Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos gamtinių dujų įstatymo pakeitimo koncepcijos patvirtinimo“ projektu (toliau – koncepcija) siekiama įgyvendinti trečiojo ES energetikos paketo direktyvas 2004/67/EB ir 2009/73/EB dėl gamtinių dujų vidaus rinkos bendrųjų taisyklių.
Prognozuojame, kad atskyrimas vyks tik privačių įmonių atveju, tuo tarpu valstybinės įmonės tiesiogiai ar netiesiogiai išlaikys įmonių, veikiančių gamybos, tiekimo ir perdavimo, skirstymo segmentuose, kontrolę, kas iš esmės prieštarauja direktyvoje keliamiems tikslams ir valstybės veiksmams privačių įmonių atžvilgiu.
Dėl ES trečiojo energetikos paketo tikslų ir priemonių
Trečiajame ES energetikos pakete numatytas nuosavybės atskyrimas diegia konkretų įmonės energetikos versle modelį, nors verslo organizavimas neturi būti valdžios funkcija. Kaip ir kitose verslo srityse įmonėms reikia leisti formuotis veikiant ne valdžios, o rinkos jėgoms. Tai būtų galima padaryti dereguliavus energetikos sektorių, iš jo pasitraukus valstybiniam kapitalui, o svarbiausia – panaikinus apribojimus investicijoms, kapitalo judėjimui, įmonių pertvarkymams.
Trečiasis paketas siekia paskatinti konkurenciją gamtinių dujų gavybos ir tiekimo sektoriuje, reguliuodamas ir ribodamas vertikaliai integruotų įmonių įtaką. Tačiau ši priemonė neatsižvelgia į tai, kad nemažoje dalyje ES šalių konkurencijos gavybos segmente nėra ne dėl tinklų įmonių veiksmų, nukreiptų prieš konkurenciją, bet dėl to, kad pagrindinis ar vienintelis gamtinių dujų šaltinis yra importas iš Rusijos. Tai ypač akivaizdu Lietuvos atveju, kur skirtingi ir konkuruojantys tiekėjai gamtines dujas vis tiek perka iš to paties šaltinio – OAO „Gazprom“. Todėl net jei ir pavyktų sumažinti vamzdynų įmonių rinkos galią, konkurencijos gavybos sektoriuje Lietuvoje tai nepaskatins.
Direktyva gali turėti santykinai didesnį poveikį skatindama konkurenciją tiekimo sektoriuje, bet ir čia įmonių atskyrimas turės tik ribotą poveikį. Didžiausios kliūtys konkurencijai tiekimo veikloje kyla ne iš įmonių galimybių sudaryti kliūtis konkurencijai, naudojantis vertikalia integracija, bet iš kliūčių konkurencijai, kurias sudaro pačios valstybės reguliuodamos gamtinių dujų sektorių. Valstybės sudarytų kliūčių konkurencijai pašalinimas būtų efektyvesnė ir tikslesnė priemonė siekiant direktyvoje numatytų tikslų, nei įmonių atskyrimas.
Dėl vertikalios integracijos, kaip įprastos verslo organizavimo formos
Nors trečiasis energetikos paketas siekia naikinti įmonių vertikaliąją integraciją, pamirštama, kad vertikalioji integracija yra vienas iš veiklos organizavimo būdų. Pakete argumentuojama, kad vertikaliai integruota kompanija, veikdama keliuose rinkos segmentuose, gali turėti nesąžiningą konkurencinį pranašumą prieš kitas vertikaliai neintegruotas kompanijas. Bet jei vertikaliai integruota kompanija abejuose rinkos segmentuose veikia konkurencinėje aplinkoje, toks pranašumas nėra nesąžiningas, ar trukdantis konkurencijai. Be to, pamirštama, kad vertikaliai integruotos įmonės dažnai buvo sukurtos būtent valdžios įsikišimu. Be to, jei kai kurios įmonės ir gali riboti konkurenciją, tai tik dėl valdžios joms suteiktų privilegijų. Tad efektyvesnis ir teisingesnis sprendimas – panaikinti dirbtines kliūtis konkurencijai, o ne išskaidyti vertikaliai integruotas įmones.
Kituose, infrastruktūra pagrįstuose sektoriuose, yra pastebima, kad įmonės, net ir nesant numatytai prievolės leisti naudotis infrastruktūra suranda būtų kaip leisti konkurentams naudotis įmonei priklausančia infrastruktūra (pvz., mobiliųjų telekomunikacijų sektorius). Gamtinių dujų sektoriuje panašūs veiksmai yra įmanomi ir vyksta, jei tik įmonėms leidžiama susitarti dėl naudojimosi infrastruktūra kainos. Jei įmonės nesusitaria dėl leidimo naudotis savo infrastruktūra konkurentams, tikėtina, kad tai yra nulemta kainų reguliavimo ar kitokios intervencijos į rinkos mechanizmą.
Dėl direktyvos įgyvendinimo Lietuvoje
ES trečiasis energetikos paketas numato, kad šalis gali pasirinkti vieną iš trijų direktyvos įgyvendinimo būdų: visiškai išskaidyti vertikaliai integruotas įmones, įsteigti nepriklausomo perdavimo operatorių (ITO[1]) arba įsteigti nepriklausomą sistemos operatorių (ISO[2]).
Trumpas direktyvos vykdymo variantų aprašymas
Nuosavybės atskyrimas. Įmonės, kurios kontroliuoja energijos gamybą ar tiekimą ir perdavimą privalo parduoti dalį nuosavybės taip, kad ta pati įmonė nekontroliuotų gamybos ar tiekimo ir perdavimo veiklos. Asmuo ar įmonė galėtų turėti akcijų (pvz., perdavimo ir tiekimo įmonėje) tik tuo atveju, jei akcijos nesuteiktų įmonių kontrolės.
Nepriklausomas sistemos operatorius (ISO). Įmonės, veikiančios energijos gamyboje ar tiekime, išlaiko energijos tinklų nuosavybę, tačiau praranda jų valdymo kontrolę. Visi svarbūs komerciniai ir investiciniai sprendimai būtų paliekami nepriklausomam sistemos operatoriui, kurį paskirtų šalių vyriausybės ir patvirtintų EK, tam, kad užtikrintų tinkamą nepriklausomumo lygį.
Nepriklausomas perdavimo operatorius (ITO). Vertikaliai integruotos įmonės išlaiko energijos tinklų nuosavybę (kaip ir ISO atveju), tačiau šios kompanijos yra reguliuojamos ir privalo visiškai atiduoti tinklų valdymą nepriklausomam perdavimo operatoriui. Skirtingai nei ISO atveju, įmonės gali priimti svarbius komercinius ir investicinius sprendimus, tačiau privalo užtikrinti, kad energijos tinklai veiktų nepriklausomai nuo įmonių. Tai būtų vykdoma: sukuriant priežiūros organą iš įmonės atstovų, trečiųjų pusių ir ITO atstovų; priimant atitikimo programą ir priemones, užkertančias kelią diskriminacijai tiekėjų atžvilgiu; paskiriant atitikimą ir diskriminacijos nebuvimą užtikrinant asmenį; priimant privalomą laiko tarpą, kurį asmenys iš gamybos ar tiekimo įmonių privalo išlaukti, prieš pereinant dirbti į perdavimo operatoriaus įmonę.
Koncepcijoje deklaruojama, kad Lietuva pasirenka patį griežčiausią direktyvų įgyvendinimo būdą – pilną nuosavybės atskyrimą. Tačiau koncepcija nepateikia argumentų, kodėl šis būdas yra naudingiausias Lietuvai, ir ar būtent toks direktyvos įgyvendinimo būdas Lietuvoje leis geriausiai pasiekti direktyvoje keliamų tikslų. Argumentai, kad šalys – narės gali taikyti griežtesnį reglamentavimą yra teisingi, tačiau tai niekaip neįrodo, kodėl Lietuva negali rinktis mažiau griežto direktyvos įgyvendinimo.
Visiško nuosavybės atskyrimo modelis reikalauja, kad tie patys asmenys negalėtų kontroliuoti gavybos ar tiekimo ir tinklų veiklos. Be šio modelio, direktyva numato nepriklausomo operatoriaus modelį, t.y. tas pats asmuo gali turėti nuosavybės teisių gavybos ar tiekimo ir tinklų įmonėse, tačiau tinklų įmonė yra valdoma nepriklausomo operatoriaus. Abu šie modeliai turi esminį trūkumą – savininkas praranda jam priklausančios nuosavybės kontrolę. Tačiau nepriklausomo operatoriaus modelyje yra išvengiama įmonės padalinimo į kelias atskiras įmones ir su tuo susijusių galimų finansinių nuostolių (apie tai žr. žemiau).
Tai, kad direktyva numato kelis jos dujų sektoriaus pertvarkos modelius, rodo tai, kad net ir ES lygmeniu yra pripažįstama, kad direktyvos keliamus tikslus galima įgyvendinti ir be visiško nuosavybės atskyrimo. Taip pat svarbu, kad Latvija, kurios gamtinių dujų sektorius yra palygintinas su Lietuvos dujų sektoriumi, pasisako už ne visišką nuosavybės atskyrimą, tai leidžia toliau kvestionuoti siūlomą koncepciją.
Dėl galimų finansinių nuostolių akcininkams, vykdant netinkamų juridinių vienetų reorganizavimą
Investicijos į įmones vyko dar tuomet, kol įmonės vykdė perdavimo ir tiekimo veiklą, todėl tikėtina, kad vykdant atskyrimą sumažės nuosavybės vertė, o savininkai patirs finansinių nuotolių. Tai, kad vykdant atskyrimą savininkai gali patirti nuostolių buvo pripažįstama kuriant ir priimant trečiąjį ES energetikos paketą ir turėtų būti žinoma įstatymo rengėjams. Tačiau įstatymo koncepcija šios problemos neįvardija prie galimo numatomo teisinio reguliavimo pasekmių.
Gali būti, kad vykdant visišką nuosavybės atskyrimą Lietuvoje, vietoje AB „Lietuvos dujos“ naujai sukurtų įmonių vertė neprilygs įmonės vertei iki atskyrimo. Tai reiškia, kad AB „Lietuvos dujos“ akcininkai gali patirti finansinių nuostolių dėl sumažėjusios jų nuosavybės vertės. Tačiau koncepcijos 13.8. punkto[3] formuluotė nesprendžia problemos, kad akcininkai gali patirti finansinių nuostolių.
Be to, vykdant pagrindinį (t.y. griežčiausią) direktyvos įgyvendinimo būdą, AB „Lietuvos dujos“ akcininkai (išskyrus Lietuvos valstybę) bus priversti pasirinkti, į kurią vieną iš naujai kuriamų įmonių perkelti savo AB „Lietuvos dujos“ nuosavybės dalį. Kadangi turimos nuosavybės teisės (akcijos) į AB „Lietuvos dujos“ iš esmės skirsis nuo naujai kuriamų perdavimo ir tiekimo įmonių, bus susidurta su problemomis, kaip vykdyti nuosavybės perkėlimą. Koncepcijos 13.8 punktas nepaaiškina, kokiu būdu dabartiniams reorganizuotinų bendrovių akcininkams bus padalintos naujų bendrovių akcijos.
Visiškas atskyrimas ir su juo susiję reikalavimai taikomi ir trečiosioms, t.y. ne ES šalims-narėms. OAO „Gazprom“ (Rusija) kontroliuojanti 37,1 proc. AB „Lietuvos dujos“ akcijų, yra vertikaliai integruota įmonė, užsiimanti visomis su gamtinėmis dujomis susijusiomis veiklomis, tame tarpe gamyba ir perdavimu. Vykdant koncepcijos 13.13 punkte numatytą reikalavimą[4] gali susiklostyti, kad OAO „Gazprom“ nebus leista tinkamai atstovauti savininko teisių naujai kuriamose įmonėse.
Dėl poveikio užsienio šalių investuotojams į Lietuvos gamtinių dujų sektorių
Įgyvendinus direktyvą griežčiausiu būdu, užsienio įmonėms, kurios yra susijusios su gamyba ar tiekimu, bus sukuriamos nepalankios sąlygos investuoti į naujai kuriamas įmones, kurios užsiims gamtinių dujų perdavimu ir tiekimu Lietuvoje. Tokiu būdu apribojus potencialių investuotojų ratą sumažės įmonių vertė, bus užkertamas kelias galimoms investicijoms ateityje. Visa tai neigiamai atsilieps Lietuvos gamtinių dujų sektoriui.
Kadangi stambiausios gamtinių dujų išgavimo kompanijos Europoje yra Rusijoje, kuri nebūdama ES narė neprivalo vykdyti trečiojo ES energetikos paketo nuostatų, ateities investicijoms iš šios šalies įmonių į Lietuvos gamtinių dujų sektorių yra sudaromos nepalankios sąlygos. Tai gali sumažinti potencialias ateities investicijas į Lietuvos gamtinių dujų sektorių.
Dėl viešojo ir privataus sektorių nediskriminavimo principo visiško įgyvendinimo
Koncepcijoje numatyta, kad visiško atskyrimo reikalavimų netenkinantys juridiniai asmenys bus reorganizuoti, užtikrinant, kad gavybos ar tiekimo funkcijas atliekančios dujų įmonės, negalėtų tiesiogiai arba netiesiogiai kontroliuoti perdavimo sistemos operatorių ar perdavimo sistemos. Lietuvos kontekste ši nuostata ypač aktuali AB „Lietuvos dujos“ ir jos akcininkams. Koncepcijos įgyvendinimas reiškia, kad vykdant nuosavybės atskyrimą, akcininkai, išskyrus Lietuvos valstybę, bus priversti pasirinkti vieną iš naujai kuriamų veiklų – tiekimo arba perdavimo. Taigi naujas teisinis reguliavimas sukuria nelygiavertes sąlygas Lietuvos valstybei, kaip akcininkei, kitų akcininkų atžvilgiu.
Direktyvos preambulės 20 straipsnis rekomenduoja laikytis viešojo ir privačiojo sektorių nediskriminavimo principo. Tuo pat metu straipsnis leidžia dviems atskiroms viešosioms įstaigoms turėti galimybę kontroliuoti ir gavybą bei tiekimą, ir perdavimo veiklą. Koncepcija deklaruoja, kad šalys-narės gali taikyti griežtesnį reglamentavimą nei numatyta direktyvoje, o koncepcija pasisako už visišką direktyvos tikslų įgyvendinimą. Todėl koncepcijoje būtų tikslinga įtraukti punktą, kad visi apribojimai taikomi asmenims turintiems kontrolę ar įtakos gamybos, tiekimo ir perdavimo įmonėms, būtų taikomi ir Lietuvos valstybei, kaip akcininkei.
Tokiu būdu, jei Lietuvos valstybė kaip akcininkė ar viešųjų įstaigų steigėja dalyvautų gamybos, tiekimo ir perdavimo veikloje, jai turėtų būti taikomi visi apribojimai (balsavimo, asmenų į vadovaujančius organus skyrimas), kurie įstatymu bus taikomi visiems kitiems investuotojams.
Kitos pastabos
13.3. punkto 2 dalis, apibrėžianti įstatymo reikalavimų neatitinkančius asmenis, referuoja į direktyvą 2009/72/EB, kuri yra skirta ne gamtinių dujų, o elektros energijos sektoriui.
Išvados
Įstatymu įgyvendinus siūlomą koncepciją, direktyvoje keliamų tikslų bus siekiama didele kaina Lietuvos dujų sektoriui ir reorganizuojamų įmonių akcininkams.
Koncepcija nepagrindžia:
· kad pagrindinis (griežčiausias) direktyvos įgyvendinimas yra geriausias būdas pertvarkyti Lietuvos gamtinių dujų sektorių;
· kad pasirinktas gamtinių dujų sektoriaus pertvarkymas Lietuvoje užtikrins direktyvoje numatytų tikslų pasiekimą.
Koncepcija neatsižvelgia į neigiamas visiško nuosavybės atskyrimo pasekmes: finansinius nuostolius akcininkams, sukuriamas neigiamas paskatas privačiam kapitalui investuoti į gamtinių dujų sektorių Lietuvoje ir galimai nepasiektus direktyvos tikslus.
Koncepcija neįrodo, kad vykdant griežčiausią direktyvos įgyvendinimą nebus pažeistos investuotojų teisės ir privati nuosavybė.
Koncepcija nenumato:
· ar įstatymo nuostatų neatitinkančių reorganizuojamų įmonių akcininkams bus kompensuojami patirti nuostoliai dėl naujo teisės akto;
· kaip (ar vadovaujantis kokiais teisės aktais) bus paskirstomos reorganizuojamų įstatymo neatitinkančių bendrovių nuosavybės teisės naujai sukurtose bendrovėse.
Siūlymai
1. Atlikti detalią teisinę ir ekonominę analizę, kuris direktyvos įgyvendinimo būdas būtų tinkamiausias Lietuvos gamtinių dujų sektoriui, t.y. mažiausiai pažeistų privačią nuosavybę, nesukurtų prielaidų valstybei perimti sektoriaus kontrolės, sudarytų geriausias sąlygas Lietuvos gamtinių dujų sektoriaus plėtrai, leistų įgyvendinti direktyvos reikalavimus mažiausiomis sąnaudomis.
2. Į koncepciją ir įstatymą įtraukti nuostatas, kad visi asmenims taikomi nuosavybės teisės apribojimai būtų taikomi ir Lietuvos valstybei, net jei šios nuostatos būtų griežtesnės, nei reikalauja įgyvendinama direktyva.
[1] Angl. Independent Transmission Operator.
[2] Angl. Independent System Operator.
[3] Visais atvejais Įstatymo reikalavimų neatitinkančių juridinių asmenų reorganizavimo sąlygos privalės būti tokios, kad siekiant lygiateisės dabartinių dujų įmonių dalyvių apsaugos būtų užtikrintas proporcingas naujai kuriamų bendrovių akcijų išdalijimas reorganizuojamos įmonės dalyviams. Nuo šios proporcingumo taisyklės bus galima nukrypti tik tiek, kiek tai bus būtina, išvengiant Įstatymo draudžiamos perdavimo, skirstymo, gavybos ar tiekimo sistemos kontrolės.
[4] „Įvykdžius Įstatymu numatytų reikalavimų neatitinkančios bendrovės reorganizaciją, tas pats asmuo ar asmenys neturės teisės skirti perdavimo sistemos operatoriaus ar perdavimo sistemos stebėtojų tarybos, administracinės valdybos arba teisiškai įmonei atstovaujančių organų narių ir tiesiogiai arba netiesiogiai kontroliuoti įmonę, atliekančią kurią nors iš dujų gavybos ar tiekimo funkcijų, arba turėti kokių nors teisių tokios įmonės atžvilgiu.“
