Institutas išnagrinėjo Žemės ūkio ir kaimo plėtros įstatymo projektą ir pateikė pastabas Seimui. Instituto nuomone, įstatymo projektas nesukuria tinkamų teisinių prielaidų įgyvendinti jame numatytus tikslus, neapibrėžtos tokios svarbios priemonės kaip dalyvavimas ES vidaus rinkoje, konkurencingų sąlygų sudarymas, paliekama nepagrįstai daug laisvės tikslinti įstatymo nuostatas kitais teisės aktais, neužtikrinamas jo įgyvendinimo skaidrumas ir atskaitomybė. Institutas siūlo šalinti minėtus įstatymo projekto trūkumus.
Dėl įstatymo tikslingumo
Siūlomo įstatymo tikslai – įgyvendinti Žemės ūkio ir kaimo plėtros strategiją, sukurti teisinį pagrindą tolesniam žemės ūkio sektoriaus reglamentavimui, nustatyti atskirų institucijų funkcijas bei atsakomybės ribas, suderinti Lietuvos žemės ūkio politikos nuostatas su ES bendrąja žemės ūkio politika.
Šis įstatymas turėtų tapti pagrindiniu teisiniu dokumentu, ateityje reglamentuosiančiu Lietuvos žemės ūkio politiką, nustatant pagrindinius politikos principus ir įgyvendinimo priemones, bet paliekant detalų atskirų žemės ūkio politikos klausimų (pagal veiklos sritis bei paramos priemones) reglamentavimą kitiems teisės aktams. Siekis nustatyti žemės ūkio reglamentavimą vienu teisės aktu yra pagrįstas, tačiau reikia pastebėti, jog įstatyme paliekama daug laisvės interpretacijoms, nustatant jo įgyvendinimo taisykles konkrečiose srityse. Daugelio poįstatyminių teisės aktų priėmimas mažins politikos skaidrumą, sudarys sąlygas nesusipratimams bei apsunkins tinkamą įstatymo nuostatų įgyvendinimą ir kontrolę.
Siūlome tiksliau apibrėžti įstatymo nuostatas, paliekant kuo mažiau laisvės nustatyti papildomas sąlygas poįstatyminiuose teisės aktuose.
Dėl įstatymo nuostatų
Įstatyme įtvirtinami žemės ūkio ir kaimo politikos tikslai: sukurti našų, dinamišką, orientuotą į rinką, efektyvų ir konkurencingą žemės ūkį, sudaryti sąlygas tolygiai kaimo plėtrai ir socialinei ekonominei sanglaudai kaimo vietovėse, užtikrinti optimalų žemės ūkio subjektų pajamų lygį, saugių ir geros kokybės produktų tiekimą į rinką, tausoti aplinką, taikant agrarinės aplinkosaugos priemones.
Taip pat apibrėžiamos politikos įgyvendinimo priemonės, iš kurių svarbiausios pagal įstatymą yra rinkos reguliavimas, žemės ūkio ir kaimo plėtros rėmimas, produktų kokybės ir saugos užtikrinimas, jų sertifikavimas, taip pat priemonės atskirose žemės ūkio srityse – veterinarijos reikalavimų taikymas, melioracijos darbai, technikos sauga ir kt. Apibrėžiama, ką konkrečiai gali atlikti valstybės institucijos šiose srityse. Taip pat apibrėžtos nuostatos dėl informacinės sistemos kūrimo bei paramos žemės ūkiui administravimo ir kontrolės.
Pastebėtina, jog esama prieštaravimų tarp siekio perkelti ES bendrosios žemės ūkio politikos nuostatas bei žemės ūkio politikos, kuri sudarytų sąlygas konkurencingam Lietuvos žemės ūkiui – šie du tikslai ne visada suderinami tarpusavyje. Tokios priemonės kaip intervenciniai pirkimai ar importo iš trečiųjų šalių ribojimas sumažins paskatas kelti veiklos efektyvumą bei iškreips ūkininkų lūkesčius, tačiau tokių priemonių taikymas taps būtinas įstojus į ES. Kitaip sakant, ES taikomų paramos formų įgyvendinimas Lietuvoje mažina paskatas kelti veiklos efektyvumą bei stabdo žemės ūkio restruktūrizaciją, tačiau ši dilema yra išsprendžiama tik reformuojant ES bendrąją žemės ūkio politiką. Tokiu atveju būtų sudarytos ir palankesnės sąlygos Lietuvos ūkininkams konkuruoti vidaus rinkoje, pasinaudojant natūraliais savo pranašumais. Iki ES reformos pirmenybė turėtų būti teikiama rinką mažiau iškreipiančioms priemonėms, pavyzdžiui, tiesioginėms išmokoms. Žemiau pateikiant konkrečius siūlymus dėl įstatymo nuostatų, orientuojamasi į tai, jog Lietuva turi laikytis ES galiojančių politikos principų.
Pastabos ir pasiūlymai
1. Pagrindinis įstatymo trūkumas – tarpusavyje nesusieti žemės ūkio ir kaimo politikos tikslai bei jų įgyvendinimo priemonės. Tai ypač akivaizdu analizuojant, kaip bus įgyvendinamas pirmas (ir svarbiausias) tikslas – sąlygų efektyviam, konkurencingam žemės ūkiui sudarymas. Tokios sąlygos gali būti sudarytos tik sukūrus sąlygas konkurencijai, kadangi tik konkurencija sukurs paskatas kelti žemės ūkio (kaip ir kitų veiklų) efektyvumą bei produktų konkurencingumą. Tačiau apie sąlygų konkurencijai sudarymą įstatyme visiškai neužsimenama. Taip pat nenurodoma, koks įstatyme siūlomų priemonių santykis su konkurenciją reglamentuojančių teisės aktų nuostatomis, nors tai yra svarbu, atsižvelgiant į tai, jog kai kurios įstatyme siūlomos priemonės (pavyzdžiui, gamybos ribojimas, intervenciniai pirkimai ar importo režimo formavimas) iškreipia konkurenciją ir jomis siekiama prieštaringų tikslų. Neaišku, kurio iš įstatyme įvardintų tikslų siekiama ribojant gamybą ar skatinant vartojimą (ir kiek šios dvi priemonės suderinamos tarpusavyje); neaišku, kaip tarpusavyje dera tokios priemonės, kaip paramos teikimas investuojantiems į žemės ūkio produktų gamybą ir nutraukiantiems žemės ūkio veiklą (15 str.). Įstatymu keliami tikslai tik atskirais atvejais siejami su konkrečiomis priemonėmis, pavyzdžiui, tiesioginių išmokų paskirtis – palaikyti tam tikrą žemės ūkio subjektų pajamų lygį. Tačiau daugeliu atvejų neaišku, kokių tikslų siekiama siūlomomis priemonės ir, svarbiausia, kaip siūlomos priemonės paveiks sąlygų efektyviam ir konkurencingam žemės ūkiui sudarymą.
Siūlome (1) susieti įstatymu nustatytų tikslų (4 str.) įgyvendinimą su konkrečiomis priemonėmis (6-21 str.), nustatant aiškų ryšį tarp jų; (2) įtraukti sąlygų konkurencijai sudarymą kaip pirmą priemonę kuriant sąlygas efektyviam ir konkurencingam žemės ūkiui; (3) atskiru straipsniu įtvirtinti konkurencijos principų taikymą, aiškiai apibrėžiant tuos išimtinius atvejus, kada nukrypstama nuo konkurencijos principų.
2. Nors pagrindinė šio įstatymo priėmimo priežastis yra ES žemės ūkio politikos principų diegimas Lietuvoje, jame neužsimenama apie pagrindinį ES principą – vidaus rinkos be sienų veikimą bei nediskriminaciją. Tuo labiau jog integracija į ES jau dabar daro didelį poveikį Lietuvos žemės ūkiui. Dalyvavimas vidaus rinkoje bei prekybos kliūčių joje šalinimas turi būti viena iš pagrindinių įstatyme numatytų tikslų įgyvendinimo sąlygų. Šis principas turėtų būti aiškiai įtvirtintas įstatyme, įtvirtinant aiškius kliūčių prekybai šalinimo įsipareigojimus.
Siūlome atskiru straipsniu nustatyti, jog dalyvavimas ES vidaus rinkoje bei kliūčių prekybai joje visiškas pašalinimas yra prioritetinė Lietuvos žemės ūkio politikos priemonė įgyvendinant įstatyme numatytus tikslus.
3. Įstatyme neužsimenama apie vieną iš ES bendrosios žemės ūkio politikos tikslų, numatytų ES sutartyje – produktų tiekimą vartotojams protingomis kainomis. Importo ribojimas tarifinėmis ir netarifinėmis priemonėmis bei kai kurių kitų siūlomų priemonių taikymas prieštarauja šiam tikslui.
Siūlome tarp žemės ūkio ir kaimo plėtros politikos tikslų (4 str.) numatyti tikslą sudaryti sąlygas tiekti vartotojams produktus protingomis (rinkos) kainomis bei suteikti galimybę pasirinkti.
4. Įstatymo 8 str. yra skirtas gamybos ribojimui. Tačiau toks tikslas yra ekonomiškai nepagrįstas. Viena vertus, jei tam tikram žemės ūkio produktui yra paklausa, ūkininkams turėtų būti sudarytos galimybės tokiomis pačiomis sąlygomis tiekti į rinką tiek produktų, kiek jų reikia vartotojams (vidaus ar užsienio). Kita vertus, paramos priemonių teikimas yra vienas iš svarbių veiksnių (be paklausos rinkoje), kuris skatina perprodukciją. Todėl turėtų būti ribojama parama, o ne produktų gamyba.
Siūlome atsisakyti nuostatų dėl gamybos ribojimo.
5. Įstatymo 14 str. numatoma taikyti žemės ūkio ir maisto produktų suvartojimo skatinimo programas. Tačiau jame numatomomis priemonėmis pirmiausia siekiama teikti daugiau informacijos apie produktus ir jų gamintojus. Vartojimas pirmiausia priklauso nuo vartotojų pajamų ir poreikių, todėl abejotinas šiuo straipsniu siūlomų priemonių prasmingumas.
Siūlome atsisakyti nuostatų dėl suvartojimo skatinimo programų.
6. Įstatyme nenumatytos sąlygos žemės rinkai veikti bei kliūčių prekybai žeme šalinimas. Pastaroji priemonė yra svarbi sąlyga kurtis stambiems ir efektyviai veikiantiems ūkiams, todėl ši priemonė turėtų būti įtraukta tarp kitų žemės ūkio politikos priemonių.
Siūlome atskiru straipsniu įtvirtinti laisvos prekybos žeme principą, kuris įsigaliotų Lietuvai tapus ES nare ir atitiktų konstitucinio įstatymo nuostatas.
7. Šiuo įstatymu siekiama reglamentuoti ne tik žemės ūkio veiklą ir valstybės politiką jos atžvilgiu, bet ir kaimo plėtrą. Taigi, įstatymo reglamentavimo sritis yra plati, jame numatytos paramos priemonės susijusios ne tik su rinkos santykiais žemės ūkyje, bet ir su kitais klausimais, tarp jų ir ekonominiais, socialiniais, aplinkosauginiais kaimo vietovių gyventojų veiklos aspektais. Tačiau tarp įstatymo pagrindinių sąvokų neapibrėžiama, kas yra kaimo vietovė. Dėl to gali kilti daug neaiškumų, nustatant šio įstatymo taikymo ribas bei taikant paramos priemones.
Siūlome apibrėžti kaimo vietovės sąvoką.
8. Įstatymo 15 str. siūloma teikti paramą apželdinimui mišku ir miško priežiūrai. Tačiau tokios priemonės nėra šio įstatymo, o atskirų teisės aktų, skirtų miškininkystei, reglamentavimo sritis.
Siūlome atsisakyti miško priežiūros priemonių reglamentavimo, nes tai nėra šio įstatymo objektas.
9. Įstatymu apibrėžiama, jog žemės ūkio produktai yra produktai, „neskirti žmonių mitybai ar neparuošti žmonių vartojimui“. Nemažai atvejų riba tarp tinkamumo ar netinkamumo žmonių mitybai yra gana neaiški, todėl reglamentuojant paramos priemones tokių produktų gamybai, gali kilti neaiškumų dėl interpretavimo.
Siūlome tiksliau apibrėžti žemės ūkio produktų sąvoką.
10. Įstatyme ne visiškai aiškiai apibrėžtos valstybės institucijų funkcijos bei privačių asmenų veiklos ribos administruojant ir kontroliuojant žemės ūkio veiklą. Pavyzdžiui, kiek produktų kokybės saugos užtikrinimas gali būti privačių subjektų atsakomybė, kaip gali veikti privati sertifikavimo infrastruktūra ir pan.
Siūlome apibrėžti valstybės institucijų funkcijas, įgyvendinant įstatyme apibrėžtus tikslus. Tai galėtų būti nustatyta 5 str., nepaliekant šių nuostatų kitiems įstatymams bei poįstatyminiams teisės aktams.
11. Bendras trūkumas – įstatyme palikta galimybė nustatyti papildomus reikalavimus kitais teisės aktais. Pavyzdžiui, 6 str. numatyta galimybė valstybei administruoti ir kontroliuoti be įstatyme išvardintų „kitas teisės aktais numatytas sritis“. Tą patį galima pasakyti apie kai kuriuos kitus įstatymo straipsnius. Pavyzdžiui, 9 straipsnyje, reglamentuojančiame tiesiogines ir kompensacines išmokas, paliekama galimybė teikti išmokas ir „kitais Vyriausybės nustatytais pagrindais“. Šitaip sukuriamos galimybės neskaidriam reguliavimui bei piktnaudžiavimui.
Siūlome įstatyme detaliai ir aiškiai reglamentuoti valstybės institucijų funkcijas, politikos priemones bei jų naudojimo sąlygas.
12. Įstatyme nenumatyta valstybės institucijų, formuojančių bei įgyvendinančių žemės ūkio politiką, atskaitomybė visuomenei.
Siūlome atskiru straipsniu numatyti priemones bei procedūrą, kaip įstatyme numatytas priemones įgyvendinančios institucijos atsiskaito už savo veiklą, panaudotas biudžeto lėšas visuomenei (pavyzdžiui, viešai skelbiama metinė ataskaita, kurioje įvertinama, kiek pasiekti įstatyme numatyti tikslai, kaip laikytasi planų bei kaip panaudotos lėšos).
Išvada
Kol kas įstatymas nesukuria tinkamų teisinių prielaidų įgyvendinti jame numatytus tikslus, neaiškus tų tikslų įgyvendinimo mechanizmas, neapibrėžtos tokios svarbios priemonės kaip dalyvavimas ES vidaus rinkoje, konkurencingų sąlygų sudarymas, paliekama nepagrįstai daug laisvės tikslinti įstatymo nuostatas kitais teisės aktais, neužtikrinamas jo įgyvendinimo skaidrumas bei atskaitomybė. Siūlome atsižvelgti į pateiktus pasiūlymus ir patikslinti įstatymo nuostatas.
