2005 m. pirmąjį ketvirtį Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) vykdė projektą „Lietuvos teisinės bazės gerinimas nevyriausybinių organizacijų veiklos ir plėtros atžvilgiu“. Projekto tikslas – apžvelgti prielaidas, kurios leistų stiprinti Lietuvos įstatyminę bazę, kuri sudarytų sąlygas efektyviam nevyriausybinių organizacijų darbui ir plėtrai Lietuvoje. Projektą finansavo Baltijos-Amerikos partnerystės programa. Projekto metu buvo atliktos dvi atskiros studijos.
Pirmojoje LLRI atliktoje studijoje „Visuomenės dalyvavimo teisėkūroje teisinės aplinkos gerinimas“ nagrinėjami trys teisinės aplinkos elementai – teisėkūros viešumas, bendradarbiavimo su NVO mechanizmai ir interesų grupių įtakos reguliavimas, pristatoma ES ir JAV patirtis, analizuojami Lietuvos teisės aktai, reglamentuojantys teisėkūrą, pateikiamos praktinės rekomendacijos dėl aplinkos tobulinimo.
Ši studija buvo pristatyta 2005 m. kovo 9 d. LLRI, „Transparency International“ Lietuvos skyriaus ir Pilietinės visuomenės instituto surengtame seminare „Ar liks NVO teisėkūros nuošalyje?“, kuriame Lietuvos nevyriausybinių organizacijų (NVO) ir valdžios atstovai aiškinosi, kaip naikinti korupciją įstatymų leidyboje, ar būtina teisiškai formalizuoti visuomenės ir politikų bendradarbiavimą ir kaip reikėtų gerinti dialogą tarp NVO ir valdžios atstovų. Renginiu siekta paskatinti diskusijas apie visuomenės ir NVO dalyvavimą teisėkūros procese ir parodyti, kad dialogas tarp įstatymų leidėjo ir NVO gali vykti civilizuotai ir būti naudingas visuomenei bei įstatymų leidybai. Seminare dalyvavo politikai, Lietuvos nevyriausybinių organizacijų atstovai, ekspertai ir suinteresuotų valstybės institucijų atstovai.
Toliau – studijos įvadas. VISA STUDIJA PRISTATOMA APAČIOJE.
Visuomenės ir organizuotų piliečių grupių – pilietinės visuomenės organizacijų – dalyvavimas teisėkūroje yra vienas iš demokratiško valstybės valdymo bruožų. Visuotiniais rinkimais renkamai atstovaujamajai valdžiai, viena vertus, reikia nuolatinio informacijos pasidalijimo; kita vertus, efektyvus visuomenės dalyvavimas teisėkūroje pratęsia rinkimų metu buvusią konkurencinę kovą ir po rinkimų siūlo geriausius tarpusavyje konkuruojančius pasiūlymus dėl vykdomos viešosios politikos.
Kartais mėginama skirti atstovaujamąją demokratiją per išrinktus atstovus ir dalyvaujamąją demokratiją tiesiogiai visuomenei ir NVO veikiant teisėkūroje, tačiau toks atskyrimas neišryškina fakto, kad sprendimų priėmimas išlieka demokratiškai išrinktų atstovų rankose. Pasak Europos Komisijos, pilietinės visuomenės organizacijoms yra suteikiamas „balsas išsakyti savo nuomonę, o ne balsas priimti sprendimus“.
Šio tyrimo tikslas – remiantis užsienyje taikoma patirtimi įvertinti Lietuvoje egzistuojančias teisines prielaidas NVO ir valstybės institucijų bendradarbiavimui teisėkūros srityje ir pateikti praktinių siūlymų, kaip būtų galima pagerinti esamą padėtį.
Informacijos dalybos tarp valdžios institucijų ir visuomenės teisėkūros proceso metu ypatingai svarbios, nes priimdama viešus sprendimus valdžia nuolatos susiduria su informacijos trūkumu, kuris būtinas priimant pagrįstus sprendimus. Viešumas yra būtinas siekiant užtikrinti tiesės aktų kokybę ir sudaryti galimybes pasiruošti jų įgyvendinimui ir laikymuisi.
Teisėkūros procesas suprantamas kaip visas teisės akto atsiradimo procesas ir apima reguliavimo idėjos ir problemų, kurias siekiama išspręsti reguliavimo priemonėmis, identifikavimą, reguliavimo priemonių svarstymą, viešosios politikos priemonių įtvirtinimą teisės akto projekte, teisės akto poveikio vertinimą, teisės akto priėmimą ir veikimo efektyvumo vertinimą.
Efektyviam NVO bendradarbiavimui teisėkūroje būtinos ne tik teisinės prielaidos, bet ir valstybės institucijų bei pačių NVO pasiruošimas šiam bendradarbiavimui: išmanymas, žinios, geranoriškumas, atvirumas, pasirengimas ieškoti kompromiso, galiausiai pagarba turinčiajam kitokią nuomonę. Šiame tyrime, deja, nagrinėjamos tik teisinės prielaidos efektyviam bendradarbiavimui, todėl svarbi, žmogiškoji, bendradarbiavimo pusė lieka už šio tyrimo ribų.
Nors tyrimo pavadinime vartojama populiari NVO – nevyriausybinės organizacijos – sąvoka, tačiau siekiant atsakyti į svarbius teisėkūros reglamentavimo klausimus ir vadovaujantis gera Europos Sąjungos patirtimi tyrime vartojamas platesnė PVO – pilietinės visuomenės organizacijos – sąvoka. Nevyriausybinė organizacija Lietuvoje paprastai suprantama kaip organizacija, įsteigta pagal asociacijų, viešųjų įstaigų, labdaros ir paramos fondų įstatymą, esanti nepriklausoma nuo valstybės administracinių sprendimų, atstovaujanti narių interesams ir siekianti viešųjų interesų gynimo. Tyrime vartojamas PVO – pilietinės visuomenės organizacijos – apibrėžimas apima platesnį organizacijų spektrą: profsąjungas ir darbdavių organizacijas, organizacijas, atstovaujančias socialiniams ir ekonominiams interesams (pavyzdžiui, vartotojų organizacijos, įmonių, šakinės asociacijos), nevyriausybines organizacijas, vienijančias narius bendriems viešojo intereso tikslams siekti (aplinkosauga, žmogaus teisės) bei organizacijas, siekiančias grupinio privataus intereso (jaunimo, šeimų, vietos bendruomenių organizacijos). Viešojo ir privataus intereso santykiai trumpai analizuojami kitose tyrimo dalyse. NVO terminas tyrime vartojamas siekiant nurodyti nevyriausybines organizacijas siaurąją prasme, neįtraukiant profsąjungų, darbdavių asociacijų ir verslo asociacijų.
Aktyvų pilietinės visuomenės organizacijų vaidmenį teisėkūros procese skatina ne tik jų pilietiškumas ir sąmoningumas, bet ir aktyvi reguliacinė valstybės veikla. Įstatymai jau seniai prarado savo pirminę paskirtį užtikrinti žmogaus asmens ir nuosavybės saugumą, apriboti ir nustatyti valdžios veikimo taisykles bei atsakomybę ir sudaryti sąlygas žmonėms tartis bei įgyvendinti iš savanoriškų sutarčių kylančias pareigas ir teises. Svarbu, tai kad kuo daugiau įstatymų priimama ir kuo intensyvesnis yra gyvenimo ir darbo taisyklių reglamentavimas, tuo didesnės paskatos daryti įtaką teisėkūrai, tuo didesnė tikimybė, jog priimami sprendimai bus naudingi tik atskiroms interesų grupėms, ir tuo stipresnės paskatos vyriausybei dar labiau intensyvinti teisėkūros procesą. Fridrichas fon Hajekas (Friedrich von Hayek) teigė, kad įmanoma sukurti tokią valdžios sistemą, kada visuomenės nariams būtų nenaudinga papirkinėti valdžią. Jeigu valdžia priiminėtų labai bendro pobūdžio sprendimus, kurie neturėtų ypatingos įtakos atskiroms grupėms, tada nebūtų jokio reikalo papirkinėti ją.
Geresnis bendradarbiavimas teisėkūroje užtikrintų kokybiškesnę viešąją politiką, nes priimant bendro pobūdžio sprendimus valdžiai nuolat trūksta informacijos. Bendradarbiavimas su PVO didina valdžios legitimumą, konkuruojantys PVO interesai ir idėjos didina valdžios skaidrumą, aktyvus ir viešas PVO dalyvavimas kelia pasitikėjimą valdžia.
Šis tyrimas atliekamas svarbių PVO įvykių kontekste: po Lietuvą sukrėtusių įtarimų dėl korupcinių teisėkūros atvejų svarstomos naujos Lobistinės veiklos įstatymo nuostatos, galinčios apriboti PVO veiklą teisėkūroje. Lietuvos institucijos pradėjo dalyvauti ES teisės aktų leidybos procese ir PVO įgavo galimybę ginti savo interesus ES. Viešumas teisėkūroje, ypatingai vykdomosios valdžios koridoriuose, pastaruoju metu nedidėja.
Pirmoje šio tyrimo dalyje bus apibendrintai nagrinėjamos trys PVO dalyvavimo teisėkūroje prielaidos: pirma, informacijos apie valstybės institucijų veiklą gavimo galimybės ir veiklos viešumas; antra, bus apžvelgiami PVO ir valstybės institucijų bendradarbiavimo mechanizmai ir, trečia, nagrinėjamas PVO dalyvavimo teisėkūroje ribojimas per lobistinės veiklos reguliavimą. Antrojoje tyrimo dalyje pateikiami Europos Sąjungos ir JAV nevyriausybinio sektoriaus ir valstybės institucijų reguliavimas teisėkūros procese. Trečioje dalyje analizuojami Lietuvos teisės aktai, reglamentuojantys PVO dalyvavimą teisėkūroje. Ketvirtojoje dalyje pateikiamas išvadų sąvadas ir pasiūlymai, kaip gerinti teisinę aplinką PVO vaidmeniui teisėkūroje.
