Lietuvos laisvosios rinkos instituto pastabos Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo „Dėl Nacionalinės šilumos ūkio plėtros 2014-2021 metų programos patvirtinimo“ projektui Nr. 14-99
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išnagrinėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo „Dėl Nacionalinės šilumos ūkio plėtros 2014-2021 metų programos patvirtinimo“ projektą (toliau – Projektas) ir teikia šias pastabas ir pasiūlymus.
Dėl Projekto atitikimo teisės aktų hierarchijos principams
Remiantis teisės aktų hierarchijos principu, kuris yra vienas iš teisinės valstybės principo elementų, įstatymui negali prieštarauti joks žemesnės galios teisės aktas. Šiuo principu vadovavosi įstatymų leidėjas, 2003 m. priėmęs Šilumos ūkio įstatymą ir jame įtvirtinęs nuostatą, kad šilumos gamyba yra grindžiama konkurencija tarp energijos gamintojų. Tokia nuostata detalizuoja Konstitucijoje įtvirtintą principą, jog šalyje yra saugoma sąžiningos konkurencijos laisvė.
Projektu norima priimti Vyriausybės nutarimą, kuris yra poįstatyminis, žemesnės galios teisės aktas, ir kurio tikslas – detalizuoti Šilumos ūkio įstatymo nuostatas. Tačiau Projektu, ypač jo tikslais Nr. 2, Nr. 3 ir Nr. 4, yra siekiama riboti konkurenciją tarp energijos gamintojų. Teisinėje valstybėje negalima situacija, kuomet poįstatyminis teisės aktas paneigia įstatymą. Tai pažeidžia teisės aktų hierarchijos, teisinės valstybės principą, taip pat ginčo atveju būtų pripažintas negaliojančiu dėl neatitikimo aukštesnės galios teisės aktams, dėl to netaikytinas. Pažymėtina, jog tai, kad „Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa“ yra minima kaip planavimo dokumentas 2013-07-02 priimtoje Šilumos ūkio įstatymo redakcijoje, nesudaro galimybės Projekto nuostatomis konkurenciją tarp energijos gamintojų keisti planavimu.
Dėl Projekto suderinamumo su XII Vyriausybės programa
Projekto preambulė teigia, kad Projektas įgyvendina XII Vyriausybės programos 332-338 punktus. Bet 332 punktas teigia “Šilumos gamybai skirtas gamtines dujas keisime atsinaujinančiais energijos ištekliais, ypač biokuru, ir skatinsime konkurenciją šilumos gamybos srityje. Skatinsime naujų biokuro tiekėjų atsiradimą šioje rinkoje, stiprinsime biokuro prekybos biržą.” Tuo tarpu Projekto esminės nuostatos, t.y. tikslai Nr. 2, Nr. 3 ir Nr. 4, be kita ko, būtent paneigia konkurenciją šilumos gamybos srityje, keisdama ją planavimu.
Dėl tiksle Nr. 1 numatyto prioriteto atsinaujinantiems ir vietiniams ištekliams
Šilumos ūkio įstatymo tikslas, be kita ko, yra mažiausiomis sąnaudomis užtikrinti patikimą ir kokybišką šilumos tiekimą šilumos vartotojams (1 str. 2 dalis). Minėtame įstatyme taip yra numatytas tikslas „gaminant šilumą, plačiau naudoti vietinį kurą, biokurą ir atsinaujinančiuosius energijos išteklius“. Tai reiškia, kad abu tikslai yra lygiaverčiai, o visi iš Šilumos ūkio įstatymo išplaukiantys teisės aktai privalo atsižvelgti į visus tikslus, neiškeliant vienų aukščiau kitų.
Tuo tarpu Projekto tikslas Nr. 1 numato skirti prioritetą atsinaujinantiems ir vietiniams ištekliams. Galima numatyti situaciją, kuomet neatsinaujinančių ar nevietinių išteklių gaminama šilumos energija būtų pigesnė galutiniams vartotojams. Pagal Projektą išeitų, kad tokių įrenginių, gaminančių energiją iš nevietinių ar neatsinaujinančių šaltinių (ar kitų būdų apsirūpinti šilumos energija), plėtra būtų suvaržyta ar apskritai neįmanoma. Tai iškreiptų konkurencijos sąlygas ir užkirstų kelią vartotojams apsirūpinti šiluma mažiausiomis sąnaudomis. O vartotojų išlaidos šiluma būtų didesnės, nei galėtų būti.
Dėl tikslo Nr. 2 uždavinio Nr. 3 „Realizuoti ekonomiškai pagrįstą CŠT tinklų plėtimo potencialą (įskaitant namų rajonų bei pramonės zonų prijungimą)“
Projekto 35 punktas teigia, kad „Mažinant bendrus šildymo paslaugos kaštus, būtina išnaudoti pilną CŠT šilumos vartojimo potencialą – prijungti ekonomiškai pagrįstas šilumos vartojimo zonas ar gamybos šaltinius.“ Nėra aišku, koks ekonominio pagrįstumo kriterijus yra naudojamas ir kam šis kriterijus būtų taikomas. Gali susiklostyti situacija, kuomet didelis energijos vartotojas, nedalyvaudamas CŠT sistemoje energija apsirūpina pigiau, nei dalyvaudamas CŠT sistemoje. Tačiau pagal projekto 35 punktą ir išsikeltus tikslus yra sudaroma teisinė aplinka neleisti tokiam energijos vartotojui nedalyvauti CŠT sistemoje, ar pasitraukti iš jos.
Toks reguliavimas grubiai pažeidžia energijos vartotojo teises ir yra nesuderinamas su ūkinės veiklos laisvės principais, kuriais yra paremtas Lietuvos Respublikos ūkis. Šilumos energijos vartotojams negali būti varžoma pasirinkimo laisvė pasirinkti jiems priimtiniausią apsirūpinimo šiluma būdą.
Dėl Projekto 36 punkte apibrėžto uždavinio „didinti vietinės konkurencingos elektros gamybos apimtis skatinant didelio naudingumo šilumos ir elektros kogeneraciją“
Projektas daro prielaidą, kad energijos gamyba kogeneracinėse jėgainėse yra ekonomiškiausias būdas vartotojams apsirūpinti elektros energija. Nereikia pamiršti, kad elektros energijos gamyba kogeneracinėse jėgainėse dažnai yra subsidijuojama per viešuosius interesus atitinkančias paslaugas (VIAP); dar 2013 metų VIAP biudžete ši suma siekė beveik 168 mln. litų.
Net kogeneracija, kuri yra laikoma efektyvia, sutaupo tik daugiau nei 10 proc. pirminės energijos. (toks yra energijos sutaupymo potencialas, gaminant šilumos ir elektros energiją kartu). Turint galvoje energijos išteklių kainų svyravimus, kiekvieno energijos gamintojo įrenginių technines ypatybes, ir, svarbiausia, kiekvieno miesto, kuriam šilumos energiją tiektų kiekviena kogeneracinė jėgainė, nėra visiškai akivaizdu ar nenuginčijama, kad didelio efektyvumo kogeneracija turi būti vienintelė šilumos energijos gamybos vystymo kryptis.
Dar svarbiau, kogeneracijos, kaip vienintelės krypties šilumos ūkio sektoriuje pasirinkimas nepagrįstai apriboja kitų šilumos gamybos būdų plėtrą, o tuo pačiu metu ir vartotojų pasirinkimą. Egzistuoja daug skirtingų būdų – energijos šaltinio, technologijos, centralizavimo atžvilgiu – kaip gaminti ir apsirūpinti šilumos energija. Kogeneracijos pasirinkimas ir visų kitų būdų ignoravimas yra netinkamas ir neproporcingas būdas pasiekti Projektui keliamų tikslų.
Dėl Projekto tikslo Nr. 4, o ypač dėl siekių centralizuotai reguliuoti šilumos gamintojus ir jų investicijas
Projekto tikslas Nr. 4 (Projekto 39 punktas) daro nepagrįstas prielaidas, kad konkurencija tarp šilumos gamintojų nemažina galutinių kainų vartotojams. Taip pagrįsta yra nuostata, neva centralizuotas šilumos gamintojų reguliavimas ekonomiškai pagrįstomis priemonėmis sumažins galutines kainas vartotojams ilgalaikėje perspektyvoje.
Projekto tikslo Nr. 4 uždaviniai „įvesti centralizuotą šilumos gamintojų reguliavimą“ (Projekto 40 punktas) ir „įvesti visų šilumos sektoriaus reguliuojamų subjektų centralizuotą investicijų derinimą“ (Projekto 41 punktas) prieštarauja dabartiniam šilumos gamintojų organizavimo ir reguliavimo rėžimui. Ypač Šilumos įstatymo 3 straipsnio 2 punktui, “Šilumos gamyba grindžiama šilumos gamintojų konkurencija”. Reikia atkreipti dėmesį, kad minėta planavimo sąvoka, t.y. Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa Šilumos ūkio įstatyme yra įtvirtinta tik 2013-07-02. Kai tuo tarpu principas, kad šilumos gamyba yra grindžiama konkurencija tarp šilumos gamintojų galioja jau nuo 2003 metų. Radikalus šios nuostatos svarbos sumenkinimas planavimo nuostatu atžvilgiu, pažeidžia proporcingumo principą ir rinkos dalyvių teisėtus interesus.
Išvados
Projektas nepagrįstai suvaržo šilumos gamintojų galimybes investuoti į jiems priimtiniausius būdus gaminti šilumos energiją. Tokie suvaržymai taip pat riboja šilumos vartotojų galimybes pasirinkti jiems priimtiniausią būdą apsirūpinti šiluma.
Siūlymas
Tobulinti teisės akto projektą, įtraukiant nuostatas, kad
(1) planavimo dokumentai negali varžyti gamintojų ūkinės veiklos laisvės užsiimant veikla šilumos ūkio sektoriuje;
(2) planavimo dokumentai negali varžyti šilumos vartotojų, renkantis jiems tinkamiausią būdą apsirūpinant šilumos energija.
