Lietuvos laisvosios rinkos instituto pastabos dėl Lietuvos Respublikos savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymo projekto Nr. 15-1944
Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija parengė ir 2015 m. kovo 4 d. suinteresuotoms institucijoms pateikė derinti Lietuvos Respublikos savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymo projektą Nr. 15-1944 (toliau – Projektas), kuriuo siekiama infrastruktūros plėtros procese dalyvaujantiems subjektams nustatyti vienodus veiklos principus, kompleksiškai spręsti infrastruktūros plėtros problemas ir sukurti vientisą infrastruktūros plėtros sistemą. Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI) išnagrinėjo Projektą ir teikia šias pastabas ir pasiūlymus.
1. Privaloma infrastruktūros plėtros įmoka galimai padidins mokestinę naštą
Infrastruktūros plėtros įmoka būtų vienkartinė, savivaldybių tarybų sprendimu renkama iš fizinių ir juridinių asmenų, kuriems yra išduodamas leidimas naujai statybai, taip pat pastatų rekonstrukcijai, kapitaliniam remontui. Įmokos administravimo sąnaudos būtų dengiamos iš infrastruktūros įmokos pajamų, o administruojamos Savivaldybių administracijų.
Šiuo metu infrastruktūros plėtra be kita ko yra finansuojama iš savivaldybių ir valstybės biudžetų, kurie savo ruožtu yra surenkami iš Lietuvos gyventojų ir ūkio subjektų. Jei visi kiti šiuo metu galiojantys mokesčiai ar jų tarifai nebus keičiami, siūlomas naujas infrastruktūros mokestis iš esmės padidins mokestinę naštą Lietuvoje.
Projekte nurodoma, kad infrastruktūros plėtra finansuojama iš infrastruktūros plėtros rėmimo programos (toliau – Programa), patvirtintos savivaldybės tarybos sprendimu, kitų programų ar šaltinių. Programai skirtas atskiras infrastruktūros plėtros fondas, lėšos kaupiamos atskiroje savivaldybės biudžeto sąskaitoje, kitaip tariant, vadovaujamasi taip vadinamu „earmarking“ principu, kuris pasižymi šiais bruožais:
• mokesčio pajamos yra nukreipiamos į fondą atskirtą nuo bendro biudžeto,
• fondo lėšos turi tikslinę paskirtį, t.y. fondų lėšų negalima naudoti kitokioms veikloms, nei numatytos fondo.
Tokia sistema Lietuvoje nėra plačiai paplitusi. Tačiau aiškinamajame rašte teigiama, kad jei infrastruktūros plėtros įmokos pagalba surenkamų lėšų neužtektų planuojamai infrastruktūros plėtrai užtikrinti, infrastruktūros plėtra galėtų būti finansuojama iš kitų šaltinių. Paprastai tariant, tikėtina, kad net ir įsteigus fondą, finansuojamą nauju infrastruktūros mokesčiu, infrastruktūros plėtrai vis tiek reikės papildomų savivaldybės biudžeto lėšų. Tokiu atveju fondą, t. y. jam skiriant savivaldybės biudžetų (ir kitų šaltinių) asignavimus, galima sukurti ir be papildomo mokesčio įvedimo (pvz., savivaldybės tarybai nutarus 10% komercinio nekilnojamojo turto mokesčio skirti tokio fondo finansavimui).
2. Atskiro infrastruktūros plėtros fondo steigimas kelia klausimą dėl lėšų paskirstymo tikslingumo ir skaidrumo
Infrastruktūros finansavimas iš infrastruktūros fondo šiek tiek priartina finansavimą prie veiklos vystytojo, tačiau ne tiek, kad infrastruktūrai finansuoti nebereikėtų biudžeto lėšų . Be to, įdiegus infrastruktūros fondo modelį išryškėja ir kitas trūkumas: įmoką mokantys nekilnojamojo turto vystytojai praktiškai negali daryti įtakos tam, kokie infrastruktūros objektai atsiras už sumokėtus mokesčius. Iškyla grėsmė, kad infrastruktūros fondo lėšos bus naudojamos ne infrastruktūrai šalia naujai statomų objektų (už kuriuos infrastruktūros mokestis ir buvo surinktas), o miesto infrastruktūrai apskritai. Tokiu būdu NT plėtotojams (ar kitiems infrastruktūros mokesčio mokėtojams) nebūtų užtikrinama, kad fondo lėšos bus naudojamos jiems reikalingos infrastruktūros finansavimui. Tada iškyla klausimas, ar NT plėtotojams (ar kitiems infrastruktūros mokesčio mokėtojams) nebūtų efektyviau lėšas nukreipti tiesiogiai infrastruktūros finansavimui, o ne įmokoms į fondą.
Todėl LLRI taip pat siūlo apsvarstyti ir kitas infrastruktūros finansavimo alternatyvas:
– „Krepšelio principas“, kai lėšos „eina paskui“ privačiai plečiamą infrastruktūrą
Toks būdas leistų infrastruktūrai skirtas lėšas panaudoti labiausiai rinkos poreikius atitinkantiems objektams. Pavyzdžiui, savivaldybė, siekdama pritraukti privačių investicijų kelių infrastruktūrai, gali įsipareigoti kofinansuoti nustatytą dalį ar konkrečią sumą įrengiamo kelio, priklausomai nuo gyvenvietėje įsikursiančių gyventojų skaičiaus ar nuo būsimų gyvenamųjų namų kvadratūros (ar nuo kito veiksnio). Pagrindinis ir svarbiausias skirtumas nuo infrastruktūros mokesčio yra tas, jog sprendimus dėl infrastruktūros objekto reikalingumo, apimties ar reikalingų lėšų priima privatus investuotojas.
Krepšelio principas efektyvesnis už infrastruktūros finansavimą specialiais mokesčiais, nes sprendimus dėl plėtros priima privatus subjektas. Taip pat jis yra skaidresnis už ad hoc susitarimus dėl atskirų infrastruktūros objektų, nes nustatomi iš anksto žinomos sąlygos ką ir kokiomis sąlygomis finansuoja savivaldybė, o ką privatus subjektas.
– Atskiri susitarimai dėl konkrečių objektų
Finansavimas ad hoc susitarimais praktikoje kelia daugiausiai problemų. Savivaldybės rankose sutelktos galios spręsti dėl detaliųjų planų, leidimų statyti bei kitų plėtrai būtinų klausimų leidžia savivaldybėms „išsireikalauti“ su planuojama plėtra nesusijusių objektų finansavimo. Praktikoje sprendžiant susijusios su objektu kelių infrastruktūros finansavimo klausimus remiamasi ne techniniu pagrindinio objekto ir siūlomos infrastruktūros „susietumu“, ne įvertinimu, kaip kitomis priemonėmis gali būti tenkinami gyventojų susisiekimo, energetiniai ar socialiniai poreikiai, o vadovaujamasi įmonės pasirengimu bei galimybėmis finansuoti infrastruktūros objektus. Nors mieste, kompaktiškai gyvenančioje ir įvairiais ryšiais susijusioje bendruomenėje, nepavyks išvengti unikalių situacijų, kada infrastruktūros finansavimas reikalaus atskiro sprendimo, tačiau daugumai „standartinių atvejų“ turėtų veikti skaidrios kofinansavimo arba finansavimo rinkos dalyvių lėšomis taisyklės. Finansavimas atskirais susitarimais kelia abejonių dėl tokių sutarčių principų bei nediskriminacinio jų taikymo rinkos subjektams.
– Infrastruktūra finansuojama tiesiogiai rinkos dalyvių
Šis finansavimo būdas remiasi pagrindimu, jog rinkos dalyviai efektyviausiai patenkina savo poreikius, kai patys priima sprendimus dėl būtinos infrastruktūros apimčių ir jai skiriamų lėšų. Privačiai finansuojama infrastruktūra, pavyzdžiui, privatūs keliai, tiltai, nors ir reguliuojama įvairiais teisė aktais, tačiau privataus veikėjo planuojama, kaip komercinis, investicinis projektas, kuris siekia užtikrinti vartotojų poreikius, parduoti jiems paslaugą ir taip užsitikrinti investicijų grąžą. Požiūris – „naudotojas moka“ – grindžiamas rinkos logika. Pagrindiniai privalumai: (1) teisingas (neperkelia, arba minimaliai perkelia, mokesčių naštą tiems, kurie kelių nenaudoja), (2) skatina racionalų infrastruktūros naudojimą ir taip sudaro prielaidas įmonėms bei žmonėms efektyviau paskirstyti išteklius, (3) mažina perskirstymą per biudžetą ir valstybės finansuojamų funkcijų skaičių, (4) mažina spaudimą biudžetui ir lengvina sprendimų dėl biudžeto išlaidų priėmimą.
3. Leidimas savivaldybės sprendimu paimti privačią nuosavybę visuomenės poreikiams gali lemti nevienodą viešojo intereso sąvokos aiškinimą
Projekte pripažįstama, kad darni teritorijų ir visuomenės poreikius atitinkančios infrastruktūros (magistralinė inžinerinė infrastruktūra, centralizuota inžinerinė infrastruktūra ir savivaldybės infrastruktūra) plėtra sudaro visuomenės poreikį tenkinantį viešąjį interesą. Kai plėtojant infrastruktūrą siekiama sudaryti sąlygas asmenims priimtinomis sąlygomis naudotis inžineriniais tinklais, susisiekimo komunikacijomis ir socialine infrastruktūra, privatus asmenų turtas gali būti paimamas visuomenėms poreikiams, nustatomi servitutai, specialios žemės naudojimo sąlygos.
Kyla klausimas, kokie yra vertinimo kriterijai? Kaip bus nusprendžiama, ar konkrečios savivaldybės socialinės infrastruktūros plėtrai skirtas projektas yra toks reikšmingas, kad jo vykdymui privačios nuosavybės paėmimas būtų neišvengiamas? Ar bus taikomi bendrieji kriterijai, ar juos nustatys kiekviena infrastruktūros plėtrą vystanti savivaldybė pagal specifinius teritorinius, ekonominius, kultūrinius ir kitus kriterijus? Skirtingi kriterijai gali lemti skirtingą “visuomeninio poreikio” supratimą dešimtyse savivaldybių, o tai – viešojo intereso sąvokos aiškinimo nevieningumą.
Be to, pagal įstatymo projektą socialinę infrastruktūrą sudaro kultūros, švietimo, visuomenės sveikatos saugos, sporto ir sveikatingumo, rekreacijos ir turizmo, religinės paskirties ir kiti viešojo naudojimo objektai. Atkreipiame dėmesį, kad sveikatos, sporto, turizmo ir kitas išvardintas komercines paslaugas sėkmingai teikia privatūs paslaugų teikėjai. Būtų visiškai nepagrįsta, motyvuojant viešuoju interesu paimti privačią nuosavybę ir atiduoti ją kitam privačiam (ar valstybiniam) subjektui su tikslu teikti komercines paslaugas.
Siūlome:
1. Įvertinti galimą mokestinės naštos padidėjimą.
2. Nustatyti aiškius infrastruktūros plėtros fondo lėšų paskirstymo kriterijus.
3. Apsvarstyti pateiktus alternatyvius infrastruktūros plėtros finansavimo būdus.
4. Atsisakyti naujame įstatyme atskirai reglamentuojamo privačios nuosavybės paėmimo visuomenės poreikiams socialinei infrastruktūrai plėsti.
