Tęsdamas darbus žemės rinkos reguliavimo srityje, Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) atliko tyrimą apie pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį, kuriame apžvelgiamas pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties nustatymo teisinis reglamentavimas ir raida, įvertinamas šios reguliavimo priemonės tikslingumas ir rinkos dalyviams daroma žala, pristatomi LLRI siūlomi būtini pokyčiai. Žemės rinkos reguliavimo sritis yra viena iš strateginių LLRI veiklos krypčių 2005–2007 metais. Čia institutas siekia prisidėti, kad žemės santykių reguliavimo našta mažėtų ir būtų sudarytos laisvesnės teisinės sąlygos naudotis privačia nuosavybe.
Pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties nustatymo pagrindimas, sistema ir veikimas yra itin glaudžiai susiję su teritorijų planavimu, todėl šis tyrimas yra tik pirmasis platesnio žemės rinkos ir teritorijų planavimo sistemos nagrinėjimo etapas; vėliau LLRI numato analizuoti teritorijų planavimo procedūras ir parengti gaires, kaip jas tobulinti.
LLRI TYRIMO IŠVADOS IR PASIŪLYMAI
› Visas tyrimas – nuoroda apačioje
Žemės naudojimo pasirinkimus praktikoje lemia savininkų tikslai ir galimybės fizines konkretaus sklypo savybes jiems pritaikyti. Nustatoma pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis įtvirtina privalomus teisinius įpareigojimus, kaip savininkas gali naudotis žemės sklypu. Nors teigiama, kad naudojimo paskirtis nustatoma remiantis teritorijos gamtiniais ypatumais, tradicine žmonių veikla, bei ekonominiais plėtros poreikiais, pakeisti ir pritaikyti konkretaus sklypo gamtines savybes efektyviam naudojimui yra lengviau, negu nugalėti teisinius apribojimus.
Žemės paskirties nustatymu valdžia siekia efektyviausiai naudoti žemės išteklius. Akivaizdu, kad išmatuoti naudojimo efektyvumą įmanomas tik vertinant, ar pasiekti tie tikslai, kurių siekia valstybė ar atskiri žemės naudotojai. Valstybės nustatyti žemės reguliavimo tikslai paprastai nurodyti įstatymuose ir atsispindi faktiškai vykdomoje politikoje. Vartotojų tikslai yra individualūs, tačiau pagrindinis jų – pasinaudoti savo turima nuosavybe savo nuožiūra ir tikėtis, kad nei privatūs asmenys, nei valstybė netrukdys to daryti, yra visiems savininkams bendras.
Žemės naudojimo pagrindinės tikslinės paskirties nustatymas yra netikslingas, nes prisideda prie trukdžių efektyviausiai panaudoti žemę. Kitai veiklai patrauklios žemės ūkio paskirties žemės saugojimas mažina jos rinkos vertę ir jos turėtojams – žemdirbiams – užkerta kelią gauti rinkos kainą. Paskirties keitimo poreikis ir tam būtinas sudėtingas detalusis planavimas sudaro prielaidas žemės klausimus spręsti neskaidriai, sprendimo galių sutelkimas palankus savivaldybių ir apskričių administracijų pareigūnams ir pačioms institucijoms, o brangiausiai už neskaidrumą ir administracines procedūras sumoka vartotojas – tiesiogiai butų, namų pirkėjai ir netiesiogiai – bet kurie vartotojai, verslai, besinaudojantys paslaugomis ar perkantys prekes, kurioms sukurti ar pateikti būtinas žemės klausimų sprendimas.
Lietuvos savininkai – įmonės ir fiziniai asmenys – susiduria su žemės paskirties keitimo problema, kai norima vykdyti kitą veiklą nei priskirta žemės naudojimo paskirtimi. Formaliai keitimo procedūra patikėta apskričių viršininkams, tačiau faktiškai sprendimas dėl kintančių sklypo naudojimo teisinių įpareigojimų priimamas detaliojo planavimo metu.
Pagrindinės tikslinės žemės naudojimo sprendimas yra administracinis (formuojamiems sklypams nustatomas pagal esamą naudojimą; keičiamas valstybės institucijos sprendimu pagal patvirtintą bendrąjį ar specialųjį planą), maksimaliai atitrauktas nuo galutinio sklypo vartotojo (savininkas neturėjo įtakos sklypo naudojimui iki įsigijimo ar nuosavybės teisių atkūrimo; o bendrojo plano sprendinių nustatyme vieno savininko galimybės įtakoti yra minimalios) sistemoje, kurioje neįmanoma atsižvelgti į konkrečias sklypo naudojimo efektyvumo galimybes.
Žemės naudojimo paskirties nustatymas savo kilme ir turiniu yra planinės, centralizuotos, reguliuojamos ekonomikos elementas. Jis yra nustatomas administraciniu sprendimu, kuris nepriklauso nuo žemės savininko pageidavimo, kaip naudotis savo nuosavybe. Neabejojant, jog daugelį kitų poreikių gali užtikrinti rinkos veikimas, centrinis planavimas yra įsigalėjęs žemės rinkos reguliavime, taip pat ir nustatant tikslinę žemės naudojimo paskirtį. Ribotos informacijos ir viešojo pasirinkimo problemos, su kuriomis susiduria planuotojas – du pagrindiniai centrinio planavimo ir reguliavimo trūkumai.
Informacija reikalinga socialinei ir ekonominei plėtrai yra išsklaidyta – ir formos, ir informaciją turinčių subjektų, ir subjektyvumo/objektyvumo – atžvilgiais, ir vienas administracinis planuotojas neturi galimybių nei sukaupti, įvertinti ar remtis šia informacija. Viešojo pasirinkimo teorija pagrindžia, kad viešojo sektoriaus sprendimai yra esmingai veikiami – asmeninių, institucijų ir grupinių interesų. Viešieji sprendimai yra palankiausi negausioms, tačiau įtakingoms interesų grupėms.
Žemės paskirties nustatymas yra nebūtina, netinkama ir neproporcinga priemonė numatytiems tikslams pasiekti. Šiuos tikslus gali užtikrinti teritorijų planavimo procedūros. Pagrindiniai ginčai dėl žemės paskirties keitimo kyla sprendžiant tik nedidelės Lietuvos teritorijos klausimus, nedidina žemės ūkio paskirties žemės naudojimo efektyvumo, o atvirkščiai – skatina ne naudoti efektyviau, o plėstis.
Administracinis tikslinės paskirties nustatymas riboja efektyviausią išteklių rinkoje pasiskirstymą. Teritorijos, kurios galėtų būti naudojamos ne žemės ūkio veiklai, yra apsunkinamos naudojimo paskirties nustatymu, todėl mažina paskatas jas naudoti efektyviausiai.
Taikomas naudojimo paskirties nustatymas sukuria prielaidas korupcijai, nes sprendimas dėl detaliojo planavimo ir naudojimo turi konkrečias ekonomines pasekmes tokio sprendimo siekiančiajam, todėl perspektyvi ekonominė tokio sprendimo nauda motyvuoja ir duoti, ir siekti neteisėto atlyginimo už palankaus sprendimo priėmimą. Institucija, priimanti sprendimus dėl žemės ūkio paskirties keitimo, pagal galiojančią tvarką yra savivaldybės ir apskričių administracijų pareigūnai, jie taip pat suinteresuoti galiojančia tvarka, kuri susijusi su jų sprendimų įtakos didėjimu, administracine plėtra ir su tuo susijusių išteklių didėjimu.
LLRI SIŪLYMAI
- Žemės naudojimo tikslinės paskirties nustatymas yra sudėtinė žemės nuosavybės teisinio reguliavimo dalis, todėl iš esmės atsisakyti su tikslinės paskirties nustatymu susijusių apsunkinimų galima tik atsisakius daugumos apribojimų privačiai žemės nuosavybei ir reformavus plėtros reguliavimą.
- Tačiau trumpuoju laikotarpiu tikslinga imtis bent minimalių pokyčių ir atsisakyti centralizuotai nustatomos tikslinės paskirties:
– klausimas dėl teritorijos naudojimo paskirties faktiškai išsprendžiamas teritorinio planavimo metu, todėl atskira procedūra ir atskiras apskrities viršininko įsakymas yra perteklinis. Jos būtina atsisakyti.
– tose teritorijose, kuriose nebuvo keičiama žemės paskirtis, savininkui leisti pasirinkti norimą paskirtį ir rengiant teritorinio planavimo dokumentus rinktis žemės naudojimo būdą.
