Institutas išnagrinėjo Ūkio ministerijos inicijuojamas Viešųjų įstaigų įstatymo pataisas, kuriomis siekiama suderinti Viešųjų įstaigų įstatymo nuostatas su šių metų liepos 1 d. įsigaliojusio Civilinio kodekso normomis. LLRI sveikina šią Ūkio ministerijos iniciatyvą ir siūlo įstatyme numatyti kriterijus, pagal kuriuos valstybė ar savivaldybės galėtų būti viešosios įstaigos steigėjais, leisti viešajai įstaigai laiduoti savo darbuotojų prievolių įvykdymą viešosios įstaigos įstatuose nustatyta tvarka, atsisakyti draudimo viešosios įstaigos pelną skirti darbuotojų premijoms ir kt. Toliau pateikiame pastabas ir pasiūlymus dėl viešųjų įstaigų veiklos reglamentavimo.
Dėl Civilinio kodekso normų pakartojimo Viešųjų įstaigų įstatyme
Viešųjų įstaigų įstatymo pataisomis siekiama suderinti Viešųjų įstaigų įstatymo nuostatas su Civilinio kodekso normomis. Tačiau tai nereiškia, kad imperatyvios Civilinio kodekso normos turi būti pakartojamos Viešųjų įstaigų įstatyme, juo labiau, kad tai daroma ne visai nuosekliai. Štai, pavyzdžiui, Viešųjų įstaigų įstatymo projekte detaliai perrašomos Civiliniame kodekse numatytos juridinių asmenų steigimo, likvidavimo, reorganizavimo taisyklės. Tuo tarpu viešųjų įstaigų filialų, atstovybių steigimo, pavadinimo registravimo ir kiti klausimai, taip pat reglamentuojami Civilinio kodekso normomis, Viešųjų įstaigų įstatymo projekte praktiškai neaptariami. Bendrų Civilinio kodekso normų, reguliuojančių juridinių asmenų veiklą, kartojimas specialiuose įstatymuose ne tik apsunkina pastarųjų tekstą, bet ir komplikuoja praktinį jų įgyvendinimą. Be to, susidaro įspūdis, jog perkeltos į specialiuosius įstatymus bendrosios normos yra svarbesnės nei tos, kurios specialiuosiuose įstatymuose nėra kartojamos, nors tiek vienos, tiek kitos turi vienodą juridinę reikšmę ir galią. Dėl šių priežasčių nėra tikslinga specialiuosiuose įstatymuose detaliai perrašyti bendrąsias juridinių asmenų veiklos reguliavimo taisykles. Specialieji įstatymai turėtų numatyti specialiąsias taisykles, neprieštaraujančias imperatyviosioms bendrųjų įstatymų nuostatoms.
· Siūlome vengti bendrų Civilinio kodekso normų pakartojimo Viešųjų įstaigų įstatyme ir apsiriboti nuorodomis į konkrečius Civilinio kodekso straipsnius, didesnį dėmesį skiriant specialiosioms viešųjų įstaigų veiklos reglamentavimo taisyklėms.
Dėl Viešųjų įstaigų įstatymo taikymo valstybės ir savivaldybių viešosioms biudžetinėms įstaigoms
Viešųjų įstaigų įstatymo projekte atsisakoma šiuo metu galiojančios nuostatos, kad Viešųjų įstaigų įstatymas netaikomas valstybės ir savivaldybių biudžetinėms viešosioms įstaigoms. Pagrindinis šio pakeitimo argumentas – viešųjų įstaigų dalininkų (savininko) ir šių įstaigų lėšų šaltinių specifika nedaro esminės įtakos viešosios įstaigos modeliui ir tai nėra pakankami požymiai, kuriais remiantis būtų tikslinga išskirti valstybės ar savivaldybės įsteigtas ir valdomas viešąsias įstaigas kaip atskiros teisinės formos ūkio subjektus. Iš tiesų, visos viešosios įstaigos, taip pat valstybės ir savivaldybių įsteigtos bei finansuojamos iš valstybės ar savivaldybių biudžetų, turėtų veikti pagal bendras teisės normas. Tačiau atkreipiame dėmesį į tai, kad, esant visiškai valstybės ar savivaldybių valdomų viešųjų įstaigų steigimo laisvei, valstybei bei savivaldybėms sudaromos sąlygos neribotai steigti viešąsias įstaigas, taip apsunkinant valstybinių lėšų naudojimo kontrolę. Viešųjų įstaigų įstatyme būtų tikslinga nustatyti tam tikras ribas, t.y. apibrėžti atvejus ar sąlygas (per viešosios įstaigos vykdomas funkcijas ar kitus kriterijus), kada valstybė ar savivaldybės galėtų įsteigti viešąją įstaigą. Valstybės ar savivaldybių valdomų viešųjų įstaigų steigimo ribojimas padėtų užtikrinti valstybės ar savivaldybės turto efektyvų naudojimą.
· Siūlome Viešųjų įstaigų įstatyme numatyti kriterijus, kuriems esant valstybė ar savivaldybės galėtų būti viešosios įstaigos steigėjais.
Dėl draudimo viešajai įstaigai laiduoti ar garantuoti kitų asmenų prievolių įvykdymą
Sveikintina, kad Viešųjų įstaigų įstatymo projekte atsisakoma viešųjų įstaigų konkrečių teisių vardinimo ir pereinama prie principo „leidžiama viskas, kas nėra uždrausta”. Tačiau viešųjų įstaigų įstatymo projekte numatyta, kad viešoji įstaiga negali laiduoti ar garantuoti kitų asmenų prievolių įvykdymo. Šis ribojimas yra pagrįstas, tačiau tam tikrais atvejais nebus sąžiningas viešosios įstaigos darbuotojų atžvilgiu. Pavyzdžiui, esant tokiam draudimui, iš viešosios įstaigos darbuotojo atimama galimybė paimti paskolą iš banko, nes viešoji įstaiga negalės už jį laiduoti. Būtų tikslinga leisti viešajai įstaigai garantuoti jų darbuotojų prievolių įvykdymą, nes tai padėtų užtikrinti tinkamus santykius tarp darbuotojo ir darbdavio. Siekiant išvengti darbuotojų piktnaudžiavimo, viešosios įstaigos įstatuose galima numatyti papildomą saugiklį, pavyzdžiui, kad darbuotojo prievolės įvykdymo laidavimas ar garantavimas galimas tik tam tikro viešosios įstaigos organo nutarimu ar pan. Darbuotojo prievolės įvykdymo laidavimo ir garantavimo sąlygų nustatymas turėtų būti paliekamas viešosios įstaigos kompetencijai ir nurodomos jos įstatuose.
· Siūlome leisti viešajai įstaigai laiduoti savo darbuotojų prievolių įvykdymą viešosios įstaigos įstatuose nustatyta tvarka ir atsisakyti Viešųjų įstaigų įstatymo projekto 3 straipsnio 3 dalies 4 punkto.
Siūlome Viešųjų įstaigų įstatymo projekto 5 straipsnio 1 dalį papildyti nauju 16 punktu:
„16) viešosios įstaigos darbuotojų prievolių įvykdymo laidavimo ir garantavimo tvarka”.
Dėl balsavimo visuotiniame dalininkų susirinkime tvarkos
Viešųjų įstaigų įstatymo projekte keičiama balsavimo visuotiniame dalininkų susirinkime tvarka. Pagal Viešųjų įstaigų įstatymo projektą, vienas dalininkas visuotiniame dalininkų susirinkime turi vieną balsą, jei viešosios įstaigos įstatuose nenumatyta kitaip. Pažymėtina, kad prisitaikydamos prie dabar galiojančių teisės aktų, daugelis viešųjų įstaigų yra numatę, kad kiekvienas dalininkas visuotiniame dalininkų susirinkime turi tiek balsų, kiek turi dalių viešosios įstaigos kapitale. Priėmus Viešųjų įstaigų įstatymo projekte numatytą nuostatą, dažniausiai praktikoje pasitaikanti balsavimo visuotiniame dalininkų susirinkime tvarka taps išimtimi iš bendros taisyklės, o ne pačia taisykle. Būtų tikslinga nuostatą, reglamentuojančią balsavimo visuotiniame dalininkų susirinkime tvarką, formuluoti atvirkščiai, t.y. numatyti, kad vienas dalininkas visuotiniame dalininkų susirinkime turi tiek balsų, kiek turi dalių viešosios įstaigos kapitale ir kaip alternatyvą leisti įstatuose nustatyti kitokią balsavimo visuotiniame dalininkų susirinkime tvarką.
· Siūlome Viešųjų įstaigų įstatyme numatyti, kad kiekvienas dalininkas visuotiniame dalininkų susirinkime turi tiek balsų, kiek turi dalių viešosios įstaigos kapitale, jei viešosios įstaigos įstatuose nenustatyta kitokia balsavimo tvarka.
Siūlome Viešosios įstaigos įstatymo projekto 8 straipsnio 2 dalį pakeisti ir išdėstyti taip:
„2. Visuotiniame dalininkų susirinkime sprendžiamojo balso teisę turi visi viešosios įstaigos dalininkai. Vienas dalininkas visuotiniame dalininkų susirinkime turi tiek balsų, kiek turi dalių viešosios įstaigos kapitale, jei viešosios įstaigos įstatuose nenumatyta kitaip. Jeigu viešosios įstaigos vadovas ir kitų organų nariai nėra dalininkai, jie gali dalyvauti visuotiniame dalininkų susirinkime be balso teisės.”
Dėl visuotinio dalininkų susirinkimo kompetencijos delegavimo
Viešųjų įstaigų įstatymo projekte detaliai išvardijama visuotinio dalininkų susirinkimo kompetencija: keičia viešosios įstaigos įstatus, skiria ir atleidžia viešosios įstaigos vadovą ir nustato jam atlyginimą ir kt. Kai kurias savo funkcijas visuotinis dalininkų susirinkimas gali pavesti spręsti kitiems viešosios įstaigos organams – nustatyti paslaugų, darbų bei produkcijos kainas ir tarifus ar jų nustatymo taisykles bei priimti nutarimą dėl viešosios įstaigos filialo ir atstovybės steigimo bei jų veiklos nutraukimo. Nėra tikslinga apsiriboti tik dvejomis funkcijomis, kurias vykdyti visuotinis dalininkų susirinkimas gali pavesti kitiems viešosios įstaigos organams. Visuotinio dalininkų susirinkimo kompetencijos delegavimas turėtų būti ribojamas ne įstatymu, bet paliekamas pačio visuotinio dalininkų susirinkimo iniciatyvai.
· Siūlome numatyti, kad visuotinis dalininkų susirinkimas bet kokias jo kompetencijai priskirtas funkcijas gali pavesti vykdyti kitiems viešosios įstaigos organams.
Siūlome Viešųjų įstaigų įstatymo 8 straipsnio 5 dalį pakeisti ir išdėstyti taip:
„5. Visuotinio dalininkų susirinkimo kompetencijai priskirti klausimai viešosios įstaigos įstatuose ar visuotinio dalininkų susirinkimo nutarimu gali būti pavesti spręsti kitiems viešosios įstaigos organams.”
Dėl atlyginimo už veiklą viešosios įstaigos kolegialiuose valdymo organuose
Viešųjų įstaigų įstatymo projekte numatyta, kad kolegialių viešosios įstaigos organų narių darbas šiuose organuose yra neapmokamas. Kategoriška nuostata, draudžianti gauti bet kokį atlyginimą už veiklą viešosios įstaigos kolegialiuose organuose, slopina asmenų iniciatyvą, norą užsiimti tokia veikla. Vargu ar asmuo sutiks ilgą laiką aukoti savo jėgas bei laiką ir negauti nei menkiausio atlyginimo. Užsienio praktika rodo, kad, įsteigus tam tikrą juridinį asmenį, jo veiklos pradžioje yra asmenų, sutinkančių dirbti savanoriškai. Tačiau po kurio laiko, šiems asmenims atsisakius savanoriškos veiklos, yra itin sunku rasti jiems pamainą, o tai sukelia neigiamas pasekmes pačiam juridiniam asmeniui. Veikla viešosios įstaigos organuose turėtų būti skatinama, todėl būtų tikslinga leisti pačiai viešajai įstaigai nuspręsti, ar bus mokamas atlyginimas už veiklą kolegialiuose viešosios įstaigos organuose, ar ne.
· Siūlome atsisakyti Viešųjų įstaigų įstatymo projekto 9 straipsnio 2 dalies nuostatos, jog kolegialių viešosios įstaigos organų narių darbas šiose organuose neapmokamas.
Dėl viešosios įstaigos pelno paskirstymo
Viešosios įstaigos įstatymo projekte numatyta, kad viešosios įstaigos pelnas gali būti naudojamas tik viešosios įstaigos įstatuose nustatytiems viešosios įstaigos tikslams siekti. Viešosios įstaigos pelnas negali būti skiriamas dalininkams, viešosios įstaigos organų nariams bei darbuotojų premijoms. Atkreipiame dėmesį, kad darbuotojų premijos savo esme praktiškai nesiskiria nuo darbo užmokesčio, todėl draudimas finansiškai skatinti darbuotojus yra nesuprantamas ir gali būti lengvai apeinamas. Tačiau svarbiausia yra tai, kad viešosios įstaigos pelno paskirstymas darbuotojų premijoms netrukdo siekti viešosios įstaigos tikslų, o priešingai – sąlygoja efektyvesnį darbą. Viešosios įstaigos paskirčiai užtikrinti pakanka įstatyme numatyto draudimo viešosios įstaigos pelną skirti dalininkams ar kitiems viešosios įstaigos organų nariams.
· Siūlome atsisakyti Viešųjų įstaigų įstatymo projekto 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto draudimo viešosios įstaigos pelną skirti darbuotojų premijoms.
