Studijos santrauka
Siekdamas paskatinti konkurencijos santykių plėtrą ir dereguliavimą atskirose transporto srityse, 2005 m. LLRI atliko išsamią studiją „Uosto valdymas ir politika: iššūkiai, keliai, sprendimai“. Šios LLRI studijos tikslas – išnagrinėti pagrindinius reguliavimo politikos veiksnius, dėl kurių Klaipėdos uostas sunkiai konkuruoja su kaimyniniais uostais ir nepritraukia tiek krovinių, kiek galėtų, plačiau nušviesti dėl šių reguliavimų kylančias problemas ir pateikti išvadas bei rekomendacijas dėl Klaipėdos uosto reglamentavimo ir administravimo bei atskirų aktualiausių problemų sprendimų. Šiuo darbu taip pat siekiama išsklaidyti prigijusius neteisingus mitus apie tariamai būtiną uosto valstybiškumą. Studijoje aptariami svarbiausi uosto valdymo ir reguliavimo sistemos, žemės nuosavybės ir uosto ekonomikos aspektai.
· Sunkiai konkuruojantis uostas tampa svarbia Lietuvos problema
Nepaisant nuolat vykdomo modernizavimo ir gamtinių pranašumų, Klaipėdos uostas išnaudoja tik du trečdalius visų savo esamų galimybių ir krovinių srautų atžvilgiu gana sunkiai konkuruoja su kaimyninių šalių uostais. Uosto veiklos rezultatai, uosto galimybių neišnaudojimas šiandien tampa jau ne tik svarbia ekonomine problema, bet ir jautriu politiniu klausimu: uosto rinkliavų klausimams nagrinėti sudaromos darbo grupės, diskutuojami investicijų į uosto plėtrą, infrastruktūrą klausimai, o uosto konkurencingumas jau yra aktyviai svarstomas ir valstybiniame lygmenyje.
· Pasaulio šalys uostų valdymą pertvarko įvairiai
Jau keletą dešimtmečių pasaulio uostai yra vienas po kito reformuojami, skirtingiems uostams pritaikant skirtingus valdymo, veiklos ir finansavimo modelius ir ieškant optimalaus būdo pasiekti efektyvesnės uosto veiklos ir mažesnių naudojimo kaštų. Tačiau nauji veiklos modeliai, paremti rinkos veikimo mechanizmu ir gerokai nuosaikesniu reguliavimu, taip pat nėra visiškai įsitvirtinę. Daugelis reformų sustojo pusiaukelėje, o neaiškiai išdalintos atsakomybės lemia tai, kad sumažėjus krovai ar pakilus uosto rinkliavoms, priežasčių ieškoma ir valstybiniame reguliavime, ir rinkos veikime, o pateikiami atsakymai nėra vienareikšmiai.
· ES skatina konkurenciją uosto valdyme, nors jos politika nėra visiškai nuosekli
Nuo 1990 m. ES vieningoje rinkoje kryptingai siekiama sukurti sąlygas konkurencijai tarp uosto paslaugų tiekėjų, liberalizuoti viešuosius pirkimus, paslaugų rinką ir efektyvinti uosto valdymą. Pabrėžiama, kad reikia vadovautis konkurencijos principais, riboti monopolijas ir valstybės pagalbą. Vis dėlto rinkos atvėrimas paslaugų ir kituose sektoriuose kol kas išlieka vienu iš sudėtingiausių politinių klausimų šalyse narėse. Viena vertus, pačios ES politika nėra visiškai nuosekli (o uostų sektoriuje dar nelabai išvystyta, ją planuojama labiau formalizuoti dar tik diskutuojama direktyva), kita vertus, problemų iškyla dėl skirtingų įstatyminių reguliavimų skirtingose šalyse, trečia, paslaugos teikimas yra tik viena uosto veiklos dalis, labai priklausoma nuo uosto struktūros ir uosto valdymo sistemos. Uostų veiklos kompleksiškumas ne tik apsunkina bendros uostų politikos atsiradimą, bet neretai taip pat neskatina uostų plėtros ir neleidžia pilnai išnaudoti uostų potencialo.
· Liberalizuoti uosto valdymą trukdo valstybiškumo aureolė
Dar viena svarbi kliūtis, trukdanti įtvirtinti ES teisinę bazę ir apskritai liberalizuoti uostus, yra nusistovėjusi klaidinga nuomonė, kad kai kurie objektai yra natūralios valstybinės monopolijos – uostas, telekomas, geležinkeliai, elektros tinklai, oro uostas, sveikatinimo įstaigos ir kiti objektai per keletą dešimtmečių sugebėjo įgauti valstybiškumo aureolę. Valstybės nuosavybė ir kontrolė šiuose sektoriuose neretai yra pateikiama ir priimama kaip savaime suprantamas dalykas. Tačiau daugelis šių objektų – tarp jų ir uostas – tradiciškai nėra valstybiniai. Šiandien, nors dažnai tokio nusistatymo neigiamos pasekmės yra akivaizdžios, būtent prigijusi valstybiškumo aureolė išlieka pagrindine kliūtimi siekiant liberalizuoti šiuos objektus ir diegti rinkos santykius juose, prigiję mitai neleidžia „išvaduoti“ ekonominių objektų iš dažniausiai jau nebeefektyvaus ir nelabai pagrįsto (išskyrus nebent politiškai) valstybinio valdymo.
KLAIPĖDOS UOSTO VALDYMAS
Klaipėdoje taikomas mišrus valdymo modelis. Nors jis šiandien plačiai paplitęs ir, manoma, skatina rinkos santykių įsitvirtinimą uoste, toks modelis yra gana problematiškas:
· Nemažai uosto funkcijų čia perleidžiama į privataus sektoriaus rankas, tačiau net jei šio sektoriaus įtaka uosto veiklai yra ir gana didelė, uostas vis tiek yra pasmerktas valstybinei kontrolei dėl įstatymiškai patvirtintos politinės intervencijos į uostą, uostui suteikiamų garantijų (ir finansinių), strategijos tvirtinimo politiniame lygmenyje ir politinių paskyrimų į uosto administraciją. Taigi išlieka ir viena esminių problemų – vyraujantis politinis-administracinis, o ne ekonominis uosto valdymo principas. Kartu išlieka ir pagrindinės kliūtys uosto komercinei sėkmei.
· Kita problema – nėra tiesioginės valdytojo atsakomybės už uosto veiklą, kadangi valdiškas sektorius priima sprendimus, kuriais tiesiogiai niekuo nerizikuojama – rizikuoja paslaugų teikėjas, vertina vartotojas ir kenčia uosto konkurencingumas.
· Valdytojų politiškumas – per daug politinių suvaržymų ir įsipareigojimų, per mažai verslumo. Priimant strateginius sprendimus – biurokratiniai ir politiniai interesai iškeliami virš komercinių uosto tikslų.
· Valdymas itin biurokratizuotas. Nesusikalbėjimas tarp skirtingų sprendimus priimančių institucijų apsunkina – ir neretai stabdo – uosto plėtros procesus.
· Skirtingose sistemos lygmenyse skirtingai formuluojami uosto veiklos tikslai.
· Negali būti užtikrinamas vientisas strategijos planavimas ir vykdymas visoje sistemoje, kadangi:
· Nėra būtinos komunikacijos tarp skirtingų uosto struktūros elementų.
· Trūksta esminės grandies tarp uosto vartotojų ir uoste priimamų sprendimų – vartotojams paslaugas teikia įmonės, kurių veiklos gaires ir galimybes nulemia politiniame lygmenyje priimami sprendimai.
Norint laiku reaguoti į nuolatinę rinkos kaitą tokioje kompleksinėje, nevientisoje ir greitai kintančioje struktūroje kaip uostas, būtina ne tik suprasti ir pažinti rinką bei sistemą, bet ir kasdien dalyvauti uoste vykstančiuose pokyčiuose ir jausti juos, pulsuoti tuo pačiu ritmu. O šiandien uostas ir uosto veikėjai dažniausiai „pulsuoja“ sau, o sprendimų priėmimas vyksta sau, o šiems procesams nesusitinkant kenčia ir vartotojai, ir uosto patrauklumas.
LLRI SIŪLYMAI
· Efektyviausia, kai uostas valdomas tik vienu iš dviejų „grynųjų“, aiškios nuosavybės būdų, t.y. arba kaip įmonė (uosto įmonės priima sprendimus iš savo intereso), arba kaip viešųjų paslaugų teikėja (sprendimus priima ekspertinė-politinė grupė). Kadangi uosto teikiamų viešųjų paslaugų dalis yra santykinai maža, o valstybinis valdymo būdas įrodė esąs neefektyvus, uostas, atskyrus viešąsias paslaugas, turi būti valdomas kaip įmonė.
· Uosto privatizavimas yra tiesiausias kelias siekiant uosto autonomijos nuo politinės įtakos bei jo veiklos maksimalaus efektyvumo ir konkurencingumo tarptautinėje rinkoje. Privataus uosto plėtros planai grindžiami strategiškai, ne politiškai, ir jame lengviau užtikrinti vertikalią bei horizontalią integraciją ir efektyvią komunikaciją tarp skirtingų uosto struktūros elementų.
· Privatizavimo nauda jau seniai rimtai nekvestionuojama: tai pripažįstama efektyviausia priemone siekiant ne tik geresnio ūkio subjektų funkcionavimo, bet ir apskritai geresnio žmonių gyvenimo. Privatizavimas, jei vykdomas pagal laisvos rinkos principus ir skaidriai, beveik visada reiškia didėjančias pajamas ir stabilias kainas, kokybiškesnį vartojimą. Bet kokios rizikos yra susijusios ne su pačiu privatizavimu, bet su privatizavimo procesu – su tuo, kaip privatizavimas vykdomas. Iš esmės vien tik turto privatizavimas dažnai negali atnešti teigiamų rezultatų, jei kartu nebus vykdoma dereguliavimo, debiurokratizavimo, valstybės paramos atsisakymo politika.
· Kad privatizacija netaptų vien tik žemės perdavimu iš vienų rankų į kitas, bet spręstų pagrindines šiandienos uosto problemas, t.y. kompetencijos trūkumą ir ryšio tarp vartotojo ir sprendimų priėmėjo nebuvimą, svarbu „privatizuoti ir valstybės vaidmenį“ uosto valdyme. Privatus Klaipėdos uostas turėtų būti valdomas valdybos, sudarytos iš uosto savininkų, t.y. uosto įmonių – realių paslaugų teikėjų, žinančių uosto naudotojų poreikius ir suprantančių rinkos teikiamus iššūkius. Tokiu būdu uosto valdytojai būtų suinteresuoti uosto plėtra ir komercine sėkme, jų sprendimai būtų komerciškai veiksmingesni ir priimami efektyviau. Taip būtų užtikrinama būtina grandis, kurios nėra valstybės valdomuose uostuose, t.y. ryšys tarp uosto naudotojų ir uosto veiklą sprendžiančių struktūrų.
· Jei toks modelis politiškai yra nepriimtinas, galimas kompromisinis privatizavimo variantas, kai dalis akcijų yra paliekama valstybei, valstybės atstovas yra ir valdyboje. Visgi ekonomine prasme pastarasis variantas žymiai apsunkintų uosto veiklą.
· Jei privatus uosto valdymo modelis yra (dar) politiškai nepriimtinas, uosto administraciją siūlytina bent akcionuoti ir maksimaliai depolitizuoti. Iš esmės, akcionuojant uosto žemės nuosavybė išliktų valstybės, bet uostas iš valstybinės įmonės taptų akcine bendrove, kurios akcijas valdo valstybė. Akcionavimas galėtų būti pirmas žingsnis privatizavimo link.
Jei/kol išlaikoma valstybinė uosto nuosavybė, siekiant efektyvios plėtros ir valdymo, būtina:
· skatinti uoste veikiančių įmonių dalyvavimą uosto investicinių projektų planavime ir vykdyme;
· sumažinti apribojimus įmonėms, kurios nuomojasi uosto žemę ir nori plėsti savo veiklą – panaikinti subnuomos draudimus, įvertinti koncesinių susitarimų galimybę, „atrišti“ nuomos mokestį nuo krovos apimčių ir nuomos terminų, neriboti infrastruktūros modernizavimo Tai paskatintų uosto vidinę konkurenciją ir padidintų apyvartą.
Atkreiptinas dėmesys į diskusijas dėl ES direktyvos projekto dėl patekimo į uosto paslaugų rinką.
· Direktyvos įtaka uostams priklausys nuo esamo uosto liberalizavimo laipsnio. Klaipėdoje, kadangi paslaugos šiame uoste jau yra teikiamos privataus sektoriaus, itin didelių pokyčių direktyva neturėtų atnešti.
· Direktyvos privalumai: palyginti su dabartiniu reglamentavimu Lietuvoje, direktyva sumažintų apribojimus paslaugų teikėjų skaičiui uoste, gali paskatinti konkurenciją tarp paslaugų teikėjų, suteikti vartotojams daugiau alternatyvų ir atpiginti paslaugas, pritraukti svarbių investicijų, suteikti Lietuvos įmonėms galimybę plėstis į kitus uostus.
· Direktyvos trūkumai: naujus paslaugų teikėjus atbaidantys kaštai, biurokratizuotas licencijavimo mechanizmas, sunkesnis saugumo ir kokybės reikalavimų užtikrinimas, per didelis valstybės investicinis vaidmuo.
· Dėl didelių patekimo į rinką sąnaudų yra maža tikimybė, bent jau trumpuoju laikotarpiu, kad nauji paslaugų teikėjai iš Lietuvos ar kitų ES šalių, paskatinti direktyvos suteiktų galimybių, labai skubės įsitvirtinti Klaipėdos uoste.
· Stambūs tarptautiniai veikėjai konteinerių, ro-ro ar logistikos sektoriuose gali siekti pasinaudoti galimybėmis praplėsti savo rinkos dalį ar padidinti derybinę galią. Tačiau būtent investicijos į šiuos mažai išvystytus sektorius yra būtiniausios Klaipėdos uoste, o šiuo metu jų ypatingai trūksta, taigi užsienio kapitalo pritraukimas į šias sritis gali būti itin reikšmingas siekiant padidinti Klaipėdos uosto patrauklumą ir konkurencingumą.
