LLRI pastabos ir pasiūlymai LR žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo NR. IX-1314 1,2 ir 6 straipsnių pakeitimo įstatymo projektui
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išanalizavo LR žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo NR. IX-1314 1,2 ir 6 straipsnių pakeitimo įstatymo projektą (toliau – Projektas) ir teikia pastabas bei pasiūlymus.
- Dėl įstatymo pakeitimu siūlomos išimties kredito įstaigoms
LLRI atkreipia dėmesį, kad Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo (toliau – ŽUPŽĮĮ) 1 straipsnio pakeitimu išimtis būtų numatyta tik tais atvejais, kai yra perleidžiama pati kredito įstaiga ar tokios kredito įstaigos akcijos (teisės, pajai), kai įgijėjas taptų daugiau kaip 25 % kredito įstaigos akcijų (teisių, pajų) valdytoju. Projekto aiškinamajame rašte nurodoma, kad šiuo pakeitimu siekiama panaikinti kliūtis kredito įstaigoms vykdyti pagrindinę savo veiklą (kuri iš esmės susijusi su lėšų skolinimu), kartu panaikinant teisines priežastis, dėl kurių galėtų pablogėti ūkininkų ir asmenų, užsiimančių žemės ūkio veikla, kreditavimo galimybės. Susiklosto situacija, kuomet įstatymo pakeitimu siekiama palengvinti ūkininkų kreditavimo galimybes, tačiau įgyvendinami visiškai kiti tikslai – palengvinamas kredito įmonių ar jų dalies perleidimas.
LLRI ragina atkreipti dėmesį į šį netikslumą ir grąžinti įstatymo pakeitimo projektą tobulinti taip, kad šiuo pakeitimu būtų pasiekiami aiškinamajame rašte deklaruojami tikslai.
- 2. Dėl kitų Įstatymo pakeitimų
LLRI pastebi, kad Įstatymu buvo padaryta daug žalos žemės rinkai. Dėl šios priežasties Projekte siūlomi pakeitimai yra nepakankami tam, kad būtų grąžinamas ankstesnis žemės ūkio konkurencingumas.
Įstatymas nustato, kas turi teisę įsigyti žemės ūkio paskirties žemės. Konstitucijos 18 str. nustato, kad žmogaus teisės ir laisvės yra prigimtinės, t. y. jos nėra žmogui kažkieno (pvz., valstybės) suteikiamos, bet yra įgyjamos gimstant.
Kaip nurodoma Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 29 d. nutarime, „<…> pagal Konstituciją riboti konstitucinių žmogaus teisių ir laisvių įgyvendinimą galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei jų esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo“.
Įstatymo reguliavimu nėra nustatomi teisių apribojimai, bet tiesiog tam tikriems asmenims yra suteikiama teisė įsigyti žemės ūkio paskirties žemės, likusiems asmenims tokios teisės nesuteikiant. Tai galimai prieštarauja Konstitucijos 18 str. išdėstytam principui, kad žmogaus teisės ir laisvės yra prigimtinės.
LLRI pateikia Įstatyme numatytų apribojimų, kuriuos būtina pakeisti, teisinį vertinimą dėl jų atitikties Konstitucijai ir ES teisės aktams.
2.1. Profesinių įgūdžių ir kompetencijos reikalavimas
Įstatymo reikalavimas fiziniams asmenims, įsigyjantiems žemės ūkio paskirties žemės, turėti profesinių įgūdžių ir kompetencijos bei analogiški reikalavimai juridiniams asmenims (turėti 3 metų žemės ūkio veiklos patirtį bei kad pajamos iš žemės ūkio veiklos sudarytų daugiau kaip 50 procentų visų gautų pajamų) yra diskriminaciniai ir pažeidžia pamatines asmens teises ir laisves. Palyginimui atkreiptinas dėmesys, kad, pvz., žemės sklypo, kuriame bus statomas pastatas, pirkėjui nėra taikomi reikalavimai turėti statybos profesinių įgūdžių, kompetencijos ar patirties.
Profesinių įgūdžių ir kompetencijos reikalavimai taikomi toms veikloms, bet ne nuosavybės sritims, kuriose nekompetentingas asmuo gali padaryti neatitaisomos žalos kitiems, pvz., medicinoje. Įgyjant nuosavybės teisę į žemės ūkio paskirties žemę negalima padaryti žalos kitiems asmenims, todėl profesinių įgūdžių ir kompetencijos reikalavimas fiziniams asmenims, siekiantiems įsigyti žemės ūkio paskirties žemę, yra nepagrįstas ir diskriminacinis. Šio reikalavimo nepagrįstumą iliustruoja ir tai, kad jis taikomas tik potencialiems žemės įgijėjams, bet ne esamiems savininkams, taip pažeidžiant Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintą asmenų lygiateisiškumo principą.
2002 m. kovo 14 d. nutarime Konstitucinis Teismas konstatavo, kad „Konstitucija, garantuodama nuosavybės apsaugą, kartu įtvirtina ir konstitucinę teisę įgyti nuosavybę <…>“, o „<…> asmens konstitucinė teisė į nuosavybę yra esminė (būtina) asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo sąlyga. Ribojant asmens teisę į nuosavybę, yra ribojama ir asmens ūkinės veiklos laisvė“, taip pat, kad „pagal Konstituciją neleidžiama riboti asmens teisės į nuosavybę priklausomai nuo asmens išsilavinimo“. Šioje byloje Konstitucinis Teismas pripažino, jog Farmacinės veiklos įstatymo nuostata ta apimtimi, kuria buvo ribojama fizinių asmenų, neturinčių aukštojo farmacinio išsilavinimo, nuosavybės teisė įsigyti vaistines, prieštaravo Konstitucijos 23 str. 1 ir 2 d., 46 str. 1 d. ir 48 str. 1 d. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad „reikalavimai turėti farmacinį išsilavinimą bei reikiamą kvalifikaciją turi būti nustatomi asmenims, vykdantiems farmacinę veiklą vaistinėse“ ir kad „išsilavinimo reikalavimai negali būti nustatomi asmenims, siekiantiems turėti nuosavybės teise vaistinių“.
Įstatymo reikalavimas turėti profesinių įgūdžių ir kompetencijos tam, kad asmuo galėtų įgyti nuosavybės teisę į žemės ūkio paskirties žemę yra analogiškas minėtai Farmacinės veiklos įstatymo nuostatai, kuri buvo pripažinta prieštaraujančia Konstitucijai, todėl šis Įstatymo reikalavimas taip pat prieštarauja Konstitucijai.
Be to, 2006 m. kovo 30 d. nutarime Konstitucinis Teismas konstatavo, jog reikalavimai, kad žemės ūkio paskirties žemės įgijėjai patys ūkininkautų toje žemėje, nėra konstituciškai pagrįsti. Jei iš asmens negalima reikalauti, kad jis ūkininkautų įsigyjamoje žemėje, tuomet reikalavimai turėti žemės ūkio veiklos profesinių įgūdžių ar patirties įsigyjant žemę taip pat negali būti konstituciškai pagrįsti.
Profesinių įgūdžių ir kompetencijos reikalavimas, ypač jo dalis, susijusi su reikalavimu turėti patirties (būti deklaravusiam žemės ūkio naudmenas ir pasėlius arba turėti įregistruotą ūkį), ženkliai apriboja galimybes asmenims pradėti ūkininkauti. Be to, reikia atkreipti dėmesį, kad toks apribojimas prieštarauja lygiateisiškumo principui ne tik profesinio reikalavimo, tačiau ir turtinės padėties atžvilgiu. Iš esmės taip sukuriama situacija, kuomet tik tie asmenys, kurie jau turėjo žemės ūkio paskirties žemės, toliau gali užsiimti žemės ūkiu. Netgi turėdamas pakankamai lėšų įsigyti daugiau nei 10 ha žemės ūkio paskirties žemės, pradedantis ūkininkas arba įmonė to negalėtų padaryti dėl šio draudimo. Galimos išeitys – pradėti ūkininkavimą įsigyjant iki 10 ha žemės arba nuomojant žemę – ženkliai apriboja asmenų galimybę pradėti ūkininkauti bei sukuria nelygias sąlygas konkurencijai tarp esamų ir naujų ūkininkų/įmonių. Tai ne tik prieštarauja pačiame Įstatyme deklaruojamiems tikslams skatinti žemės ūkio veiklą ir didinti kaimo gyventojų užimtumą, bet pažeidžia Konstitucijos 29 str. 1 d. įtvirtintą asmenų lygiateisiškumo principą bei Konstitucijos 46 str. nuostatas, reikalaujančias reguliuoti ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei bei saugoti sąžiningos konkurencijos laisvę.
2.2. Ekonominio gyvybingumo reikalavimas
ŽŪPŽĮĮ Juridiniams asmenims keliamas reikalavimas prieš įsigyjant žemės ūkio paskirties žemės Žemės ūkio ministerijos nustatyta tvarka įrodyti savo ekonominį gyvybingumą sudaro galimybes valstybės institucijoms užkirsti kelią ūkio subjektams verstis žemės ūkiu. Taip iš esmės būtų pažeidžiamas Konstitucijos 46 str. nustatytas ūkinės veiklos laisvės principas bei nuosavybės teisė.
Konstitucijos 46 str. nustato, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva. Tokiais pagrindais grindžiamame ūkyje, skirtingai nei planinėje ekonomikoje, rinka, o ne valstybės institucijos nusprendžia, ar verslas yra ekonomiškai gyvybingas. Privačios nuosavybės teise grindžiamame ūkyje atvejus, kai verslas pasirodo esąs ekonomiškai negyvybingas, reguliuoja Įmonių bankroto įstatymas.
2009 m. spalio 8 d. Konstitucinio Teismo nutarime išaiškinta, jog „negalima situacija, kuomet valstybės ir savivaldybės institucijos ar jų pareigūnai priima sprendimus, kliudančius reikštis ir plėtotis asmenų iniciatyvai, jeigu ji nėra žalinga visuomenei“. Nėra prielaidų manyti, jog galimybė laisvai disponuoti žemės ūkio paskirties žeme gali būti žalinga visuomenei. Priešingai, Konstitucijos 46 str. nustato, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva.
Konstitucinis Teismas 2002 m. kovo 14 d. nutarime konstatavo, kad „Konstitucija, garantuodama nuosavybės apsaugą, kartu įtvirtina ir konstitucinę teisę įgyti nuosavybę <…>“, o „<…> asmens konstitucinė teisė į nuosavybę yra esminė (būtina) asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo sąlyga”, vadinasi, „ribojant asmens teisę į nuosavybę, yra ribojama ir asmens ūkinės veiklos laisvė“. Įstatymo nustatytas ekonominio gyvybingumo reikalavimas nepagrįstai varžo Konstitucijos 46 str. įtvirtintą asmens ūkinės veiklos laisvės principą bei 48 str. įtvirtintą laisvę pasirinkti verslą.
2.3. 500 ha limitas ir išskirtinis reguliavimas gyvulininkyste užsiimantiems asmenims
Įstatymu numatytas draudimas susijusiems asmenims įsigyti daugiau kaip 500 ha žemės ūkio paskirties žemės netaikomas, jei žemė įsigyjama gyvulininkystei plėtoti ir įsigytos žemės ūkio paskirties žemės kiekis neviršija hektarų, tenkančių vienam asmens laikomam sąlyginiam gyvuliui, skaičiaus (1 sąlyginis gyvulys = 1 ha žemės ūkio paskirties žemės).
Nors toks reguliavimas yra iš esmės sveikintinas, kadangi pripažįsta 500 ha apribojimo neprotingumą, juo akivaizdžiai diskriminuojami kitokios žemės ūkio veiklos vykdytojai, taip pažeidžiant Konstitucijos 29 str. įtvirtintą asmenų lygiateisiškumo principą. Be to, verta paminėti, kad situacijas, kuomet valstybė vykdo priežiūrą, kad vienas iš rinkos dalyvių neįgytų per daug rinkos galios ir ja nepiktnaudžiautų, jau reglamentuoja Konkurencijos įstatymas.
Taip pat pažymėtina, kad asmenys, kurie iki Įstatymo įsigaliojimo turėjo daugiau nei 500 ha žemės, galės tokius žemės plotus valdyti ir toliau, nors kitiems tokia galimybė užkertama. Tai pažeidžia Konstitucijos 29 str. įtvirtintą asmenų lygiateisiškumo principą.
2.4. Reikalavimas užtikrinti, kad įsigyta žemės ūkio paskirties žemė ne mažiau kaip 5 metus būtų naudojama žemės ūkio veiklai
Įstatymo reikalavimas, kad įsigyta žemės ūkio paskirties žemė ne mažiau kaip 5 metus būtų naudojama žemės ūkio veiklai pagal minimalias metines apimtis vienam hektarui, kurias nustatys Žemės ūkio ministerija, apriboja savininko galimybes naudoti žemę savo nuožiūra.
Konstitucinis Teismas 2002 m. kovo 14 d. nutarime nurodė: „Asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva – tai teisinių galimybių visuma, sudaranti prielaidas asmeniui savarankiškai priimti jo ūkinei veiklai reikalingus sprendimus. <…> Asmens ūkinės veiklos laisvė sudaro sąlygas įgyvendinti įvairius asmens siekius. Pagal Konstituciją asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva yra grindžiamas tautos ūkis, todėl negali būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuriuo ūkinės veiklos laisvei įgyvendinti būtų sudarytos netinkamos sąlygos. <…> Ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva remiasi prigimtine žmogaus asmens laisve ir prigimtine teise turėti nuosavybę.“
Todėl Įstatymo reikalavimas asmens nuosavybę – įsigytą žemės ūkio paskirties žemę – naudoti pagal Žemės ūkio ministerijos nustatytus reikalavimus galimai prieštarauja Konstitucijos 46 str. įtvirtintam asmens ūkinės veiklos laisvės principui bei Konstitucijos 48 str. įtvirtintai laisvei pasirinkti verslą.
2.5. Reikalavimas gauti leidimą perkant žemės ūkio paskirties žemės turintį juridinį asmenį ar jo dalį
Sėkmingą Europos Sąjungos (toliau – ES) rinkos veikimą užtikrina nuoseklus keturių pagrindinių laisvių įgyvendinimas: asmenų, kapitalo, prekių bei paslaugų judėjimo laisvė. Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 26 str. nustatyta, kad „vidaus rinką sudaro vidaus sienų neturinti erdvė, kurioje pagal Sutarčių nuostatas užtikrinamas laisvas prekių, asmenų, paslaugų ir kapitalo judėjimas“. SESV 63 straipsnio 1 dalyje nurodyta, jog „pagal šiame skyriuje išdėstytas nuostatas uždraudžiami visi kapitalo judėjimo tarp valstybių narių ir tarp valstybių narių bei trečiųjų šalių apribojimai“.
Laisvas kapitalo judėjimas implikuoja keletą laisvių, turinčių užtikrinti kiek įmanoma efektyvesnį gamybos veiksnių panaudojimą bendrojoje rinkoje; tarp jų ir laisvę asmenims įsigyti kitose valstybėse narėse nekilnojamojo turto, įmonių akcijų ar atlikti kitas investicijų procedūras ir laisvę įmonėms investuoti į kitų valstybių narių įmones, jas įsigyti ar dalyvauti jų valdyme. Taigi vienas kertinių principų, kuriais grįstas visos ES veikimas, – laisvas kapitalo judėjimas – be kita ko užtikrina asmenims galimybę nevaržomai įsigyti bendroves bei jų akcijas. ES sutarties 4 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog „valstybės narės padeda Sąjungai įgyvendinti jos užduotis ir nesiima jokių priemonių, kurios gali trukdyti siekti Sąjungos tikslų“. Įstatymo numatytas reikalavimas asmeniui, siekiančiam įsigyti daugiau nei 10 ha žemės ūkio paskirties žemės valdantį juridinį asmenį arba daugiau nei 25 procentus tokio juridinio asmens akcijų (teisių, pajų), gauti valstybės institucijų leidimą varžo laisvę įsigyti juridinius asmenis ar jų akcijas ir taip įgyvendinti laisvo kapitalo judėjimo ES principą.
Poziciją dėl nacionalinės teisės reikalavimo gauti leidimą įsigyjant juridinius asmenis ESTT išreiškė nagrinėdamas bylą Europos Bendrijos Komisija prieš Portugalijos Respubliką [4]. ESTT nusprendė, kad reikalavimas gauti leidimą įsigyti daugiau nei tam tikrą procentą Portugalijos juridinio asmens akcijų, yra nesuderinamas su SESV 63 straipsnio 1 dalyje įtvirtintu laisvo kapitalo judėjimo principu.
Atsižvelgiant į ES sutartyse įtvirtintą valstybių pareigą imtis reikiamų priemonių užtikrinti kapitalo judėjimo laisvės įgyvendinimą ir draudimą kliudyti šiam procesui, taip pat į ESTT jurisprudenciją, darytina išvada, jog aptariama Įstatymo nuostata galimai prieštarauja ES teisei.
3. Išvados
Remiantis anksčiau išdėstytais argumentais, LLRI siūlo:
- Suformuluoti Įstatymo 1 straipsnio pakeitimą taip, kad jis atitiktų aiškinamajame rašte numatytus tikslus.
- Įstatymo pakeitimo projektą papildyti taip, kad galiojančiu reguliavimu nebūtų privilegijuojama atskira asmenų grupė (ūkininkai) nepagrįstai apsaugant juos nuo konkurencijos. Taip pat panaikinti reguliavimą, kuriuo sukuriamos dirbtinės kliūtys naujiems rinkos dalyviams patekti į rinką, o seniems pasitraukti iš rinkos parduodant turimą žemę. Šiems tikslams įgyvendinti būtina:
– Panaikinti reikalavimą gauti leidimą prieš parduodant žemę;
– Panaikinti profesinių įgūdžių ir kompetencijos reikalavimus žemės ūkio paskirties žemės įgijėjams;
– Panaikinti ekonominio gyvybingumo reikalavimą juridiniams asmenims;
– Panaikinti 500 ha limitą siekiantiems įsigyti žemės ūkio paskirties žemę;
– Panaikinti reikalavimą užtikrinti, kad įsigyta žemės ūkio paskirties žemė ne mažiau kaip 5 metus būtų naudojama žemės ūkio veiklai.
