Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išanalizavo Lietuvos Respublikos Geležinkelių transporto sektoriaus reformos įstatymo pakeitimo įstatymą (toliau – Įstatymo projektas) ir teikia savo pastabas.
Įstatymo projektas iš esmės keičia reformos kryptį ir užkerta kelią tolesnei geležinkelio sektoriaus pertvarkai
Įstatymo projektas nepagrįstai keičia dabartinės Geležinkelių transporto reformos kryptį. Vietoje 2004 metų Geležinkelių transporto reformos įstatyme numatytos atskiros įmonės, infrastruktūros valdymą yra siūloma pavesti AB „Lietuvos geležinkeliai“ padaliniui arba dukterinei įmonei. Toks žingsnis būtų esminis reformos krypties pakeitimas, o ne nereikšmingas techninis pakeitimas.
Neatskyrus geležinkelio infrastruktūros nuo AB „Lietuvos geležinkeliai“ bet koks pervežimų (keleivių ar krovinių) komercializavimas ar privatizavimas tampa neįmanomas, nes geležinkelio infrastruktūra išliktų tos pačios įmonės, kuri vykdo pervežimus, nuosavybėje. Tik perkėlus infrastruktūrą ir pervežimus į atskiras įmones, o ne išlaikant nuosavybę toje pačioje įmonėje, yra sudaromos prielaidos toliau daryti pokyčius kiekvienoje iš sričių, t.y. infrastruktūros ir pervežimo.
Pažymėtina, kad 2009 metais atliktoje Lietuvos valstybės valdomo komercinio naudojimo turto metinėje apžvalgoje, yra aiškiai deklaruojama, kad geležinkelio infrastruktūros valdymui bus kuriama atskira įmonė. Įstatymo projektas akivaizdžiai prieštarauja šiame dokumente išdėstytai pozicijai.
Ekonominiai argumentai dėl Geležinkelių reformos pakeitimo yra nepagrįsti
Aiškinamajame rašte pateiktos priežastys, kodėl reikėtų keisti dabar galiojantį Geležinkelių transporto sektoriaus reformos įstatymą, nepagrindžia tokio sprendimo reikalingumo. Žemiau pateikiame aiškinamajame rašte išdėstytus ekonominius argumentus dėl reformos krypties pakeitimo, ir kodėl jie yra nepagrįsti.
– „veiklos efektyvumo ir masto ekonomijos mažėjimas“
Aiškinamasis raštas nepagrindžia, kaip ir kodėl dėl dabartinės reformos kilsiantis masto ekonomijos praradimas ir veiklos efektyvumo sumažėjimas turėtų būti tiek didesnis už naujajame reformos variante siūlomą veiklų atskyrimą, kad reikėtų keisti reformos kryptį.
Masto ekonomijos sumažėjimas yra apskritai sunkiai tikėtinas, nes atskiriamos veiklos – infrastruktūros valdymas ir pervežimas – yra skirtingos veiklos. Kadangi tiek naujai siūlomoje, tiek dabar galiojančioje reformoje šių veiklų sąskaitos yra atskiriamos, kryžminis veiklų subsidijavimas yra negalimas (ar neturėtų būti galimas). Todėl tiek galiojančiame, tiek siūlomame reformos variante, masto ekonomija, kiek tai susiję su finansiniais ištekliais ir taip yra negalima.
Jei čia turima galvoje „masto ekonomiją“ kylančią iš bendro pervežimo ir infrastruktūros veiklų planavimo ar vykdymo, tokia „masto ekonomija“ iš tikro gali būti prarasta reformos metu. Tačiau ši „masto ekonomija“ bus prarasta nepriklausomai nuo to, ar infrastruktūrą valdys nepriklausoma įmonė (pagal galiojančią reformą) ar AB „Lietuvos geležinkeliai“ padalinys (pagal siūlomą reformos variantą). Nebent yra galvojama, kad įgyvendinant reformą naujuoju būdu, „Lietuvos geležinkelių“ kontroliuojamos pervežimų ir infrastruktūros įmonės (padaliniai) galės tarpusavyje koordinuoti veiksmus. Tačiau tokia koordinacija būtų akivaizdus Direktyvos pažeidimas.
– „sudėtingas spendimų priėmimo koordinavimas“
Kaip jau minėta aukščiau, siekiant įgyvendinti Direktyvą ir užtikrinti laisvą prieigą prie infrastruktūros visoms geležinkelio įmonėms (vežėjams) lygiomis teisėmis ir nediskriminacinėmis sąlygomis, pervežimo ir infrastruktūros valdymo įmonės neturėtų galėti koordinuoti veiksmų. Nes tokiu atveju nebūtų užtikrinamos lygios teisės ir nediskriminacinės sąlygos kitų vežėjų atžvilgiu. Todėl sprendimų koordinavimo atžvilgiu, naujai siūlomas reformos variantas negali būti laikomas pranašesniu už galiojančią reformą.
– „ kaštų didėjimas“
Išlaidos, susijusios su reformos įgyvendinimu bus patirtos vykdant tiek galiojantį, tiek naujai siūlomą reformos variantą. Abu reformos variantai numato naujo funkcinio subjekto įkūrimą: valstybės įmonė (galiojančios reformos atveju) arba AB „Lietuvos geležinkeliai“ dukterinė įmonės / atskiras padalinys (naujai siūlomas reformos variantas). Išlaidos, patiriamos dėl turto registravimo ir nereikalingo turto perdavimo, bus patiriamos nepriklausomai nuo to, ar reforma bus vykdoma pagal dabartinį, ar pagal naujai siūlomą reformos variantą. Įstatymo aiškinamasis raštas neįrodo, kad egzistuoja reikšmingi
išlaidų skirtumai tarp seno ir naujo reformos varianto, ir kad dėl to būtų tikslinga keisti reformos kryptį.
– „ atskyrimo proceso kaštų nenumatymas teisės aktuose“
Jei kaštai, susiję su naujos valstybinės įmonės įsteigimu iš tikro yra didelė kliūtis reformos vykdymui, ši problema yra lengvai ištaisoma, atitinkama apimtimi papildant Geležinkelių transporto sektoriaus reformos įstatymą. Ši detalė negali būti laikoma priežastimi keisti esminę reformos kryptį.
– „interesų konfliktai tarp geležinkelių infrastruktūros valdytojo ir geležinkelio įmonių (vežėjų) dėl investicijų į geležinkelių infrastruktūrą“
Tai, kad atskiri vežėjai ir infrastruktūros valdytojas (tai kaip tai numatyta galiojančiame reformos įstatyme) gali turėti skirtingas vizijas dėl investicijų, nėra interesų konfliktas. Atvirkščiai, interesų konflikto tikimybė yra gana didelė, jei ta pati įmonė (ar jos padalinys) priima sprendimus ir dėl investicijų į infrastruktūrą, ir dėl pervežimo veiklų. Jei interesų konfliktas yra pripažįstamas kaip galima problema, tuomet naujame reformos variante ši problema yra ne sprendžiama, o sukuriama (ar padidinama).
Teisiniai argumentai dėl Geležinkelių reformos pakeitimo yra nepagrįsti
Aiškinamajame rašte taip pat pateiki ir teisiniai argumentai, kodėl reikėtų keisti dabar galiojantį Geležinkelių transporto sektoriaus reformos įstatymą. Žemiau pateikiame aiškinamajame rašte išdėstytus teisinius argumentus dėl reformos krypties pakeitimo, ir kodėl jie yra nepagrįsti.
Aiškinamajame rašte teigiama, kad integruotas viešosios geležinkelių infrastruktūros valdymo, naudojimo ir disponavimo ja modelis yra pakankamas, kad būtų galima užtikrinti Europos Sąjungos geležinkelių transporto teisės aktų reikalavimų įgyvendinimą. Taip pat teigiama, kad integruotasis modelis užtikrina efektyvų ir saugų viešosios geležinkelių infrastruktūros valdymą, naudojimą ir disponavimą. Iš tikro naujame reformos variante siūlomas modelis užtikrina tik fragmentišką Direktyvos tikslų įgyvendinimą ir geležinkelių sektoriaus reformavimą tik tiek, kad tenkinti minimalius, formalius reikalavimus. Tačiau naujas reformos variantas neatsižvelgia į tikslus, dėl kurių buvo priimtos minėtos direktyvos, t.y. kad geležinkelio įmonės veiktų rinkos sąlygomis.
Naujame reformos variante siūlomas „Integruotasis modelis“ (kuomet ta pati įmonė kontroliuoja infrastruktūrą ir pervežimus) neužtikrina vieno iš esminių Direktyvos tikslų, t.y. užtikrinti geležinkelio įmonių valdymo nepriklausomumą. Siūlomas reformos pakeitimas yra žingsnis į priešingą pusę. Dabar galiojanti reformą užtikrina daug didesnį nepriklausomumą nei naujai siūlomas reformos variantas.
Aiškinamajame rašte taip pat argumentuojama, kad naują reformos variantą iššaukė išaiškinimas, kad Europos Sąjungos teisės aktai imperatyviai nereikalauja atskirti viešosios geležinkelių infrastruktūros valdymo ir priežiūros veiklos nuo vežimų geležinkelių transportu veiklų steigiant šioms veikloms vykdyti savarankiškus juridinius asmenis. Tačiau šis argumentas nėra pagrįstas. LR Geležinkelių reformos įstatymas, kuriame numatyta įsteigti atskirą įmonę infrastruktūros valdymui, buvo priimtas 2004 metais, t.y. 13 metų po Direktyvos 91/440/EEB priėmimo. Po to sekę Direktyvos 91/440/EEB pakeitimai (Direktyva 2004/51/EB ir 2007/58/EB) nuostatų dėl atskyrimo nekeičia. Todėl argumentai, kad reformos įstatymą reikia keisti dėl naujų teisės aktų ar dėl pasikeitusio jų interpretavimo yra nepagrįsti.
Išvada: Įstatymo projektas iš esmės keičia reformos kryptį ir užkerta kelią tolesnei geležinkelio sektoriaus pertvarkai. Tuo tarpu pateikti ekonominiai ir teisiniai argumentai dėl Geležinkelių reformos pakeitimo yra nepagrįsti.
Siūlome nepritarti Įstatymo projektui ir tęsti geležinkelio sektoriaus reformą, įkuriant atskirą įmonę infrastruktūros valdymui.
Taip pat pateikiame rekomendacijas tolesnei geležinkelių reformai Lietuvoje:
1. Rinkos reguliatorius turi būti nepriklausoma institucija; licencijavimo taisyklės, infrastruktūros paskirstymo taisyklės ir rinkliavų struktūra – skaidrios; rinkliavos už infrastruktūrą pradžioje turėtų būti formuojamos taip, kad padengtų eksploatacijos (be investicijų ir esamų LG skolų) kaštus.
2. Perkelti socialinių funkcijų finansavimo funkciją nuo vežėjo/ų valstybės ar/ir savivaldybių biudžetams.
3. Peržiūrėti pačių socialinių funkcijų apimtis: maršrutus, įkainius, galimybę dalį maršrutų keisti, kad ir subsidijuojamu, bet pigesniu kelių transportu.
4. Vyriausybė turėtų apsispręsti dėl tikslingų šių investicijų apimčių ir savo ilgalaikius įsipareigojimus užfiksuoti teisės aktais.
5. Sutelkti geležinkelių politikos formavimo bei Lietuvos atstovavimo tarptautinėje bendruomenėje funkcijas Susisiekimo ministerijoje, sumažinant LG įtaką priimant politinius ir visai rinkai svarbius sprendimus.
6. Baigus geležinkelių sektoriaus struktūrinę pertvarką, ne tik aptarnaujančias bendroves, bet ir LG krovinių bei keleivių vežimo bendroves tikslinga privatizuoti.
