Analizė. Tarptinklinio ryšio (roaming) paslaugos kainos reguliavimo poveikis

Reaguodami į Europos Komisijos ir Europos Parlamento sprendimus riboti maksimalius tarptinklinio ryšio tarifus, LLRI Lietuvos respublikos Susisiekimo ministrui pateikė pastabas ir nuomonę apie siūlomą reguliavimą.

______________

Įžanga

Po keletą metų trukusių diskusijų, ES valdžios lygmenyje nuspręsta reguliuoti mobiliojo ryšio roaming paslaugos kainas. Šis darbas analizuoja EK vykdytą poveikio vertinimą[1], pateikia savo išvadas dėl jame naudojamų argumentų ir išvadų.

Dėl ekonominių veiksnių įtakos dabartiniam roaming paslaugos kainų lygiui

Dėl kaštų ir kainos neatitikimo roaming segmente

Kertinis argumentas, kuriuo pagrįstas šis[2] reguliavimas yra tai, kad roaming paslaugos kainos yra ženkliai aukštesnės nei jos sąnaudos. EK paradigma ir argumentacija remiasi prielaidų visuma, kad produkto vertę nulemia produkto gamybos sąnaudos[3], tačiau ši prielaida yra neteisinga. Nors ilgalaikėje perspektyvoje ryšys tarp rinkos kainos ir sąnaudų gali atsirasti, rinkos kaina yra paklausos ir pasiūlos išdava, o sąnaudos yra gamintojo pasirinktų sprendimų rezultatas. Kitaip tariant, kaina, kurią už produktą moka pirkėjai, nulemia sąnaudas, o ne atvirkščiai.

Komisijos analizėje vartojamos sąvokos „nepateisinamai aukštos kainos“ ar „pernelyg aukštos kainos“[4] yra subjektyvūs terminai, kurie atspindi asmeninę nuomonę, o ne ekonominį faktą. Kitaip tariant, galima konstatuoti, kad roaming paslaugos kainos yra ženkliai didesnės nei jos kaštai, tačiau tai nėra ir negali būti pretekstas reguliuoti roaming paslaugos kainas.

Dėl „pernelyg auštų kainų“ sąvokos

Terminai „nepateisinamai aukštos“ ar „pernelyg aukštos“ kainos, dažnai vartojami analizuojant reguliuojamų monopolijų veiklą. Reguliuojamoms monopolijoms būdinga tai, kad uždrausdama konkurenciją, monopolinę rinkos struktūrą garantuoja valstybė. Tačiau tuo pat metu valstybė iš monopolijos reikalauja, kad prekės ar paslaugos būtų teikiamos mažiausia įmanoma kaina, t.y. kaina artima savikainai[5].

Tačiau žiūrint iš vartotojo perspektyvos santykiai roaming segmente nėra monopoliniai, nes egzistuoja pakankamai artimi pakaitalai komunikacijai mobiliuoju telefonu: kitų mobiliojo ryšio operatorių teikiamos paslaugos, nemobiliojo ryšio paslaugos, skambinimo kortelės (calling cards), IP telefonijos paslaugos, e-paštas ir kt. Analizėje užsimenama tik apie IP telefonijos egzistavimą[6], tuo tarpu visi kiti pakaitalai neminimi[7]. Kuomet vartotojai gali rinktis efektyvius pakaitalus, monopoliniai santykiai yra iš esmės negalimi, nes monopolistas konkuruoja su pakaitalus tiekiančiomis bendrovėmis.

Didmeninėje rinkoje, kaip nustatė anksčiau įvykdytas Komisijos tyrimas[8], egzistuoja aukšta rinkos koncentracija bei įėjimo į rinką barjerai. Tačiau reikia pripažinti, kad aukšta rinkos koncentracija iš dalies kyla ir dėl valstybės vykdomo licencijavimo, kitaip tariant, dėl valstybės įsikišimo. Kad ir kaip bebūtų, aukšta rinkos koncentracija jokiu būdu nereiškia monopolinių santykių egzistavimo didmeninėje roaming rinkoje. Todėl, pripažįstant, kad roaming rinkoje (ir visoje mobiliojo ryšio rinkoje) monopoliniai santykiai neegzistuoja, kainų reguliavimui šis argumentas negali būti naudojamas.

Kartais valstybinis kainų reguliavimas teisinamas „socialinio prieinamumo“ argumentu, teigiant, kad tam tikri gyvybiškai svarbūs produktai privalo būti prieinami ir labiausiai nepasiturintiems gyventojams. Tačiau, pirma, teigti, kad roaming paslauga yra būtina labiausiai nepasiturintiems piliečiams būtų neteisinga. Antra, jei valstybė, vadovaudamasi minėtais argumentais ir nustato dirbtinai žemas produkto / paslaugos kainas, ji gamintojams / tiekėjams kompensuoja jų patiriamus nuostolius. Tai, kad nei pirma nei antra sąlyga, kalbant apie siūlomą roaming reguliavimą, negalioja, yra dar vienas argumentas įrodantys siūlomo reguliavimo ekonominį nepagrįstumą.

Dėl viršpelnio (super-normal profits[9]) buvimo roaming paslaugos segmente

Viršpelnis yra ekonominis terminas, naudojamas tobulosios konkurencijos modelyje pelnui, susidarančiam, kuomet rinkos kaina yra didesnė nei konkretaus gamintojo vidutiniai kaštai, apibūdinti. Tačiau tobuloji konkurencija realiai, o juo labiau mobiliojo ryšio paslaugose, neegzistuoja[10], todėl ir pati viršpelnio sąvoka yra grynai teorinė. Tokiu būdu, pelno normos skirstymas į normalų ar pagrįstą pelną (normal profit) ir viršpelnį(super-normal profit) yra neobjektyvus, remiasi susikurtomis ar susitartomis prielaidomis ir negali būti objektyvus ekonominis argumentas kainų reguliavimui pateisinti.

Tikrose rinkose neatitikimas tarp produkto rinkos kainos ir sprodukto sąnaudų (vieneto pelnas/nuostolis) yra normalus reiškinys. Ekonomikos sektoriuose, kuriuose reikalingi tyrimai ir technologinės inovacijos, šis pelnas yra būtinas investicijoms į technologiją ir tyrimus susigrąžinti. Jei kaina būtų prilyginama sąnaudoms, tokiuose sektoriuose kaip pvz., mobiliojo ryšio sektorius, technologinės naujovės negalėtų būti diegiamos (arba negalėtų būti diegiamos taip sparčiai), o tai neigiamai paveiktų tiek gamintojus, tiek vartotojus.

Dėl kainų skirtumo tarp vietinių ir roaming paslaugų

Skirtumas tarp ryšio paslaugų vietinėje ir roaming rinkoje naudojamas siekiant pagrįsti teiginį, kad esą roaming‘o tarifai yra nepagrįstai aukšti. EK teigia, kad vartotojams roaming skambučiai kainuoja vidutiniškai keturis kartus daugiau[11]. Tačiau analizėje nepakankamai atsižvelgiama į tai, kad roaming paslaugos yra brangesnės už vietinio ryšio paslaugas ir, kad skirtingai nei vietinėje rinkoje, operatorius negali kontroliuoti sąnaudų, kurias patiria dėl to, kad roaming‘ o paslaugas teikia trečiosios šalies operatorius.

Komisija nepakankamai atsižvelgia ir į tai, kad kainodaros sprendimai priklauso ir nuo paklausos elastingumo[12]. Todėl aukštesnis kainų lygisroaming rinkoje iš dalies yra nulemtas mažiau elastingos paklausos nei vietinėje rinkoje. Nors tai, kad vietinių ir roaming skambučių paklausos elastingumas skiriasi, iš dalies pripažįsta ir pati EK[13], šio veiksnio įtakos esamos kainodaros sprendimams analizėje neskiriama daug dėmesio. O būtent tai, kad gamintojas / pardavėjas turi daugiau rinkos galios (market power) esant mažesniam paklausos elastingumui, iš dalies paaiškina kainų skirtumus tarp vietinio mobiliojo ryšio ir roaming paslaugos. Kitaip tariant, roaming segmente paklausa yra mažiau elastinga nei vietinio ryšio segmente, todėl, iš dalies, ir kainos roaming segmente yra santykinai aukštesnės.

Dėl roaming reguliavimo poveikio

Dėl EK analizėje naudojamo modelio

Vertinant poveikį vadovaujamasi standartiniu gerovės (welfare) modeliu, kuris grindžiamas vartotojų pertekliaus (consumer surplus) ir gamintojų pertekliaus (producer surplus) dydžiuose[14] vykstančiais pokyčiais. Toks vertinimo būdas nors ir įmanomas, tačiau yra perdėm teorinis ir vadovaujasi statiškos pusiausvyros (static equilibrium) prielaidomis, modeliavime naudojamos paklausos ir pasiūlos kreivės supaprastintos į tiesines funkcijas.

Naudojamas modelis negali atspindėti pajamų sumažėjimo poveikio mobiliojo ryšio sektoriui: sumažėjusių investicijų į tinklo aprėpties didinimą, tyrimus ir įdiegimus. Be to, šis modelis neatsižvelgia į reguliavimo poveikį kitų produktų (mobiliojo ryšio pakaitalų) rinkoms. Kadangi į šį neigiamą poveikį (žr. toliau), neatsižvelgiama, galima teigti, kad gerovės padidėjimas bus mažesnis, nei teigiama poveikio vertinime.

Dėl reguliavimo poveikio mobiliojo ryšio kompanijoms

Roaming reguliavimas ženkliai sumažins įmonių pajamas, nes pajamos už roaming, kaip pastebi EK, sudaro apie 5,7% mobiliojo ryšio operatorių pajamų ir yra labai svarbus pelningumo rodikliuose (pvz., EBITDA[15])[16]. Geografiniu požiūriu, didžiausias neigiamas poveikis pajamų ir EBITDA rodikliams numatomas Rytų Europos operatoriams – 7% EBIDTA ir 4,3% pajamoms[17] (Vakarų Europos operatoriams šios netektys yra perpus mažesnės) ir smulkiems operatoriams, kurie ir sudaro didžiausią grupę tarp mobiliojo ryšio operatorių.

Nors analizė ir pažymi, kad tam tikrais atvejais kai kurie operatoriai gali būti priversti iš vis nebetiekti roaming paslaugos (arba tiekti ją nuostolingai)[18], į tai nėra kreipiamas pakankamas dėmesys, akcentuojant, kad reguliavimas panaikins viršpelnius.

Dėl reguliavomo poveikio mobiliojo ryšio sektoriui

EK vertinime nepakankamai dėmesio skiriama šio sprendimo poveikiui kainodarai kituose mobiliojo ryšio segmentuose vertinimui. Galima kelti prielaidą, kad dalies pajamų iš roaming netekimas privers kompanijas padidinti kainas vietinio ryšio rinkos segmente. Tačiau tai didele dalimi priklausys ir nuo kitų žaidėjų veiksmų vietinėje rinkoje, t.y esant aukštam konkurencijos lygiui, vietinio ryšio tarifai gali išlikti menkai pakitę. Tiesa, tuomet kompanijoms reikės kompensuoti pajamų netekimą iš kitų veiklos sričių.

Kitos veiklos sritys, kurias neigiamai paveiks pajamų netekimas roaming segmente, pvz., tyrimai ir įdiegimai, tinklo aprėpties didinimas, papildomų paslaugų teikimas ir kt., yra taip pat labai svarbūs vartotojams. Tačiau vertinant roaming reguliavimo poveikį, šie klausimai įvertinti nepakankamai.

Sąryšį tarp vietinės ir roaming segmentų galima būtų įvardinti kaip kryžminį subsidijavimą, tačiau tik iš dalies. Pirma, abiejuose segmentuose veikia ne monopoliniai, o konkurencingi rinkos santykiai. Antra, tai nėra situacija kuomet vertikaliai integruota kompanija kryžminiu būdu subsidijuoja savo veiklą iš konkurencingame segmente pajamomis gautomis iš segmento, kuriame vyrauja monopoliniai santykiai. Todėl toks kryžminis subsidijavimas iš esmės yra kompanijos kainodaros strategija, o ne konkurenciją slopinantis veiksnys.

Turint galvoje, kad iki kol kas kompanijos turi didesnę laisvę nustatant kainą, roaming reguliavimas iš esmės negali būti priemonė kuri skatins konkurenciją. Konkurencija žemesnėmis už „kainų lubas“ kainomis iš esmės gali būti tik mažesnės, o ne didesnės apimties.

Dėl reguliavimo poveikio mobiliojo ryšio paslaugos pakaitalų tiekėjams

Kadangi analizėje skiriama labai mažai dėmesio mobiliojo ryšio paslaugos pakaitalams, praktiškai neanalizuojamas poveikis šias paslaugas teikiančioms kompanijoms. Turint galvoje, kad paprastai pakaitalai pasižymi neigiamu kryžminiu paklausos elastingumu, galima teigti, kadroaming kainos sumažinimas turės neigiamų pasekmių (sumažėjusi paklausa) kompanijoms, teikiančioms tarptautinio ryšio paslaugas (fiksuoto ryšio operatoriams, skambinimo kortelių pardavėjams ir pan.).

Dar svarbiau, visiškai nevertinama, kad šis roaming kainų sumažinimas neabejotinai neigiamai paveiks tolesnių pakaitalų vystymą ir su juo susijusį inovacijos procesą.

Dėl reguliavimo poveikio bendram ekonominiam klimatui

Šis kainos reguliavimas sukurtų labai pavojingą ir potencialiai pražūtingą teisinį precedentą, kuris neigiamai paveiks visos ES ekonomiką. Visų pirma, įteisinus panašaus reguliavimo tikimybę, įmonės turės mažiau paskatų plėtoti didelę pridėtinę vertę kuriančius sektorius ES teritorijoje. Vadovaujantis šiuo precedentu pagrįsta manyti, kad panašus politinis spaudimas gali privesti prie kainų reguliavimo kituose privačiuose ir konkurencinguose sektoriuose.

Išvados

· Poveikio vertinime naudojamas statinės pusiausvyros gerovės modelis negali įvertinti visų neigiamų šio reguliavimo pasekmių, todėl dėl šio reguliavimo įvyksiančiam gerovės padidėjimui suteikia didesnę vertę.

· Reguliavimo pateisinimui pateikiami ne objektyvūs ekonominiai argumentai, o subjektyvūs normatyviniai vertinimai. Kainų reguliavimas negali būti teisinamas nei monopolinių santykių buvimu, nei nekonkurenciniu elgesiu, nei socialinio prieinamumo argumentu.

· Analizė atlikta vadovaujantis klaidinga prielaida, kad produkto kaina yra sąnaudų, o ne paklausos ir pasiūlos rezultatas. Todėl analizuojant situaciją, svarbūs roaming paslaugos paklausos ir pasiūlos aspektai yra iš vis neanalizuojami arba analizuojami nepakankamai.

· Analizėje nepakankamai atsižvelgiama į objektyvių ekonominių veiksnių įtaką dabartiniam roaming kainų lygiui (skirtingas paklausos elastingumas, roaming kaina), o svarbiausia – vartotojo preferenciją, t.y. kad dabartinis kainų lygis yra rinkos santykių tarp vartotojų ir paslaugos tiekėjų rezultatas.

· Reguliavimo nulemtas mobiliojo ryšio operatorių pajamų sumažėjimas įvertintas nepakankamai. Be to, nepakankamai atsižvelgiama į neigiamas pajamų sumažėjimo pasekmes – mažiau lėšų tyrimams ir įdiegimams, tinklo aprėpties didinimui, kompanijų plėtrai.

· Kainodaros suvaržymas, bei situacija, kuomet kai kurios kompanijos nebegalės teikti roaming paslaugų (arba teikti jas nuostolingai) yra konkurenciją ribojantis, o ne skatinantis veiksnys.

· Didžiausią neigiamą įtaką reguliavimas turės Rytų Europos mobiliojo ryšio operatoriams, kurie praras dvigubai daugiau pajamų nei Vakarų Europos operatoriai, o tai neigiamai paveiks Rytų Europos operatorių konkurencingumą Vakarų Europos operatorių atžvilgiu.

· Šis kainų reguliavimas sukuria precedentą reguliuoti ir kitų privataus sektoriaus teikiamų produktų/paslaugų kainas, o tai neigiamai paveiks ES verslo aplinką.

[1] Impact Assessment of Policy Options in Relation to a Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of Council on Roaming on Public Mobile Networks within the Community, Commission Staff Working Paper, Brussels, 12.7.2006, SEC(2006) 925

[2] Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on roaming on public mobile networks within the Community and amending Directive 2002/21/EC on a common regulatory framework for electronic communications networks and services
(A6-0155/2007)

[3] Šiuo klausimu jau seniai vykstanti diskusija tarp intrinsic value theory ir subjective value theory ekonomistų

[4] P. 10 Impact Assessment of Policy Options in Relation to a Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of Council on Roaming on Public Mobile Networks within the Community

[5] Pats šis rinkos organizavimo būdas yra iš esmės ydingas, tačiau tei ne šio darbo tema. Reguliuojamosios monopolijos dažniausiai sutinkamos sektoriuose, pasižyminčiuose masto ekonomija, taip pat vadinamuose „gyvybiškai svarbiuose“ sektoriuose.

[6] P. 24 [6] Impact Assessment of Policy Options in Relation to a Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of Council on Roaming on Public Mobile Networks within the Community

[7] Tačiau net ir tame pavyzdyje orientuojamasi į IP telefonijos naudojimąsi telefono aparato pagalba. Visiškai neatsižvelgiama į IP telefonijos paslaugas personalinio kompiuterio pagalba

[8] On the Initial Findings of the Sectr inquiry into Mobile Roaming Charges, EC DG Competition, 2000

[9] Dar vadinami abnormal protis, windfall profits ir kt.

[10] Tobuloji konkurencija yra teoretinis modelis naudojamas rinkos santykiams suprasti.. Joje veikia labai daug pirkėjų ir pardavėjų, kur nei pirkėjai nei pardavėjai neturi rinkos galios, nėra iėjimo ar išėjimo iš rinkos barjerų. Tačiau net ir tobulosios konkurencijos modelyje „viršpelnis“ yra akstinas kitiems gamintojams įeiti į rinką ir konkurenciją skatinantis veiksnys.Mobiliojo ryšio rinka nėra tobuloji konkurencija nes egzistuoja įėjimo ir išėjimo iš rinkos barjerai (finansiniai, teisiniai, technologiniai ir kt.), rinkoje veikia santykinai nedaug paslaugos teikėjų.

[11] P 21. Ibid

[12] Paklausos elastingumas (elasticity of demand) yra ekonominė sąvoka apibūdinanti kainos pokyčių įtaką prodkto paklausos pokyčiams išreikštais procentiniais dydžiais. Pasklausa yra elastinga, jei pvz., sumažinus kainą 5%, jos paklausa padidėja 10%; jei paklausa padidėtų mažiau nei 5% būtų sakoma, kad paklausa yra neelastinga.

[13] P. 34 Impact Assessment of Policy Options in Relation to a Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of Council on Roaming on Public Mobile Networks within the Community

[14] P 64. Ibid

[15] EBITDA (Earning Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortisation) – Pajamos prieš palūkanas, mokesčius, nusidevėjimą ir amortizaciją

[16] P. 19 Impact Assessment of Policy Options in Relation to a Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of Council on Roaming on Public Mobile Networks within the Community

[17] P. 13 Review of the Commission‘s Impact Assessment , Kearney, Reynolds, CRA International, 2006

[18] P. 61 Impact Assessment of Policy Options in Relation to a Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of Council on Roaming on Public Mobile Networks within the Community