Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) atliko ir pristato studiją „Energetikos politika: priemonės, galimybės ir kryptys“, kurioje sistemiškai apibrėžtos ir įvertintos energetikos sektoriaus problemos Lietuvoje, pristatomi ekonominiai argumentai, reikalingi svarstomiems politiniams siūlymams įvertinti, pateikiamos rekomendacijos dėl valstybės politikos krypties ir atskirų aktualiausių problemų sprendimų.
Energetikos sritis yra viena iš strateginių LLRI veiklos sričių 2005–2007 metais. Studija atlikta remiantis ligtoliniu LLRI įdirbiu nagrinėjant konkurencijos, kitų tinklinių ekonomikų, ekonominio saugumo politiką, kitų institucijų analize ir LLRI specialiai šiam tikslui atlikta analize. Studija buvo pristatyta LLRI konferencijoje „Rinka ar politika Lietuvos energetikoje?” 2005 m. lapkričio 29 d.
|
LLRI pasiūlymų dėl energetikos politikos krypčių esmė – išanalizuoti ir parodyti konkurencijos santykių plėtros būtinumą ir dereguliavimo galimybes energetikoje. Visiškai įgyvendinus LLRI siūlomus principus energetikoje neliktų jokių monopolinių privilegijų, o tai leistų mažėti energijos kainoms ten, kur tai įmanoma. Instituto siūlomi principai leistų išlikti maksimaliai žemam bendram kainų lygiui, kiek tai nežeidžia energetikos gyvybingumo ir vartotojų pageidaujamo energijos tiekimo patikimumo. Ten, kur kainos šiandien yra dirbtinai sumažintos, atsivertų naujos rinkos galimybės, kurios leistų efektyviau naudoti ribotus išteklius, o socialinės problemos būtų sprendžiamos tikslingiau.
|
Senasis energetikos politikos modelis, paremtas centralizuotu planavimu arba labai griežtu, išsamiu reglamentavimu ir valstybine nuosavybe, nebepasiteisina. Tačiau nauji veiklos modeliai, grindžiami rinkos veikimo mechanizmu ir gerokai nuosaikesniu reguliavimu, taip pat nėra visiškai įsitvirtinę.
Vykdant energetikos reformą ypač svarbu nedviprasmiškai įvardyti ir viešai atskleisti jos tikslus. LLRI nuomone, reformos tikslas turėtų būti kuo geresnių sąlygų konkurencijai ir vartotojų pasirinkimui sudarymas ir energetikos pavertimas pilnavertišku rinkos sektoriumi, atsisakant politinių ir socialinių tikslų siekimo. Tik visiškai rinkos sąlygomis veikianti energetikos sistema gali pasiekti balansą tarp kainos ir kokybės, ilgalaikių ir trumpalaikių tikslų, skirtingų rinkos dalyvių interesų, vartotojų ir energetikos įmonių.
Realios konkurencijos siekį geriau atitinka ex poste reguliavimas, kurį atlieka Konkurencijos taryba, nei ex ante reguliavimas, atliekamas specializuotos institucijos (energetikos atveju – Valstybinės kainų ir energetikos komisijos). Reformuojant energetikos rinką LLRI siūlo neplėsti Valstybinės kainų ir energetikos komisijos funkcijų, nenustatinėti specifinių konkurencijos taisyklių, išskyrus kai to reikalauja ES teisė, ir remtis nuosaikiai taikomomis bendromis konkurencijos teisės normomis.
Energetikos skaidymas į atskirus sektorius yra neprasmingas energetikos ekonominės politikos ir teisinio reguliavimo požiūriu, nes energetikai pirmiausia būdingos tokios pačios problemos kaip ir kitoms tinklinėms ekonomikoms. Be to, visi energetikos sektoriai tarpusavyje yra persipynę dėl to, jog, pirma, vartotojai konkrečiu metu arba ilgalaikėje perspektyvoje turi galimybę rinktis tarp skirtingų energetikos rūšių, ir ši pakeičiamumo galimybė nuolat didėja tobulėjant ir pingant technologijoms, antra, dėl to, jog galutinei energijai, kurią vartoja vartotojai, gaminti galima panaudoti skirtingus energijos išteklius. Siekiant skaidraus reguliavimo ir konkurencijos įtvirtinimo LLRI siūlo sujungti Šilumos ūkio, Elektros energetikos, Gamtinių dujų ir Energetikos įstatymus į vieną Energetikos įstatymą ir visus šiuos sektorius reguliuoti tais pačiais bendraisiais principais. Svarstytinas ir Valstybinės kainų ir energetikos komisijos bei panašias funkcijas atliekančios Ryšių reguliavimo tarnybos sujungimas, kuris leistų geriau koncentruoti patirtį reguliuojant tinklines ekonomikas ir užtikrinti didesnį institucijos efektyvumą. Rekomenduotina šios institucijos veiklą reglamentuojančiais teisės aktais įpareigoti visas tinklines ekonomikas reguliuoti vienodais principais (kurie turėtų būti įtvirtinti įstatymu).
Nors dažnai teigiama, kad energetikos produktų paklausa yra mažai elastinga, elastingumas vis dėlto egzistuoja. Potencialiai paklausos adaptacija gali būti didesnė, tačiau tam būtinas galutinių kainų lygio ir jų nustatymo mechanizmo visiškas dereguliavimas. LLRI siūlo liberalizuojant elektros energetikos rinką nesudaryti jokių kliūčių pikinės energijos rinkos formavimuisi, taip pat paklausos adaptavimui prie rinkos pokyčių kainodaros priemonėmis ir apribojimais (numatytais sutartimis).
Elektros energetikoje yra gyvybiškai svarbi lanksti pasiūla (arba, kitaip tariant, galios rezervas), kuri leistų patenkinti paklausą piko metu. Instituto manymu, pasiūla geriausiai patenkintų nuolat kintančią paklausą, kai paklausos svyravimus galėtų atspindėti ir atitinkami kainos svyravimai, sukuriantys motyvaciją orientuotis į pikinę paklausą.
Siekiant nustatyti sklandų perėjimą prie rinkos ir laisvų kainų, LLRI nuomone, svarstytina nebent galimybė nustatyti reikalavimą parduodantiems elektros energiją užtikrinti nustatyto dydžio galios rezervą (o transportuojantiems energiją – infrastruktūros pajėgumų rezervą), kuris teisės aktais apibrėžtomis normaliomis sąlygomis nebūtų panaudojamas. Taip pat turi būti leidžiama antrinė prekyba gamybos rezervo pajėgumais, kad šiuos pajėgumus elektros energiją gaminanti įmonė galėtų turėti nebūtinai savo žinioje.
LLRI įsitikinimu, liberalizuojant energetiką būtina susilaikyti nuo ilgalaikių sutarčių tarp gamintojų ir tiekėjų apribojimų ir nedrausti perdavimo bei skirstymo kompanijoms užsiimti gamyba, todėl institutas siūlo nenustatyti papildomų (greta ES) apribojimų šioje srityje, o ES lygmeniu – palaikyti apribojimų naikinimą.
Dėl sunkiai kontroliuojamų pasiūlos svyravimų, gamybos brangumo ir kitų veiksnių alternatyvios („žaliosios“) energijos šaltiniai dažnai ne tik brangūs, neekonomiški, bet tiesiogiai ir netiesiogiai sukelia ir neigiamas ekologines pasekmes, kurios gali būti netgi didesnės nei komercinių energijos išteklių naudojimo atveju. Skirtumas tarp „žaliosios“ ir įprastos energijos kainų ir pritaikymo galimybių daugeliu atvejų yra didžiulis, nepaisant to, kad jis turi tendenciją mažėti ir dėl „žaliosios“ energijos pigimo, ir dėl įprastos energijos brangimo. „Žaliosios“ energijos dirbtinis palaikymas nesukuria prielaidų efektyvumui ir sąlygoja žymias išorines sąnaudas, tenkančias kitiems rinkos dalyviams ir vartotojams. LLRI siūlo „žaliąją“ energiją proteguoti tik tiek, kiek tai būtina įgyvendinti ES reikalavimus ir aktyviai pasisakyti už tokių reikalavimų atsisakymą. Diskutuojant šiuos klausimus ES lygmeniu būtina palaikyti Pasaulio energetikos kongreso rekomendaciją dėl energijos išteklių nediskriminavimo.
Kainų reguliavimas, kuris visuomet remiasi būtinų sąnaudų ir normatyvinio pelno skaičiavimu, yra ydingas, nes orientuotas į praeities sąnaudas ir visada kvestionuotinas prognozes, todėl gali trukdyti energetikai sklandžiai plėtotis. Kainų reguliavimas gali tapti pagrindine energetikos krizės priežastimi. LLRI mano, jog kainų reguliavimo energetikoje tikslinga atsisakyti (tai reikštų, kad atskirais atvejais galimas ex poste įsikišimas į kainodarą pagal galiojančią konkurencijos teisę).
Tiek, kiek išlieka kainų reguliavimas, LLRI siūlo: (a) jei kainų reguliavimo panaikinimo data būtų nustatyta santykinai artima, tikslinga iš esmės nekeisti kainų reguliavimo mechanizmo pobūdžio; (b) jei dereguliavimas atidedamas, reikėtų taikyti modifikuotą esamą reguliavimą, kuris leistų labiau atsižvelgti į ribines sąnaudas ir nepririštų kainų reguliavimo prie praeities sąnaudų, nebūtinų ateityje (įskaitant tokias sąnaudas kaip amortizaciniai atskaitymai), o perdavimo kainai reguliuoti (ir perdavimo tinklui valdyti) svarstytinas frančizės modelis.
LLRI teigimu, siūlymai reguliuoti energijos išteklių pardavimo antkainį yra nepagrįsti, nes tais atvejais, kai pardavėjai susiduria su aktualia ar potencialia konkurencija iš savo ar iš kito energetikos sektoriaus, antkainį riboja pirkėjų turimos alternatyvos. Gamtinių dujų atveju tokia alternatyva absoliučia dauguma atvejų yra naftos produktai, prie kurių pereiti reikia santykinai nedidelių sąnaudų. Tais atvejais, kai pats pardavėjas nėra pirminis energijos gavybos grandyje, antkainio reguliavimas, jei jis būtų nustatytas per mažas, reikštų tiesiog jo perkėlimą į kitą grandį. Lietuvos atveju gamtinių dujų rinkoje tai reikštų pelno susidarymą ne Lietuvos, bet Rusijos įmonėje.
Vakarų šalyse vyrauja tendencija liberalizuoti energijos gamybą ir gavybą bei tiekimą, tačiau retai linkstama liberalizuoti transportavimo infrastruktūrą. Dėl to būtent transportavimo infrastruktūrai taikomi apribojimai, privilegijos ir reguliavimas pastaruoju metu tapo energetikos rinkos plėtrą stabdančiu veiksniu. LLRI siūlo panaikinti bet kokias teisines kliūtis užsiimti energetikos infrastruktūros veikla (tačiau kartu būtinai panaikinant ir kainų reguliavimą).
Perdavimo veikla turėtų būti traktuojama kaip rinkos sąlygomis vykdytina veikla, tačiau kol to nėra, valstybė turėtų tiksliai apibrėžti (bei siekti tokio apibrėžtumo ES), kiek ir kaip ji dalyvaus finansuodama infrastruktūrą (pavyzdžiui, Elektros tilto projektą).
Ir centralizuotas, ir decentralizuotas energijos gamybos būdas turi savo privalumų ir trūkumų, kurių negalima vertinti vienareikšmiškai. Atsižvelgiant į skirtingus vartotojų poreikius, skirtingas vietos aplinkybes, skirtingus spėjimus dėl ateities, LLRI rekomenduoja valstybės politikos priemonėmis neskatinti ir neriboti nė vieno iš šių metodų. Nors tokio požiūrio įgyvendinimas tam tikrais atvejais gali lemti kainos didėjimą tiems vartotojams, kurie lieka prie esamos neefektyvios sistemos, tai yra vienintelis būdas pasiekti, kad visi vartotojai už jiems reikalingą energiją (paprastai – šilumą) mokėtų kiek įmanoma mažiau.
LLRI taip pat siūlo vartotojų prisijungimo prie magistralinių tinklų neįtvirtinti kaip vartotojo teisės, tačiau panaikinti energijos transportavimo veiklos išimtines teritorines licencijas, o tinklų prijungimo sąlygas palikti spręsti šių tinklų valdytojams.
Energijos vartojimas daugiabučiuose namuose šiuo metu nėra išspręstas tinkamai ir neskatina skaidrumo bei efektyvumo. LLRI siūlo atskirti energetikos veiklos sritis, kur yra labiau būdingas dominuojantis subjektas, nuo tų sričių, kur toks dominavimas nebūdingas. Siūlytina atskirti šilumos tiekimą į daugiabutį namą, kuomet šilumos pirkėjas yra namą administruojanti įmonė, nuo šilumos tiekimo jo gyventojams. Kitose energetikos srityse siūlytina sudaryti sąlygas tokiam atskyrimui. Institutas siūlo nereglamentuoti energetikos administravimo daugiabučiuose namuose ir šilumos energijos tiekimo gyventojams energetiką reglamentuojančiais teisės aktais. Santykiuose su energijos (visų pirma – šilumos) tiekėjais reikėtų decentralizuoti pastatų administravimo funkciją.
Siekiant energetikos efektyvumo, LLRI rekomenduoja baigti privatizuoti energetikos įmones, privatizavimu apimant visus energetikos sektoriaus segmentus, o privatizavimą vykdant aiškios reguliacinės aplinkos sąlygomis.
Šiuo metu energetikos reguliavimo pagalba yra atliekamos ir socialinės funkcijos, užtikrinant energijos prieinamumą. Šių funkcijų finansavimas vykdomas per energetikos įmones, kurioms, įtvirtinant jų monopolinę padėtį ir primetant kainų reguliavimą, tenka socialinių programų vykdytojų vaidmuo. Jei ir būtų priimtas politinis sprendimas dėl socialinės paramos užtikrinant energetikos prieinamumą, svarbu, kad tokia parama būtų laikoma socialinės, o ne ekonominės politikos dalimi ir vykdoma atsiejant šią politiką nuo veiklos energetikos rinkoje reglamentavimo.
Nors energetinės priklausomybės (apsirūpinimo energija patikimumo) problema egzistuoja, tačiau ekonomine prasme tai yra abipusė priklausomybė, todėl Lietuva, kaip išteklius vartojanti valstybė, neturėtų imtis ekonomiškai neefektyvių priemonių energetinei nepriklausomybei užtikrinti. Sąnaudos, susidarančios dėl individualaus poreikio energijos tiekimo patikimumui užtikrinimo, neturi būti primetamos kitiems vartotojams. Siekiant didesnės energetinės nepriklausomybės ir didesnės energetinių išteklių pasiūlos Lietuvos subjektams, LLRI manymu, yra labai pageidaujamas Rusijos tranzito infrastruktūros (visų pirma gamtinių dujų) atvėrimas visiems galimiems tiekėjams. LLRI siūlo palaikyti ES iniciatyvas derantis su Rusija dėl trečios šalies priėjimo prie dujų transportavimo infrastruktūros.
Energetikos efektyvumas gali būti užtikrintas tik rinkos sąlygomis. Energetikos tiekimo patikimumui ilgalaike ir trumpalaike prasme bei energetikos gyvybingumui didžiausios grėsmės kyla tada, kai energetika yra iš dalies liberalizuota, o iš dalies reguliuojama. LLRI įsitikinimu, toks tarpinis modelis gali sukurti įtampą tarp reguliavimo ir rinkos paskatintos motyvacijos, kuri lengviau nei gryname rinkos ar gryname centrinio planavimo modelyje gali pasireikšti trumpalaikėmis ar ilgalaikėmis sisteminėmis energetikos krizėmis.
Iki šiol energetikos sektoriuje buvo vykdomas ne tiek liberalizavimas (dereguliavimas), kiek „rereguliavimas“. Tačiau, LLRI nuomone, energetikos rinkoje būtinas esminis dereguliavimas visose srityse (kainų reguliavimas, standartai, licencijavimas ir leidimai, atsargų kaupimas, teritorijų priskyrimas, energijos rūšių planavimo įtvirtinimas teisės aktais, etc.).
