Iš LLRI leidinio „Knyga 2000-2004 metų Seimo nariams ir rinkėjams”
… pagrindinis žemės ūkio revoliucijos [JAV] šaltinis buvo privati iniciatyva, veikianti laisvoje, visiems atviroje rinkoje…
M. Friedman (1980)
… tikėtina [ES] Bendrosios žemės ūkio politikos reforma, kurios būtinumą sąlygoja Sąjungos plėtra į Rytų Europą, patvirtins pirminių siūlymų teisingumą. Parama žemės ūkiams įgaus pajamų palaikymo paramos statusą, o didžioji dalis jos naštos teks nacionaliniams biudžetams…
G. Majone (1998)
Žemės ūkio politikos Lietuvoje ir Europoje pasekmės
Žemdirbių protestai bei nuolatinės diskusijos dėl žemės ūkio politikos jau tapo kasdienybe Lietuvoje. Beveik dešimties metų Lietuvos žemės ūkio “reformų” pasekmės – tai iškreipti rinkos ir finansiniai santykiai tarp skirtingų gamybos proceso grandžių, valstybės ir perdirbimo įmonių skolos žemdirbiams, dideli nerealizuotos perdirbtos produkcijos kiekiai, neefektyvi ūkininkų veikla, beveik nevykstantis išteklių perėjimas į kitas ūkio šakas, nefunkcionuojanti žemės rinka. Pastaruoju metu tapo akivaizdu, kad valstybė visiškai nepajėgi vykdyti prisiimtų paramos žemės ūkiui priemonių, kas sukėlė žemdirbių nepasitenkinimą. Taip pat aišku, jog vykdyta žemės ūkio paramos politika yra ne tik netinkama dėl bendro finansinių išteklių trūkumo šalies biudžete, bet ir iš esmės neefektyvi ir ydinga.
Lietuvoje žemės ūkis yra tradicinė sritis, joje ir šiuo metu oficialiais duomenimis dirba virš 20 proc. darbo jėgos (tuo tarpu pagaminama tik apie 10 proc. bendrojo vidaus produkto). Apskritai dėl kai kurių savo bruožų, pvz. sezoniškumo ar jo produktų būtinybės žmonių egzistencijai, žemės ūkis dažnai laikomas specifine ūkio šaka, kuriai būtina specifinė valstybės parama.
Požiūris į žemės ūkį kaip į išskirtinę ūkio šaką buvo ypač paplitęs Vakarų Europoje po II pasaulinio karo, kada ūkininkams buvo suteiktos išskirtinės privilegijos lyginant su kitų ūkio sričių atstovais. Politiniais ir socialiniais tikslais buvo grindžiama ir bendroji žemės ūkio politika EB, kurioje rinką iškreipė daugybė reguliavimo priemonių. Neadekvačių ekonominių priemonių naudojimo šiems tikslams pasiekti pasekmės jau seniai yra akivaizdžios. Tai išteklių švaistymas, mažos visuomenės dalies rėmimas visų gyventojų sąskaita, produkcijos perteklius, “prekybiniai karai” su kitomis šalimis, paramos atitekimas turtingiesiems ir geriau organizuotiems ūkininkams ir pan. Kaip ES bendrąją žemės ūkio politiką apibūdino žurnalas The Economist, ji “skatina sukčiavimo plitimą. Ji skatina pramoninę maisto gamybą nepriimtinomis priemonėmis. Be to, ji sukuria protestuoti linkusią ir prie subsidijų įpratusią žemdirbių kastą, kuri, nepaisant išmokų, gaunamų mokesčių mokėtojų sąskaita, linkusi nuolatos skelbtis esanti nuskurdusi ir vargšė”.
Šias bendrosios žemės ūkio politikos problemas pastaruoju metu dar aiškiau iliustruoja būsimasis naujų narių priėmimas į ES ir galimos tų pačių paramos taisyklių taikymo joms pasekmės. Šiuo metu ES gana aiškiai suvokiama būtinybė reformuoti bendrąją žemės ūkio politiką ir suteikti daugiau erdvės rinkos funkcionavimui. Reformų būtinybe grindžiamos ir 1997 m. Europos Komisijos paskelbtos Darbotvarkės 2000 nuostatos, apibrėžiančios tolesnes ES raidos kryptis. Pagrindinės bendrosios žemės ūkio politikos reformos kryptys yra tokios: didinti tiesioginių išmokų vaidmenį ir laipsniškai mažinti kainų palaikymo priemones, decentralizuoti paramą žemės ūkiui, t.y. perkelti ją į valstybių narių lygį, mažinti ES rinkos apsaugą.
Pagrindinė tiesioginių išmokų ES ūkininkams paskirtis yra kompensuoti pajamų mažėjimą, atsirandantį dėl kitų paramos priemonių atsisakymo. Beje, tuo aiškinamas ir Europos Komisijos pasiryžimas netaikyti tiesioginių išmokų stojančiųjų šalių, tarp jų ir Lietuvos, ūkininkams. Šios tiesioginės išmokos yra siejamos su dirbamos žemės plotu ar auginamų gyvulių kiekiu. Nors jos sumažina rinkos iškraipymą, išmokų susiejimas su tokiais rodikliais taip pat iškreipia verslo žemės ūkyje paskatas.
Viena iš ekspertų siūlomų ES bendrosios žemės ūkio politikos reformų krypčių – palaikyti ūkininkų pajamas tiesioginėmis išmokomis, nesusiejant jų su produkcijos ar plotų apimtimis. Tai socialinės paramos ūkininkams būdas, kuris buvo siūlytas dar kuriantis EB. Jis sąlygotų “specifinio” žemės ūkio statuso panaikinimą, sudarytų sąlygas rinkai žemės ūkyje ir smarkiai sumažintų paramos kainą visuomenei.
Žemės ūkio reformų Lietuvoje kryptys
Lietuvos institucijos turi atsižvelgti į būsimas ES reformas bei neigiamas plačios paramos žemdirbiams pasekmes ir suprasti, jog esminis žemės ūkio liberalizavimas neprieštarauja Lietuvos stojimui į ES. Finansinė parama, nors ir naudinga grupei ūkininkų, būtų teikiama visų kitų gyventojų sąskaita ir nebūtinai pagerintų gamybos efektyvumą. Tuo labiau jog kol kas neaišku, koks bus paramos žemės ūkiui dydis ir formos įstojus į ES.
Žemės ūkio politika, sudaranti prielaidas rinkos santykiams, efektyvumo augimui bei perėjimui į kitas veiklos sritis, suteiktų pagrindą šiuo metu nuo (negaunamos) valstybės paramos priklausantiems žemdirbiams patiems kurti savo gerovę ir neskatintų nepagrįstų lūkesčių. Tuo pačiu tai sudarytų sąlygas susikurti konkurencingam Lietuvos žemės ūkiui, palengvintų ūkininkų integraciją į bendrąją rinką bei derybas dėl finansinės paramos iš ES.
Nors 1999 m. antrąjį pusmetį vyriausybės parengtoje Žemės ūkio strategijoje deklaruojamas siekis sukurti palankią aplinką ekonominei, socialinei, gamtosauginei bei etnokultūrinei kaimo plėtrai ir sudaryti prielaidas integracijai į ES, joje siūlomos priemonės tik iš dalies pakeistų dabartinę neefektyvią paramos politiką. Pirmiausia reikia įvardinti pagrindines žemės ūkio politikos nesėkmių priežastis. Tai – didelis valstybinis reguliavimas ir tiesioginis kišimasis į verslo santykius tarp ūkininkų, tarpinio perdirbimo įmonių bei galutinių produktų gamintojų. Minimalių žemės ūkio produktų supirkimo kainų nustatymas neleidžia susiformuoti ir funkcionuoti rinkos kainai ir supriešina ūkininkų ir jų produkcijos supirkėjų interesus. Pastarieji, pirkdami už didesnę nei rinkos kainą, nesugeba realizuoti perdirbtos produkcijos, negali jos eksportuoti už Lietuvos ribų ir tuo pačiu lieka įsiskolinę ūkininkams. Tuo tarpu ūkininkus, kurie grindžia savo veiklą nepagrįstais lūkesčiais, tokios priemonės stumia į bankrotą ir riboja verslo plėtrą.
Tokių ydingų paramos priemonių pavyzdys yra linų ūkio reguliavimas – viena vertus, subsidijuojami linų augintojai bei nustatomos linų auginimo kvotos bei supirkimo kainos, kita vertus, taikomi importo muitai įvežamam ilgam linų pluoštui. Dėl šių priemonių taikymo per keletą metų susiklostė nuostolingi santykiai tarp trijų linų ūkio proceso grandžių – auga pirminio perdirbimo fabrikų įsiskolinimas linų augintojams, o tekstilės fabrikams trūksta kokybiško ilgo linų pluošto, nes vietos augintojai šį poreikį gali patenkinti tik apie 50 proc. Nepaisant to, valstybės institucijos toliau linkusios investuoti į pasirinktus pirminio perdirbimo fabrikus, apsaugoti juos nuo įvežamo linų pluošto importo muitais, tikintis tokiomis priemonėmis įgyvendinti nepasiekiamą tikslą – sukurti efektyviai veikiantį linų ūkį. Šiuo metu planuojamos paramos priemonių reformos, pvz., linų supirkimo kvotų ir vienkartinių subsidijų atsisakymas, pereinant prie tiesioginių išmokų už pasėlių hektarą, tik pakeis rinkos iškraipymo pobūdį, bet nepanaikins žemės ūkio sunkumų priežasčių.
Panaši padėtis yra ir kitose žemės ūkio šakose – pieno, mėsos ir kitų produktų, kuriose taikomos priemonės nesudaro sąlygų efektyviai veiklai ir žemdirbių gerovės augimui. Nors sunki valstybės finansų situacija verčia palaipsniui mažinti valstybės vaidmenį žemės ūkyje, būtina imtis esminės žemės ūkio politikos pertvarkos.
Pasiūlymai
1. Apriboti valstybės vaidmenį ir panaikinti rinką iškreipiančias apsaugos priemones. Turi būti naikinamos subsidijos žemės ūkio produktų auginimui, eksportui bei produkcijos pardavimo kainų reguliavimas. Šių paramos priemonių pašalinimas turėtų eilę teigiamų pasekmių. Visų pirma, tai sukurtų sąlygas rinkai, kuri parodytų, kokios žemės ūkio šakos gali būti sėkmingai plėtojamos Lietuvoje, o jų produktai pelningai parduodami vidaus ar užsienio rinkose. Iki šiol “prioritetinių” ar “perspektyvių” žemės ūkio šakų išskyrimas nebuvo pagrįstas jų produkcijos paklausa, dėl to buvo švaistomi ištekliai bei sukuriami nepagrįsti žmonių lūkesčiai.
Antra, subsidijų ir kainų reguliavimo panaikinimas sukurtų realias paskatas atskirų žemės ūkio gamybos grandžių dalyviams kelti gamybos efektyvumą, kooperuotis arba keisti veiklos pobūdį. Savanoriškos ir visoms pusėms naudingos kooperacijos pavyzdžiu tapo sausio viduryje pasiektas susitarimas tarp ūkininkų, tiekiančių pieną, ir pieno perdirbėjų. Šio susitarimo įgyvendinimas būtų suteikęs galimybę realių pieno kainų susiformavimui ir abipusiškai pelningiems sandėriams tarp pieno ūkių ir pieno perdirbėjų. Deja, vyriausybė neatsižvelgė į šią iniciatyvą ir toliau vykdo nuostolingą minimalių pieno supirkimo kainų nustatymo politiką.
2. Valstybė turi atsisakyti dalyvavimo žemės ūkio veikloje teikiant lengvatines paskolas perdirbimo įmonėms ir ūkiams. Tokios lengvatinės priemonės išstumia privačias investicijas, naikina konkurenciją, neskatina siekti veiklos efektyvumo, sukuria papildomą interesą reikalauti apsaugos nuo užsienio produkcijos konkurencijos ir pan. Žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūra, kurios veikla nepagrįsta paklausos sąlygomis ir todėl yra nuostolinga, turi būti privatizuota arba panaikinta.
3. Gali būti, jog ne visi kaimo gyventojai sugebės sėkmingai užsiimti žemės ūkio ar kitokiu verslu. Nesugebantiems užsidirbti pragyvenimui galėtų būti teikiama valstybės parama. Tačiau parama gyvenantiems kaime neturi būti išskirtina. Socialinės politikos tikslai gyvenančių kaime atžvilgiu turi būti vykdomi socialinės politikos priemonėmis, parama turi būti teikiama tiesioginių išmokų pavidalu ir turi atitikti socialinės paramos principus (žr. “Socialinis draudimas”). Tiesioginės išmokos ūkininkams neturėtų būti siejamos su jų produkcijos kiekiais, kadangi tokiu būdu skatinama perprodukcija ir išteklių švaistymas.
4. Būtina kuo greičiau sudaryti sąlygas žemės rinkos funkcionavimui, panaikinti žemės skirstymą į žemės ūkio ir kitokios paskirties žemę. Juridiniams asmenims turi būti suteikta teisė būti žemės savininkais. Tai sudarytų sąlygas kitų veiklos sričių plėtrai kaimo vietovėse, finansinių išteklių pritraukimui, pagyvintų prekybą žeme ir kitu nekilnojamu turtu (žr. “Nuosavybė ir žemės rinka”).
5. Nuo lengvatinių finansavimo sąlygų sudarymo ūkininkams reikia pereiti prie bendrų verslo sąlygų gerinimo. Būtina atsisakyti lengvatinių paskolų ir kompensacijų ir sudaryti teisines sąlygas patiems ūkininkams imti kreditus, užstatant turimą turtą.
6. Derinant Lietuvos žemės ūkio produktų gamybos ir judėjimo reglamentavimą su ES normomis, prioritetas turi būti skiriamas netarifinių barjerų šalinimui, kuris suteiktų postūmį Lietuvos įmonių eksporto plėtrai. Valstybės institucijos turi sudaryti teisines sąlygas privačių sertifikavimo tarnybų veiklai ir higienos, veterinarinius ir fitosanitarinius standartus atitinkančių produktų eksportui į ES sertifikatų išdavimui. Lietuvos įmonės, kurių produkcija atitinka būtinus kokybės reikalavimus, privalo turėti galimybę eksportuoti šiuos produktus į ES rinką. Šį reikalavimą Lietuvos institucijos turi akcentuoti derybose su Europos Komisija.
7. Vidaus rinkos apsaugos priemonės turi būti keičiamos atsižvelgiant į PPO taisykles bei ES prekybos žemės ūkio produktais raidos tendencijas. Būtina panaikinti muitus iš ES bei į ją stojančiųjų šalių įvežamiems žemės ūkio ir maisto produktams. Šiuo metu taikomi žemės ūkio produktų importo apribojimai yra žalingi visiems vartotojams bei įvežamų produktų perdirbėjams. Laisva prekyba žemės ūkio produktais tarp Baltijos šalių, nors ir keletą kartų pažeista ginant siaurų interesų grupes, yra puikus visoms pusėms naudingo prekybos liberalizavimo pavyzdys.
8. ES teikiamos paramos žemės ūkiui priemonės (SAPARD) turi būti panaudojamos minimaliai remiantis valstybės biudžeto lėšomis. Šios paramos teikimas turi būti skaidrus ir viešas.
Žemės ūkių ir perdirbimo įmonių restruktūrizacija bei modernizacija vyks tik sudarius sąlygas veikti pasiūlai ir paklausai žemės ir žemės ūkio produktų rinkose. Tai apima specifinių žemės ūkio paramos priemonių naikinimą bei bendrų šalies makroekonominių ir teisinių verslo sąlygų gerinimą. Veikiant rinkai, ūkininkai galėtų lanksčiau reaguoti į pasikeitimus Rusijos ir kitose pasaulio rinkose. Tik taip bus sudarytos sąlygos ūkių produktyvumo bei ūkininkų gerovės augimui.
Klausimai ir atsakymai
Ar nesubankrutuos Lietuvos ūkininkai liberalizavus žemės ūkį?
Sunkesnę nei dabar esančią padėtį žemės ūkyje sunku įsivaizduoti. Poreikis reformoms yra akivaizdus. Pagrindinis klausimas – kaip pakeisti esamą padėtį ir sukurti sąlygas efektyvaus žemės ūkio plėtrai bei visapusiškai naudingiems ekonominiams santykiams tarp skirtingų gamybos proceso grandžių. Tokios sąlygos gali būti sudarytos tik liberalizavus santykius žemės ūkyje ir sudarius sąlygas rinkai nustatyti, kokius produktus ir kokiomis kainomis naudinga tiekti. Gali būti, jog nebus paklausos kai kuriems šiuo metu auginamiems ar perdirbamiems produktams. Vadinasi, tuo užsiimantys ūkininkai turėtų keisti veiklos pobūdį, auginti kitus produktus, kuriems būtų paklausa ir tinkamos gamtinės sąlygos, arba užsiimti kita veikla. Ūkininkams (kaip, beje, ir visiems kitiems) reikėtų prisitaikyti prie pakitusių sąlygų, tačiau tai sudarytų sąlygas jiems savarankiškai užsidirbti ir nepriklausyti nuo bet kokiu atveju nepakankamos valstybės paramos. Tuo tarpu tiems, kurie nesugebės rasti pelningo užsiėmimo, būtų teikiama tiesioginė socialinė parama, užtikrinanti būtiną gyvenimo lygį. Tokia parama būtų tiesioginė ir mažiau iškreiptų ekonominius santykius. Galiausiai Estijos ir Lietuvos palyginimas iliustruoja, jog Estijoje vykdyta liberali žemės ūkio politika sudarė tinkamesnes sąlygas žemės ūkio restruktūrizacijai, efektyvių ir lanksčių ūkių susikūrimui.
Kodėl Lietuva turėtų mažinti paramą žemės ūkiui, jei pasaulyje priimta įvairiomis priemonėmis jį remti?
Iš tiesų daugelyje pasaulio šalių yra teikiama įvairių formų parama dirbantiems žemės ūkyje. Tačiau nuoroda į kitas šalis savaime nieko neįrodo. Naujosios Zelandijos pavyzdys iliustruoja, jog visiškai liberalizavus žemės ūkį ir panaikinus paramą jam, galima labai sėkmingai konkuruoti su kitose pasaulio šalyse remiamais ūkiais ir eksportuoti didžiąją dalį produkcijos, pvz., pieną ir jo produktus. Kitose šalyse, pvz., ES, taip pat siūloma mažinti žemės ūkio reguliavimą. Šiuo metu teikiamos paramos žemės ūkiui panaikinimas nereikštų paramos socialiai remtiniems kaimo gyventojams atsisakymo. Tiesiog būtų pakeisti jos teikimo principai ir formos, siekiant, kad teikiama parama kuo mažiau iškreiptų rinką ir būtų adekvati iškeltiems tikslams. Reikia atsižvelgti į tai, jog šiuo metu teikiama parama yra tik formali, realiai ji nepasiekia su ja siejamų tikslų ir sukelia neigiamas socialines ir ekonomines pasekmes.
