti Lietuvos Respublikos politiką ekonominių užsienio prekybos reguliavimo ir vidaus rinkos apsaugos priemonių srityje; (2) užtikrinti muitinės kompetencijai priskirtų įstatymų bei kitų su importu, eksportu ir tranzitu susijusių teisės aktų įgyvendinimą; (3) organizuoti ir kontroliuoti muitų tarifų taikymą, muitų bei kitų mokesčių ir rinkliavų surinkimą nustatytu laiku, taip pat įstatymuose numatytų ekonominių ir administracinių sankcijų taikymą; (4) kontroliuoti importo, eksporto ir tranzito draudimų bei apribojimų taikymą; (5) organizuoti ir vykdyti teisės aktų, už kurių įgyvendinimą atsakinga muitinė, pažeidimų prevenciją; (6) kurti ir prižiūrėti integruotą muitinės informacinę sistemą, muitinės kompiuterinių duomenų ir perdavimo ryšių tinklą; (7) užtikrinti, kad būtų laikomasi Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse prisiimtų įsipareigojimų muitinės veiklos srityje.
Įgyvendindamas šiuos uždavinius, Muitinės departamentas atlieka daugybę funkcijų: vadovauja teritorinėms muitinėms ir koordinuoja jų veiklą, teikia siūlymus dėl muitinės veiklą reglamentuojančių teisės aktų Vyriausybei ir kitoms institucijoms, registruoja ūkio subjektus, kuriems suteikta teisė steigti muitinės sandėlius, muitinės tarpininkus ir organizuoja jų veiklos kontrolę, organizuoja, kontroliuoja importo ir eksporto muitų bei mokesčių surinkimą, draudimų ir apribojimų taikymą teritorinėse muitinėse, tvarko kombinuotąją muitų tarifų ir užsienio prekybos statistikos nomenklatūrą, užtikrina integruotos muitinės informacinės sistemos veikimą, nagrinėja skundus dėl muitinės įstaigų veiksmų, steigia muitinės mokymo įstaigas, dalyvauja įgyvendinant integracijos į ES priemones ir t.t.
Iš viso Muitinės departamentas atlieka daugiau nei 20 funkcijų, dalis įvardintų Muitinės departamento funkcijų persidengia su jos uždaviniais. Ydingas yra pirmasis Muitinės departamento uždavinys įgyvendinti Lietuvos Respublikos politiką ekonominių užsienio prekybos reguliavimo ir vidaus rinkos apsaugos priemonių srityje. Šio uždavinio vykdymo priemonės dažnai veikia kaip papildomas barjeras prekybai ir kaip paslėpta vidaus rinkos apsaugos priemone, o tai prieštarauja Muitinės kodekse suformuluotai Muitinės kodekso funkcijai – sudaryti palankias sąlygas verslo ir užsienio prekybos plėtrai.
Nors muito mokesčių surinkimas yra tik vienas iš Muitinės departamento uždavinių, dažniausiai jis tampa pagrindiniu uždaviniu, į kurį orientuojama muitinių veikla. Nustatytų mokesčių plano įgyvendinimas muitinės darbuotojams paprastai yra svarbesnis už palankių sąlygų verslo plėtrai sudarymą ir dažnai sąlygoja nepagrįstų verslą ribojančių priemonių taikymą, šitaip stiprinant paskatas nelegaliais būdais apeiti taikomus apribojimus bei kontrolės priemones. Mokesčių surinkimo ir plano įgyvendinimo akcentavimas bei pirmenybės jiems prieš palankių sąlygų verslui kūrimą suteikimas yra bendra daugelio vyriausybių politinės administracinės kultūros problema.
Pagrindinės prielaidos korupcijai muitinėse
Apribojimai prekybai bei asmenų judėjimui
Apribojimų egzistavimas pats savaime sukuria sąlygas korupcijai bei bandymams neteisėtais būdais išvengti jų ir kontrolės. Muitinės bei sienų kirtimo procedūros kelia daugiausia nepasitenkinimo tarp vietos ir užsienio subjektų. PVM, akcizų, muitų ir kitų mokesčių taikymas, prekių kilmės kontrolė, įvežamų prekių vertės tikrinimas sukuria paskatas verslininkams siūlyti kyšius bei kitais neteisėtais būdais išvengti taikomų apribojimų, ypač jei pastarieji yra itin griežti, ar paspartinti procedūrų atlikimą. Muitinės darbuotojams tai sukuria paskatas pasinaudoti galimybėmis korupcijai. Tokie griežti ir menkai pagrįsti apribojimai, kaip asmeniniam naudojimui įsivežamų daiktų kontrolė, ypač skatina korupciją. Prielaidos korupcijai būtų visiškai pašalintos tik panaikinus taikomus apribojimus ekonominiams mainams, tuo tarpu esant verslo ir kitiems apribojimams jos išliks, nors ir gali būti sumažintos tobulinant muitinės procedūras.
Dviprasmiškas ir komplikuotas reglamentavimas
Reguliavimų interpretavimo ir taikymo laisvė
Nepakankamai tiksliai ir griežtai apibrėžtos muitinės darbuotojų pareigos ir atsakomybė sudaro sąlygas dviprasmybėms bei interpretacijoms, kurios gali dar labiau riboti ūkio subjektų veiklą arba būti panaudojamos korupciniais tikslais. Pavyzdžiui, tokios Muitinės kodekso formuluotės kaip “jei muitinė sutinka” (43 str., 44 str.), “muitinė gali suteikti teisę” (64 str.), “muitinei priimtinu būdu įrodo” (125 str.), “asmeniui gali būti mokami mokesčių įstatymų nustatyti delspinigiai” (224 str.) sukuria neapibrėžtumą bei galimybę įvairiai interpretuoti Muitinės kodekso nuostatas.
Pavyzdžiui, pagal Muitinės departamento rašte numatytą nuolaidų reglamentavimą, nustatant prekių muitinę vertę pripažįstamos nuolaidos, kurios “paprastai” taikomos prekyboje, o dėl didesnių arba kitokių nuolaidų pripažinimo sprendimus priima pačios muitinės. Muitinės priima sprendimus dėl nepagrįstai sumokėtų (išieškotų) mokesčių grąžinimo ir perskaičiavimo. Jos turi teisę savavališkai nuskaičuoti pinigus iš įmonės sąskaitos (pvz. laiku nesumokėjus PVM arba kito mokesčio, net jei tai atsitiko dėl netyčinių priežasčių). Esant prieštaravimui tarp normų, muitinės turi pasirinkimo galimybę ir paprastai pritaiko asmenims nepalankų variantą. Pavyzdžiui, siekiant nustatyti muitinę vertę ir esant galimybei palyginti prekę su “panašiomis” prekėmis, lyginama su brangesne, o tai reiškia didesnį muitą. Galimybė skirtingai interpretuoti įstatymus gali būti panaudota įmonių veiklos suvaržymui bei sukuria sąlygas piktnaudžiavimui tarnybine padėtimi bei korupcijai.
Išimčių taikymas
Nemažai problemų kyla dėl įvairių išimčių iš bendrų taisyklių taikymo (ši skaidrumą mažinanti problema būdinga daugeliui ekonominės politikos sričių, ypač mokesčių politikai). Pavyzdžiui, reglamentuojant mokestines prievoles ir muitinės administruojamų mokesčių mokėjimą, yra nustatytas ilgas išimčių sąrašas: gamybinės įmonės, kurių sąrašą sudaro Mokesčių inspekcija, mokesčius gali mokėti per 40 dienų nuo muitinės deklaracijos priėmimo muitiniam tikrinimui, įmonėms, įtrauktoms į Finansų ministerijos sudaromą kailių pramonės įmonių sąrašą, šis terminas yra 4-5 mėnesiai, mokesčiai už importuojamus naftos produktus bei muitai ir akcizai už importuojamus alkoholinius gėrimus ir tabako gaminius mokami iš anksto ir t.t. Daugelio išimčių taikymas mažina mokesčių mokėjimo skaidrumą ir sukuria daugiau sąlygų korupcijai ir lobizmui.
Teisės aktų gausa
Nors Muitinės kodekse turėtų būti susistemintos ir pateiktos visos muitinės veiklą reglamentuojančios taisyklės, jame esama daug išlygų, kurios teigia, jog papildomas sąlygas gali nustatyti Muitinės kodeksą koreguojantys teisės aktai, įstatymai, Vyriausybės nutarimai bei Muitinės departamento įsakymai ir išaiškinimai. Pavyzdžiui, prekių muitinį įvertinimą reglamentuoja ne tik Muitinės kodeksas, bet ir LR Vyriausybės 1999 m. birželio 9 d. nutarimas Nr. 748, maždaug septyni Muitinės departamento direktoriaus įsakymai bei keletas išaiškinimų. Nuolaidų reglamentavimas yra nustatytas ne teisės aktais, o tik Muitinės departamento raštu teritorinėms muitinėms. Muitinių veiklą reglamentuojančių teisės aktų gausa ir skaidrumo trūkumas sukuria prielaidas didesniam netyčinių pažeidimų skaičiui, išplečia Muitinės kodekso normas ūkio subjektų nenaudai ir sudaro daugiau galimybių piktnaudžiavimui juos įgyvendinantiems pareigūnams.
Pareigūnų atsakomybės už padarytus pažeidimus trūkumas
Muitinės kodekse detaliai apibrėžiamos ūkio subjektų teisės, pareigos ir atsakomybė, tuo tarpu muitinėje dirbantiems pareigūnams paliekama daug veikimo laisvės bei nenumatoma griežta atsakomybė už nepagrįstus sprendimus bei tokių sprendimų sukeltus nuostolius. Dėl muitinės veiksmų, kuriais įgyvendinami nepakankamai aiškiai apibrėžti uždaviniai, verslo subjektų patiriami nuostoliai nekompensuojami. Būtina apibrėžti aiškias atsakomybės už muitinės veiksmų padarytą žalą nustatymo taisykles bei žalos kompensavimo tvarką.
Muitinei nebūdingų funkcijų priskyrimas
Muitinės veiklą komplikuoja nebūdingų funkcijų suteikimas muitinei, sienų apsauga siekiant kitokių tikslų. Tai ypač pasakytina apie rinkos apsaugą, t.y. konkuruoti nesugebančių įmonių apsaugą, ribojant prekių, pavyzdžiui, žemės ūkio ar maisto, įvežimą papildomais tikrinimais ar griežtesniais reikalavimais produktams. Naudojant muitinės procedūras vidaus rinkos apsaugai, pažeidžiami esminiai bešališkumo, vienodo verslo subjektų traktavimo bei neutralumo principai, sudarantys Pasaulio prekybos organizacijos taisyklių pagrindą. Nors formaliai Lietuva taiko šiuos principus, kai kurie Vyriausybės priimami teisės aktai, pavyzdžiui, Prekių muitinio įvertinimo kontrolės gerinimo ir kovos su prekių muitinės vertės klastojimu priemonių planas (1999 m. gruodžio 15 d. posėdis) įtvirtina “jautrioms” prekėms nustatomą “patikslintą palyginamąją importuojamų prekių kainą”. Tai yra akivaizdus anksčiau minėtų principų pažeidimas bei muitinės procedūrų naudojimas kaip netarifinės rinkos apsaugos priemonės. Kitas tokių priemonių naudojimo pavyzdys – reikalavimas sertifikuoti į Lietuvą įvežamas prekes net ir tokiais atvejais, kai jos turi ES kokybės sertifikatus. Tokios priemonės ne tik trikdo šalies ekonominę plėtrą, bet ir komplikuoja muitinės procedūras, mažina skaidrumą ir pasitikėjimą muitine. Rinkos priežiūra turi būti vykdoma ne prie valstybės sienų, bet nustatant gamintojų ar importotuojų atsakomybę už nekokybiškas prekes.
Menkas procedūrų automatizavimas
Paskatas korupcijai taip pat sustiprina žemas muitinės procedūrų automatizavimo lygis. Tačiau reikia pastebėti, jog muitinės procedūrų kompiuterizavimas savaime neišspręs šių problemų. Atvirkščiai, kai kuriais atvejais gali susidaryti paradoksali situacija, kai, automatizavus muitines (pavyzdžiui, baigus diegti ASYCUD duomenų apdorojimo sistemą) ir šitaip siekiant sumažinti tikrinimo trukmę, prekių tikrinimas gali užtrukti dar ilgiau. Taip gali atsitikti, jei daugelis prekių dėl netarifinių rinkos apsaugos priemonių pateks į rizikingų, t.y. “jautrių” prekių kategoriją. Kuo sudėtingesni yra muitinės formalumai ir jų reglamentavimas, tuo sunkiau automatizuoti šią sistemą, tuo didesnė klaidų ir nesusipratimų tikimybė.
Pasiūlymai dėl prielaidų korupcijai muitinėse pašalinimo
Norint pašalinti prielaidas korupcijai muitinėse, būtina iš esmės keisti muitinės darbo principus ir tobulinti muitinės reglamentavimą griežtai įtvirtinant muitinės procedūras teisės aktuose.
Ø Muitinės kodekse būtina įtvirtinti asmenų, importuotojų, eksportuotojų, deklarantų, keleivių teises.
Ø Būtina nustatyti asmenų teises užtikrinančius principus – pirmiausia, kad asmuo negali būti laikomas pažeidėju, kol įstatymo nustatyta tvarka neįrodyta priešingai.
Ø Siekiant reguliavimų aiškumo ir stabilumo bei nepagrįstos muitinių veikimo laisvės apribojimo, siūlome atsisakyti Muitinės kodekse nuostatų, kurios “kitiems teisės aktams” suteikia galią nustatyti papildomas prievoles bei leidžia muitinėms savo nuožiūra taikyti reguliavimus ir reikalavimus. Taip pat būtina atsisakyti Muitinės departamento vidinių instrukcijų, kurios daro įtaką aiškinant mokesčių ar kitas taisykles.
Ø Būtina peržiūrėti visus šiuo metu Muitinės veiklą reglamentuojančius teisės aktus bei parengti jų sąvadą. Visų Muitinės veiklą reglamentuojančių normų apjungimas viename dokumente leistų pašalinti esamus neapibrėžtumus bei išimtis ir palengvintų tiek verslininkų, tiek muitininkų darbą.
