Tęsdamas darbą statybų reglamentavimo srityje, institutas išnagrinėjo Aplinkosaugos ministerijos parengtą Teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo projektą (IXP-2118(2)) ir pateikė išvadas svarstymui Seimo Aplinkos apsaugos komitetui. Statybų reguliavimo srityje LLRI dirba nuo 2001 m., kada buvo parengta ir išplatinta analitinė medžiaga „Teritorijų planavimo, žemės pardavimo ir statybų procedūrų apžvalga, pagrindinės problemos, pertvarkymo kryptys ir principai“.
Toliau pateikiamas LLRI nuomonė ir argumentacija dėl Teritorijų planavimo įstatymo pataisų.
Išnagrinėję Teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo projektą (toliau Įstatymo projektas) manome, kad jo priėmimas teigiamų pasekmių verslui ir visuomenei neturės. Paliekami galioti deklaratyvūs Teritorijų planavimo įstatymo tikslai, teritorijų skirstymas pagal paskirtis, naudojimo būdus ir pobūdžius, aukštingumo ir užstatymo tankio reikalavimai, nepakankamai aiškiai apibrėžti teritorijų planavimo svarstymo su visuomene kriterijai, kurie veda prie subjektyvių ir, tikėtina, korupcinių teritorijų planavimo politiką ir priežiūrą formuojančių valstybės institucijų ir tarnautojų spendimų.
Toliau pateikiame nuomonę dėl sprendimų, kurie galimi esamos sistemos ribose, nekeičiant pačios sistemos.
Dėl Įstatymo projekto tikslų
Įstatymo projekto 3 str. nustato teritorijų planavimo tikslus. Dalis tikslų, pavyzdžiui, subalansuoti Lietuvos Respublikos teritorijos raidą; formuoti pilnavertę, sveiką ir harmoningą gyvenamąją, darbo ir poilsio aplinką, stengiantis sukurti geresnes ir visoje Lietuvos teritorijoje lygiavertes gyvenimo sąlygas; skatinti investicijas socialinei ekonominei raidai, – yra labai bendri ir deklaratyvūs.
Tarkim, įstatyme numatytas tikslas skatinti investicijas iš pirmo žvilgsnio atrodo valstybei deramas. Tačiau įsigilinus į investicijų skatinimo praktiką paaiškėja, kad jos “skatinamos” iš anksto suplanuojant, kokia veikla ir kokioj teritorijoj gali būti vykdoma. Vienur leidžiama plėtoti tik gamybą, kitur – steigti finansines institucijas, trečioje teritorijoje leidžiama plėtoti tik pramogų verslą, ketvirtoje – statyti tik gyvenamuosius pastatus ir t.t. Pasirinktos investicijų “skatinimo” priemonės ne tik neleidžia pasiekti laukiamų rezultatų, bet ir turi priešingą efektą – mažina investicijas ir darbo vietas. Kai valdžios institucijos pasisavina iš ūkio subjektų teisę daryti sprendimus – kuri veikla ir kur turėtų būti plėtojama – teritorijų planavimo procesas praranda racionalumą, o investicijos stabdomos, nukreipiamos klaidingais keliais, mažinamas jų efektyvumas.
Kadangi nei įstatymas, nei poįstatyminiai aktai nenustato kriterijų, kurie leistų įvertinti, kaip sėkmingai siekiama įstatymo iškeltų tikslų, įvairios institucijos ir interesų grupės juos traktuoja skirtingai. Tokiomis aplinkybėmis įstatymo tikslams pasiekti skirtos konkrečios priemonės tampa savitikslės ir neretai nepagrįstos.
Įstatymo įtvirtinti teritorijų planavimo tikslai turėtų būti aiškūs ir konkretūs: užtikrinti, kad statinys ir veikla žemės sklype nepažeistų jo naudotojų ir visuomenės teisių, išplaukiančių iš nustatytų norminių reikalavimų (higienos, triukšmo, taršos ir kt.); formuoti gyvenamųjų vietovių ir infrastruktūros sistemų plėtojimo politiką; saugoti, racionaliai naudoti ir atkurti gamtos išteklius, gamtos ir kultūros paveldo vertybes; palaikyti ekologinę pusiausvyrą arba ją atkurti; suderinti fizinių ir juridinių asmenų ar jų grupių, visuomenės, savivaldybių ir valstybės interesus dėl teritorijos ir žemės sklypų naudojimo bei veiklos šioje teritorijoje plėtojimo sąlygų.
Dėl detaliojo planavimo organizavimo
Įstatymo projekto 18 str. 3 d. numato leidimo organizuoti detalųjį planavimą žemės savininkams ir naudotojams jų valdomiems ar naudojamiems žemės sklypams procedūras. Numatyta, kad „tais atvejais, kai tokiems sklypams norima keisti […] sklypo tvarkymo ir naudojimo režimą, būtinas raštiškas detalųjį planą patvirtinusios institucijos pritarimas. Savivaldybė per 10 dienų išnagrinėja pateiktą prašymą ir jam pritaria arba, jeigu planavimo tikslai prieštarauja savivaldybės nustatytai teritorijos plėtros koncepcijai ar bendrojo plano sprendiniams ir jų nenumatoma keisti, detaliojo plano rengimui nepritaria ir pateikia planavimo organizatoriui motyvuotą atsakymą raštu.”
Praktikoje Teritorijų planavimo, Statybos ar kitų įstatymų nustatytų terminų dažnai yra nesilaikoma, todėl šiame Įstatymo projekte racionalu numatyti išlygą, kad, jei per nustatytą terminą Savivaldybė nepateikia jokio atsakymo, laikoma, kad leidimas organizuoti detalųjį planavimą yra duotas.
Dėl detaliojo planavimo privalomumo
Įstatymo projekto 20 str. 1 d. nustato atvejus, kada privaloma rengti detaliuosius planus. Toliau pateikiame atvejus, kada reikalauti rengti detalųjį planą yra netikslinga:
1. 20 str. 1 d. 5 punktas – „kai keičiamas nustatytas teritorijos (žemės sklypo) tvarkymo ir naudojimo režimas“. Praktikoje nemažai yra atvejų, kai nustatytas teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimas yra gerinamas. Pavyzdžiui, vietoje anksčiau buvusio statinio statomas mažesnį aukštį (aukštingumo reikalavimas) ir mažesnį plotą turintis (tankumo reikalavimas) statinys; vietoje gamybinio pastato statomas pramogų kompleksas arba gyvenamasis namas. Tokiu atveju, kai teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimas yra gerinamas, reikalauti rengti detalųjį planavimą yra neracionalu.
2. 20 str. 1 d. 6 punktas – „kai žemės sklypai padalijami, atidalijami ar sujungiami“. Praktikoje minėti veiksmai su žemės sklypais dažnai nedaro jokios įtakos aplink juos esančių žemės sklypų savininkams ar naudotojams, todėl tokiais atvejais reikalauti rengti detalųjį planavimą yra neracionalu.
3. 20 str. 1 d. 7 punktas – „kai keičiamos naudojamų žemės sklypų ribos ir plotas”. Praktikoje keičiant privačių žemės sklypų ribas ir plotą, kai aplink yra privatūs sklypai, tai vyksta žemės sklypų susitarimo pagrindu. Tokias atvejais reikalauti rengti detalųjį planavimą yra neracionalu. Detaliojo planavimo privalomumas galėtų išlikti nebent tuo atveju, kai privatus žemės sklypas didinamas ar keičiamos jo ribos valstybei priklausančio žemės sklypo sąskaita arba atvirkščiai.
Dėl tikslinės žemės naudojimo paskirties keitimo padarinių vertinimo
Įstatymo projekto 20 str. 5 d. nustato, kad „detalieji planai, keičiantys pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį, gali būti rengiami išnagrinėjus tokio keitimo socialinius, ekonominius ir aplinkosaugos padarinius […]“.
Aplinkosaugos padarinių vertinimas, su sąlyga, kad vertinimas pagrįstas objektyviais rodikliais, yra tikslingas. Tuo tarpu socialinių ir ekonominių padarinių vertinimas tegali būti pakankamai subjektyviais ir statiškais kriterijais paremtų prognozių rinkinys. Praktikoje yra daugybė neapibrėžtų veiksnių, lemiančių socialinius ir ekonominius pokyčius ir iš anksto juos numatyti neįmanoma. Tai sudaro prielaidas korupcijai ir vilkina ekonominę veiklą. Be to, tokių vertinimų rengimas ir tikrinimas iš investuotojų, kaip ir iš valstybės institucijų, pareikalauja papildomų piniginių ir laiko sąnaudų. Manome, kad ekonominių ir socialinių padarinių vertinimas detaliajame planavime yra netikslingas.
Dėl prisijungimo prie komunalinių tinklų sąlygų
Įstatymo projekto 20 str. 7 d. 6 punktas nustato, kad rengiant detaliuosius planus turi būti numatytos „komunalinių ar vietinių inžinerinių tinklų ir pastatų apšildymo sistemų prijungimo sąlygos“.
Praktikoje investuotojai susiduria su problemomis norėdami prisijungti prie vandens tiekimo ir nuotekų kanalizavimo tinklų. Problemos kyla tada, kai norima prisijungti prie anksčiau įsikūrusių investuotojų lėšomis įrengtų vandens tiekimo ir nuotekų kanalizavimo tinklų (kurie vėliau perduodami į valstybei priklausančių komunalinių įmonių balansą). Neesant tinkamo vandens tiekimo ir nuotekų kanalizavimo tinklų įrengimo finansavimo mechanizmo, iškyla nereikalingų ginčų tarp privačių investuotojų, todėl, kol vandens tiekimo ir nuotekų kanalizavimo tinklai nėra privatizuoti ar jų valdymas perduotas į privačias rankas (Lietuvos telekomo, Vilniaus šilumos tinklų pavyzdžiai rodo, kad privatizavimas ar valdymo perdavimas privačiam ūkio subjektui sprendžia infrastruktūros plėtojimo finansavimo problemą), tikslinga aiškiai reglamentuoti tinklų įrengimo finansavimo mechanizmą (pavyzdžiui, kaip elektros tinklų įrengimo atveju).
Dėl teritorijų planavimo derinimo su visuomene
Įstatymo projekto 9 skirsnis reglamentuoja teritorijų planavimo derinimą su visuomene. Nors numatytos svarstymo su visuomene procedūros, jų terminai, tačiau, kaip rodo praktika, to nepakanka. Praktikoje nesutarimai tarp investuotojų ir visuomenės dažnai kyla dėl to, kad kriterijai, kuriais remiantis yra nustatoma, ar visuomenės interesai ir teisės yra pažeisti, ar ne, yra „išbarstyti“ po įvairius teisės aktus. Pavyzdžiui, dėl šios priežasties visuomenės pretenzijos dėl šalia planuojamų statyti statinių aukštingumo dažniau kyla ne dėl to, kad pažeidžiamas apšviestumo reikalavimas, bet dėl to, kad „užstojamas, gadinamas ir pan. vaizdas“ seniau teritorijoje įsikūrusiems žmonėms.
Tikslinga, kad teritorijų planavimo įstatyme būtų aiškiai nustatytas baigtinis sąrašas kriterijų, kuriais vadovaujantis būtų paprasta ir neužimtų daug laiko nustatyti, kada visuomenės interesai ir teisės yra pažeisti, kada ne.
