Studijos santrauka. Studija atlikta 2001 balandį, atnaujinta – 2003 birželį
Visas studijos tekstas – nuoroda apačioje
Lietuvos laisvosios rinkos institutas atliko teritorijų planavimo, žemės pardavimo ir statybų procedūrų reglamentavimo analizę, siekdamas pasiūlyti principus ir tvarką, kurie leistų paprastai, tikslingai ir skaidriai suderinti žemės naudojimą ir statybas su teisėtais visuomenės interesais. Studiją apima galiojančių procedūrų ir reikalavimų žemės sklypui įsigyti bei leidimui statybai gauti aprašymą, pagrindinių galiojančios tvarkos ydų ir jų ištakų analizę bei rekomendacijas dėl būtinų pakeitimų.
Darbe buvo nagrinėjami šie teisės dokumentai: Statybos įstatymas, Teritorijų planavimo įstatymas, Žemės įstatymas, Žemės reformos įstatymas, Nekilnojamųjų kultūros vertybių apsaugos, Konstitucijos 47 straipsnio antroje dalyje numatyto žemės sklypų įsigijimo nuosavybėn subjektų, tvarkos, sąlygų ir apribojimų įstatymas, Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymas, poįstatyminiai teisės aktai bei šią sritį reglamentuojantys Europos Sąjungos teisiniai dokumentai.
Statybų procesas yra ilgas, sudėtingas ir reikalaujantis didelių išteklių. Tai nemaža dalimi lemia paini, neefektyvi ir korupcinė statybų derinimo su valstybės institucijomis ir visuomene sistema. Daugelis esamais reguliavimais siekiamų tikslų yra nepagrįsti, o naudojamos priemonės – neefektyvios ir netinkamos jiems pasiekti. Reglamentavimas yra painus, statytojams keliami reikalavimai yra pernelyg griežti ir prieštaringi, valdininkai laisvai pasirenka, kokius reikalavimus taikyti. Daug problemų kelia netinkamas funkcijų pasiskirstymas tarp valdžios institucijų ir privačių subjektų.
LLRI sveikina Vyriausybės inicijuotą statybų derinimo procedūrų supaprastinimą bei įstatymų pakeitimus, kurie panaikintų reikalavimą derinti statinio projektą savivaldybėje bei gauti leidimą statinio remontui, centralizuotų leidimų išdavimo procedūrą savivaldybėje bei nustatytų tikslius norminių reikalavimų statiniams išdavimo terminus. Tačiau šie pakeitimai yra nepakankami. Vis dar neišspręstos tokios aktualios problemos, kaip žemės pardavimo suvaržymai, inžinierinių tinklų įmonių piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi, pernelyg griežti reikalavimai kultūros paveldo objektų tvarkymui ir naudojimui. Siekiant išlaisvinti ir racionalizuoti statybų procesą, būtina kompleksiškai spręsti visas įvardintas problemas.
Šioje santraukoje aprašomi galiojančių procedūrų ir reikalavimų žemės sklypui įsigyti bei leidimui statybai gauti trūkumai bei rekomendacijos dėl būtinų pakeitimų.
1. Žemės pardavimo suvaržymai.
Dėl nuosavybės teisių atstatymo
Pagal galiojančius įstatymus grąžintiną žemę valstybė gali tik išnuomoti ir tik tam laikui, kol žemė nebus sugražinta privačion nuosavybėn. Šiuo metu nėra jokio termino, iki kada galima paduoti prašymus dėl nuosavybės teisių atstatymo. Taip suvaržomas žemės rinkos funkcionavimas, mažinamos galimybės našiai naudoti žemę, stabdomos investicijos.
· Būtina nustatyti konkretų terminą prašymams dėl nuosavybės teisių atstatymo paduoti, kuriam praėjus būtų galima privatizuoti bet kurį valstybei priklausantį ir savininkų nepareikalautą gražinti žemės sklypą.
Dėl žemės pardavimo ūkio subjektams
Ūkio subjektai ne žemės ūkio paskirties žemę gali įsigyti tik ūkinei veiklai vykdyti ir tik tuo atveju, jei jie yra registruoti Lietuvoje, NATO, EBPO, ES ir asocijuotuose ES šalyse ir yra kontroliuojami šių šalių piliečių.
· Būtina nustatyti, kad žemę gali įsigyti visi norintys ūkio subjektai, nepriklausomai nuo jų kilmės ir nuo žemės panaudojimo tikslo, ir kad užsienio šalių ūkio subjektai gali įsigyti žemės neregistruojant savo filialo ar padalinio Lietuvoje.
Dėl žemės pirkėjui taikomų reikalavimų
Parduodant valstybei priklausantį žemės sklypą šiuo metu valdžios institucijos gali:
– reikalauti iki tam tikro termino užbaigti statinių ir įrenginių statybą ir pradėti ūkinę veiklą;
– reikalauti pateikti verslo planą ar kitą dokumentą apie numatomą veiklą ir priimti sprendimą, ar leisti subjektui dalyvauti aukcione;
– vertinti potencialaus žemės sklypo pirkėjo finansinį patikimumą.
Šiais reikalavimais siekiama parinkti patikimą ir finansiškai pajėgų investuotoją, užkirsti kelią žemės sklypų įsigijimui su tikslu perparduoti, užtikrinti teritorijos estetinį vaizdą. Tačiau valdžia negali ir neturi atlikti tokių vertinimų. Be to, tai leidžia sudaryti išskirtines sąlygas pasirinktiems investuotojams.
-
Būtina nustatyti, kad valstybei priklausantis žemės sklypas parduodamas viešame aukcione pirkėjui, siūlančiam maksimalią kainą, netaikant jokių papildomų reikalavimų ir pirkėjo vertinimo kriterijų.
2. Dėl teritorijų planavimo tikslų
Teritorijų panaudojimas
Teritorijų planavimo dokumentai nustato teritorijų panaudojimo bei jų užstatymo apribojimus, kuriais siekiama formuoti kelių ir inžinierinių tinklų infrastruktūrą, užtikrinti racionalų žemės išteklių panaudojimą, skatinti investicijas, subalansuoti teritorijos raidą ir kt. Tačiau šie apribojimai sumažina statytojų galimybes pasirinkti tinkamiausią žemės sklypą bei panaudoti optimalius sklypo užstatymo ir statinių sprendimus, sumažina teritorijų planavimo racionalumą, investicijų efektyvumą.
-
Vienintelis įstatymų įtvirtintas teritorijų planavimo tikslas turėtų būti užtikrinti, kad statinys ar veikla žemės sklype nepažeistų trečiųjų asmenų teisių, išplaukiančių iš nustatytų norminių reikalavimų (higienos, triukšmo, aplinkosaugos, nuosavybės neliečiamumo ir kt.).
-
Būtina panaikinti žemės skirstymą pagal paskirtį (žemės ūkio, ne žemės ūkio, konservacinės), būdus (gamybinį, komercinį ir pan.) ir pobūdžius (viešbučiai, bankai ir pan.) ir skirstyti teritorijas pagal ekologinius režimus, taikant atitinkamus triukšmo, higienos, oro taršos ir kitus reikalavimus statiniams ir ūkinei veiklai.
-
Vietoje dabartinio detalaus plano tikslinga apibrėžti sklypui jo ribas, servitutus, taikomą ekologinį režimą, prisijungimo prie inžinerinių tinklų bei kitas sąlygas, susijusias su norminiais reikalavimais.
-
Norminių dokumentų sąrašas, kuriuo remiantis valstybės ir savivaldybių institucijos išduoda sąlygas sklypams, statiniams bei veiklai, turi būti baigtinis ir viešas.
Reikalavimai statiniams
Statiniams taikomais reikalavimais (aukštingumo, užstatymo ploto ir kt.) siekiama ne tik užtikrinti statinių saugumą jo naudotojams bei trečiųjų asmenų teises, bet taip pat racionalų teritorijos panaudojimą, tinkamą statinio išorinį vaizdą ir pan. Reikia turėti galvoje, kad racionaliu žemės sklypo panaudojimu bei geru statinio vaizdu yra suinteresuoti patys statytojai. Kuomet reikalavimai dėl saugumo ir trečiųjų asmenų teisių nekelia abejonių,
3. Dėl norminių reikalavimų neapibrėžtumo
Teritorijų planavimą ir statybų procesą reglamentuojantys teisės aktai palieka galimybę sąlygas išduodančioms žemesnio lygmens valstybės ir savivaldybės institucijoms nustatyti papildomus reikalavimus. Šios institucijos kartu atlieka ir priežiūros funkciją. Tokia tvarka “atriša rankas” ir skatina kurti kuo daugiau įvairių apribojimų.
-
Tam, kad reglamentavimas būtų skaidrus ir aiškus, būtina atšaukti Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos norminiuose dokumentuose neformalizuotus reikalavimus, pagrįstus reikalavimus perkelti į minėtus dokumentus bei atskirti norminių dokumentų tvirtinimo ir priežiūros funkcijas.
4. Dėl norminių reikalavimų pagrįstumo
Daugelis normatyvinių reikalavimų statiniams yra per griežti ir prasilenkiantys su sveiku protu.
5. Dėl detaliųjų planų ir statinio projektų derinimo su inžinierinių tinklų įmonėmis
Statytojams yra privalomos inžinierinių tinklų įmonių išduotos prisijungimo prie inžinierinių tinklų bei jų naudojimo sąlygos. Šias sąlygas statytojas derina ne tiesiogiai su paslaugų teikėjais, bet per savivaldybę, nes taip siekiama apsaugoti statytoją nuo šių įmonių piktnaudžiavimo nustatant papildomus reikalavimus. Akivaizdu, kad derinti projektus su inžinieriniais tinklais naudinga pačiam statytojui.
· Būtina nustatyti, kad prisijungimo prie inžinierinių tinklų, atsijungimo nuo jų, paslaugų tarifai bei kitos sąlygos turėtų būti nustatomos atskiru inžinierinių tinklų įmonių ir statytojo susitarimu.
· Statytojui pateikus paraišką inžinierinių tinklų įmonės privalo išduoti prisijungimo prie inžinerinių tinklų sąlygas, kurių laikytis būtų teikėjo pareiga, o statytojo – tik teisė (t.y., statytojai galėtų derėtis dėl geresnių sąlygų su šiuo ar kitais teikėjais).
· Būtina numatyti, kad savivaldybei priklausančios inžinierinių tinklų įmonės neturi teisės neprijungti ar neatjungti vartotojo (jei kitaip nenumatyta sutartyje tarp įmonės ir vartotojo).
· Būtina liberalizuoti komunalinių paslaugų rinką privatizuojant valstybei ar savivaldybei priklausančias įmones ir sudarant prielaidas konkurencijai.
6. Dėl kultūros paveldo apsaugos politikos
Įstatymai numato, kad kultūros paveldo objektų tvarkymo ir naudojimo sąlygos turėtų būti nustatomos remiantis tam objektui parengtu nekilnojamosios kultūros vertybės apsaugos reglamentu. Tačiau šiuo metu daugumai kultūros paveldo objektų reglamentai nėra parengti, nes tam trūksta lėšų.
(i) palikti kultūros paveldo objektais tik tuos, kuriuos pagrįstais galima tokiais laikyti ir kuriems reglamentuoti ir prižiūrėti užtektų skiriamų lėšų;
(ii) sumažinti reglamento turinį, reikalavimus nukreipiant tik statinio ar statinio dalių ir elementų išoriniam vaizdui (paliekant tvarkyti visuomenei nematomus interjero dalykus savininkų nuožiūrai) ir nereglamentuojant statinio ar statinio dalių medžiaginės sudėties; (iii) pirmiausia parengti reglamentus privačioje nuosavybėje esantiems kultūros paveldo objektams, iš jų pirmenybę teikiant tiems, kurie gali būti pritaikyti gyvenamajam būstui ir komercinei veiklai vykdyti.
Dėl kultūros paveldo objektų rato
Teisės aktai įpareigoja remontuojant ar rekonstruojant statinius stabdyti darbus atradus kultūrinės vertės požymius turinčių statinio elementų. Kultūros vertybių apsaugos departamento sprendimu darbai atidedami neribotam laikui, kol bus ištirti kultūrinę vertę turintys statinio elementai.
7. Sąlygų statiniui ir leidimų išdavimo procedūros
Dėl reikalavimo pateikti pažymą apie nuosavybės, panaudos ar nuomos teisę
Statinio sąlygoms iš savivaldybės gauti statytojas privalo pateikti pažymą apie nuosavybės, panaudos ar nuomos teisę į žemės sklypą. Taigi tik įsigijęs žemės sklypą statytojas gali sužinoti visus reikalavimus jo panaudojimui, užstatymui bei patiems statiniams. Taip statytojas rizikuoja, kad įsigytą sklypą negalės panaudoti jo numatytais tikslais ir sąlygomis.
-
Tuo atveju, kai žemės sklypas yra valstybės ar savivaldybės, sąlygos deklaruojamam statiniui turi būti išduodamos visiems potencialiems naudotojams. Kai sklypas yra privatus, sąlygos turi būti išduodamos savininkui arba nuomininkui.
Dėl reikalavimo atlikti poveikio aplinkai įvertinimą
· Savivaldybės išduotose sąlygose statiniui gali būti reikalaujama prieš statinio projekto rengimą atlikti poveikio aplinkai įvertinimą. Įstatymai numato veiklas, kurioms toks poveikio aplinkai vertinimas yra būtinas, bei veiklas, kurioms tokio įvertinimo būtinumas nustatomas vadovaujantis tam tikrais kriterijais. Poveikio aplinkai vertinimas yra privalomas pagal ES direktyvas, bet tik jose išvardintoms veikloms, o Lietuvos įstatymai suteikia teisę atsakingoms institucijoms reikalauti poveikio aplinkai įvertinimo ir įstatyme neįvardintoms veikloms.
· Kadangi aplinkosaugos reikalavimai ir taip yra nustatyti norminiais dokumentais ir jų nepaisymas užtraukia statytojui atsakomybę, poveikio aplinkai įvertinimas prasmingas tik tiek, kiek to reikalauja ES teisė.
Dėl statinio sąlygų galiojimo terminų
Pagal galiojančią tvarką statinio sąlygos galioja per statinio projektavimo ir statybos laiką. Tokiu būdu žemės sklypo pirkėjas negali būti tikras, ar ateityje šiame sklype galės vykdyti veiklą pagal esamas sąlygas.
-
Būtina nustatyti, kad išduotos sąlygos statiniui galioja neterminuotai, išskyrus tuos atvejus, kai nustatomi nauji reikalavimai, susiję su žmonių saugumu ir aplinkosauga.
Dėl leidimų statybai išdavimo
Leidimų statyboms išdavimo procedūra būtų supaprastinta ją centralizavus savivaldybėse. Pritariame nuo 2001 m. rugpjūčio mėn. įsigaliosiančiai tvarkai, pagal kurią leidimus nekilnojamųjų kultūros vertybių tvarkymui, pritaikymui ar atkūrimo darbams atlikti, taip pat ypatingos svarbos statinių statybai išduos savivaldybės.
- Tais atvejais, kai statytojas yra savivaldybė ar savivaldybės institucijos, leidimus turėtų išduoti Teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos apskrityse.
