Studijos santrauka
Siekdamas paskatinti struktūrinius pokyčius atskirose transporto šakose ir paspartinti jose konkurencijos santykių plėtrą ir dereguliavimą, 2005 m. LLRI atliko išsamią Lietuvos geležinkelių sektoriaus reformos studiją, kurios pagrindinis objektas – šalies geležinkeliai ir šio sektoriaus plėtros galimybės ateityje siekiant didžiausios naudos visiems Lietuvos ūkio subjektams ir vartotojams. LLRI studijoje „Lietuvos geležinkeliai: kaip ir kada reformuosime“ apžvelgiama bendroji Europos transporto politika, aptariamas ES geležinkelių reglamentacijos perkėlimas į Lietuvos teisę, kalbama apie keleivių ir krovinių vežimą, analizuojama Lietuvos geležinkelių vykdoma kainodara ir tarifų politika apskritai bei tarptautiniai vežimo geležinkeliais susitarimai. Taip pat nagrinėjama privažiuojamųjų kelių problematika, apžvelgiama būtina geležinkelio sektoriaus pertvarka Lietuvoje bei aptariami rizikos veiksniai – valstybės biudžeto išlaidos geležinkeliams ir Rusijos ūkio subjektų interesai. Įmonė AB „Lietuvos geležinkeliai“ (LG) studijoje minima tik kaip svarbus šio sektoriaus veikėjas, LG rodikliai ar įmonės valdymo sprendimai studijoje nenagrinėjami ir nevertinami.
· Lietuva vilkina geležinkelių sektoriaus pertvarką
Lietuvoje diskutuojama apie Lietuvos geležinkelių sektoriaus restruktūrizacijos, rinkos liberalizavimo būtinybę ir įsipareigojimus, kurie buvo prisiimti stojant į Europos Sąjungą – leisti atsirasti šioje rinkoje konkurenciniams santykiams. Diskusijas kelia šių procesų vilkinimas, aukšti krovinių vežimo tarifai ir nuostolingos socialinės šiai sričiai primestos funkcijos, nėra ilgalaikės investicijų į infrastruktūrą vizijos, vangiai realizuojami transeuropiniai projektai.
Nors krovinių pervežimai geležinkeliais Europoje yra santykinai maži, Lietuvoje ši struktūra išlieka itin svarbiu ekonomikos segmentu, nuo kurio didele dalimi priklauso prekių judėjimas šalies viduje ir jų transportavimas už šalies ribų, turintis didelės įtakos visų šalies įmonių (krovinių siuntėjų ir gavėjų) ir susijusių verslų (pvz., krova Klaipėdos uoste, logistika, turizmo objektai ir pan.) konkurencingumui.
· Valstybinis geležinkelių valdymas nepasiteisina visoje ES, vykdoma jo pertvarka
Ekonominė politika geležinkelių srityje ES pradėjo keistis iš esmės jau daugiau nei prieš 10 metų, nes tapo akivaizdu, kad senasis transporto politikos modelis, paremtas centralizuotu planavimu, dosniomis subsidijomis arba labai griežtu, išsamiu reglamentavimu ir valstybine nuosavybe, nebepasiteisina. Tačiau nauji veiklos modeliai, paremti rinkos veikimo mechanizmu ir gerokai nuosaikesniu reguliavimu, taip pat nėra visiškai įsitvirtinę. Dėsninga ir tai, kad pakilus kainoms ar įvykus kokiems nors geležinkelių veiklos sutrikimams, priežasčių dažniausiai ieškoma ne valstybiniame reguliavime, o tuose keliuose rinkos elementuose, kuriuos pavyko įdiegti, tačiau kurių nepakanka, kad rinka funkcionuotų normaliai.
· ES Bendrosios transporto politikos tikslas – reformuoti geležinkelių sektorius liberalizacijos ir komercializacijos linkme
Nuo XX a. pabaigos ES vieningoje rinkoje kryptingai siekiama sukurti sąlygas konkurencijai geležinkelių rinkoje, atskirti infrastruktūros valdymą ir vežimo paslaugas, pabrėžiama, kad reikia vadovautis konkurencijos principais ir riboti valstybės pagalbą, siekiama prisitaikyti prie mažėjančių srautų, kuriuos lėmė daugiausia pramonės struktūros ir susisiekimo paklausos pokyčiai. ES lygmeniu yra priimta nemažai teisės aktų, numatančių struktūrinę geležinkelių pertvarką, kurios tikslas – sukurti šioje srityje konkurenciją, padidinti efektyvumą, susigrąžinti keleivius ir krovinius iš konkuruojančių transporto rūšių ir sumažinti naštą nacionaliniams biudžetams. Jos esmė: suskaldyti esamą vertikalią monopoliją atskiriant vežėją nuo vėžės ir atveriant priėjimą prie vėžės naujiems vežėjams. Tačiau reformos daugumoje ES šalių vyksta lėtai ir dėl objektyvių priežasčių (pvz., sudėtinga infrastruktūrą paskirstyti teisingai), ir dėl subjektyvių priežasčių (pvz., istorinių monopolistų protegavimo, nacionalinio geležinkelių uždarumo, stiprios lobistinių grupių įtakos).
· Lietuva labiausiai atsilieka geležinkelių pertvarkos srityje
Jei daugumoje Europos Sąjungos šalių geležinkelių rinkos liberalizavimas ir konkurencija atsiranda gana sunkiai, Lietuvoje geležinkelių reforma ir liberalizavimas iki šiol vyksta, nors ir garsiai, bet tik retorikos lygmenyje. Remiantis IBM Business Consulting Services atliktu tyrimu (2004), Lietuva geležinkelių pertvarkos srityje yra tarp labiausiai Europos bendrijoje atsiliekančių šalių.
Vertinant teisinę bazę:
LEX indeksas parodo, kiek šalies teisinė bazė yra palanki geležinkelių rinkos atvėrimui. Jis apima įėjimo į rinką reglamentavimą, reguliatoriaus galių reglamentavimą bei istorinio operatoriaus organizacinę struktūrą. Kuo indeksas didesnis, tuo situacija palankesnė.
Vertinant faktinę padėtį rinkoje:
ACCESS indeksas parodo, kiek reikšmingi yra įėjimo į geležinkelių rinką barjerai, tokie kaip priėjimo prie infrastruktūros sąlygos, infrastruktūros rinkliavos dydžiai ir pan. Kuo indeksas didesnis, tuo situacija palankesnė.
Kaip matyti iš grafikų, pažanga liberalizuojant geležinkelių rinką nepriklauso tiesiogiai nuo to, ar šalis yra sena ES narė, ar nauja (pvz., Lenkija ir Prancūzija), ar maža, ar didelė (pvz., Latvija ir Lietuva). Lietuvos rodikliai šioje srityje yra itin prasti, nepaisant formalios deklaracijos, kad transporto acquis yra perimtas. ES teisės aktai, reglamentuojantys geležinkelių sektoriaus pertvarką, Lietuvoje yra perimti tik formaliai. Atskira įmonė infrastruktūrai valdyti nėra įsteigta, įkainiai vežėjams už naudojimąsi geležinkelio infrastruktūra viešai nepaskelbti, sutartys dėl ilgalaikių valstybės įsipareigojimų finansuojant infrastruktūrą (jei tokie planuojami) nesudaryta, nuostolingos keleivių vežimo paslaugos pilnai nekompensuojamos, rinkoje veikia vienintelis istorinis keleivių bei krovinių vežėjas LG.
Lietuvos, kaip ir daugumos kitų ES šalių, geležinkelių sektorius šiandien tebėra smarkiai politizuotas, jame nesukurtos rinkos sąlygos, kas yra žalinga ir Lietuvos ekonomikai, ir valstybės finansams. Lietuvos geležinkelių sistema, palyginti su kitų ES šalių, pasižymi nedidele teritorija, retu tinklu ir mažu gyventojų tankiu, gerokai prastesnės kokybės infrastruktūra ir paslaugomis, orientacija į krovinių vežimą iš Rytų savo reikmėms ir į Klaipėdos uostą.
Kadangi įvairių transporto rūšių galimybės patenkinti susisiekimo poreikį skirtingais ekonominės bei socialinės raidos laikotarpiais skiriasi, nėra garantijų, kad tradiciniai geležinkeliai Lietuvoje ilgainiui liks perspektyvi transporto rūšis. Šiuolaikinėje ekonomikoje lankstus ir greitas kelių bei oro transportas pritraukia vis daugiau srautų. Todėl norint pasiekti, kad geležinkelių sektoriaus potencija būtų kiek galima geriau išnaudota, reikia didinti šios transporto rūšies lankstumą ir greitį. Tam reikalinga struktūrinė reforma.
LLRI SIŪLOMOS GELEŽINKELIŲ SEKTORIAUS REFORMOS ESMĖ:
(1) pilnas vėžės ir vežėjo atskyrimas ir konkurencinių sąlygų tarp vežėjų sukūrimas, po reformos – vežėjų privatizavimas, privažiuojamųjų kelių privatizavimas;
(2) biudžetinio finansavimo socialinėms funkcijoms ir infrastruktūrai aiškus apibrėžimas, socialinė funkcija – minimali;
(3) viešosios infrastruktūros tinklo bei keleivių vežimo paslaugų minimizavimas, infrastruktūros atnaujinimas sudarant sąlygas padidinti greičius likusiuose rentabiliuose ir srautų prasme perspektyviuose maršrutuose.
Nuo reformos eigos priklausys ir kitų klausimų, šiuo metu (ne)sprendžiamų valstybiniame lygmenyje, sprendimas. Šiandien vieni iš aktualiausių ir daugiausia nusiskundimų keliantys klausimų yra vežimo tarifai ir privažiuojamieji keliai.
· Vežimo tarifai
Palyginti dideli LG krovinių vežimo tarifai yra dviejų pagrindinių veiksnių pasekmė: (1) LG monopolisto statuso ir (2) socialinės funkcijos.
– (1) Liberalizavus rinką ir atsiradus naujiems vežėjams, veikiantiems konkurencinėmis sąlygomis, vežėjai būtų suinteresuoti pasiūlyti mažesnius tarifus, nei LG dabar nustato monopolijos sąlygomis.
– (2) Krovinių vežimo kaina mažėtų restruktūrizavus geležinkelius: atskyrus keleivių ir krovinių vežimą, krovinių vežėjai nebeturėtų į savo sąnaudas įtraukti socialinei funkcijai skiriamų lėšų ir taip atsirastų rezervas mažinti krovinių vežimo tarifus.
Rusijos diskriminacinė tarifų politika:
– Diskriminaciniai Rusijos tarifai turi mažiau ekonominės neigiamos įtakos LG nei šalies įmonėms ir Klaipėdos uostui, ir LG nėra itin suinteresuota šių problemų spręsti – kaip tik ši bendrovė daro didžiulę įtaką geležinkelių politikai Lietuvoje.
– Geležinkelio tarifus reglamentuojančių saistančių susitarimų tarp Lietuvos ir Rusijos nėra. 2K vargu ar atneš kokių nors konkrečių nuolaidų, nes Rusija yra labiau suinteresuota savo uostų plėtra nei projekto sėkme, o 2K suteikia ūkio subjektams galimybę tartis dėl nuolaidų Rusijos geležinkeliuose, tačiau jų neužtikrina.
– Sprendimai dėl tarifų turėtų būti priimami atsižvelgiant į paslaugų paklausą ir sąnaudas, o ne į potencialių Rusijos sprendimų niuansus ir pasekmes, nustatant tarifus, kurie būtų ekonomiškai pagrįsti ir padengtų eksploatacijos kaštus.
Yra nemažai veiksnių, verčiančių Rusiją atsisakyti diskriminacinių tarifų:
– dėl nuostolių ir grūsčių;
– dėl pakankamai išaugusio krovinių srauto į Rusijos uostus;
– dėl narystės PPO, kai ji privalės taikyti vienodus tarifus ir savo, ir kitų šalių uostų atžvilgiu;
· Privažiuojamieji keliai
Efektyviam pervežimui privažiuojamaisiais keliais užtikrinti būtinas aiškus nuosavybės teisių tarp viešosios infrastruktūros ir privažiuojamųjų kelių atskyrimas.
Privažiuojamieji keliai, tenkinantys privačius vieno arba kelių privačių ūkio subjektų interesus, turi būti komercializuoti – 1) naudojimosi jais kainodara turi užtikrinti jų eksploatavimo sąnaudų padengimą arba 2) jie turi būti privatizuoti vienintelio naudotojo ar susitariant keliems naudotojams arba 3) uždaryti.
Klaipėdos uoste privažiuojamuosius kelių klausimus spręsti pagal bendrus principus: privažiuojamuosius kelius komercializuoti, viešuosius geležinkelius perduoti viešosios infrastruktūros valdytojui (šiuo metu LG).
Privažiuojamųjų kelių tvarkyme Klaipėdos uoste minimizuoti Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcijos (KVJUD) ir Vyriausybės kompetencijas. KVJUD vaidmuo turėtų apsiriboti techninės pagalbos koordinuojant privažiuojamųjų kelių plėtrą ir padalinimą suteikimu bei infrastruktūros finansavimo klausimais žemės nuomos kontekste.
· Pagrindiniai reformos rizikos veiksniai:
naujų vežėjų administracinė diskriminacija; per dideli infrastruktūros įkainiai, neleisiantys naujiems vežėjams įeiti į rinką; per dideli valstybės užkrauti socialiniai įpareigojimai vežti keleivius; ekonomiškai nepagrįsti užmojai išlaikyti infrastruktūrą ir paslaugų spektrą; nesąžininga (politinių interesų nulemta) konkurencija iš Rusijos vežėjų pusės.
· Pagrindinės priemonės išvengti rizikos veiksnių:
(1) Reformą vykdyti greičiau – nedelsiant įkurti atskirą įmonę viešosios infrastruktūros priežiūrai ir perimti šias funkcijas iš LG. Suteikti pilnus įgaliojimus Geležinkelių inspekcijai, kaip rinkos priežiūros institucijai, administracinėmis priemonėmis sumažinus jos priklausomybę nuo politiką formuojančios Susisiekimo ministerijos.
(2) Geležinkelių infrastruktūros naudojimo rinkliavos dydį pradžioje nustatyti siekiant padengti infrastruktūros eksploatacijos išlaidas, įkainius didinti siekiant padengti infrastruktūros investicijas, palaipsniui ir atsižvelgiant į konkuruojančių transporto rūšių infrastruktūros apmokestinimą.
(3) Valstybei ir savivaldybėms apsispręsti dėl finansinių galimybių subsidijuoti keleivių maršrutus ir toms sumoms sudaryti sutartis su keleivių vežėju (jei yra keli – konkurso būdu).
(4) Valstybei apsispręsti dėl ilgalaikių finansinių galimybių finansuoti viešąją geležinkelio infrastruktūrą ir pateikti sprendimus infrastruktūros valdytojui. Infrastruktūros valdytojui priimti atitinkamus sprendimus dėl tinklo apimčių bei jo plėtros apimčių – išlaikyti tik tokį tinklą, kuris atsiperka finansiškai.
(5) Rinką atverti visiems vežėjams vežti vietiniais ir tarptautiniais maršrutais, išskyrus tranzitą iš Rusijos į Kaliningradą, kurį reguliuoti priėjimo prie infrastruktūros lygyje.
