LLRI nuomone, visų vartotojų įpareigojimas pirkti 25 proc. sunaudojamų dujų iš suskystintųjų gamtinių dujų terminalo (SGDT) bendrovės negarantuos žemesnių energijos kainų, smarkiai ir neleistinai suvaržys vartotojų pasirinkimą, perkels nepagrįstai daug rizikos vartotojams ir suteiks monopolinę teisę SGDT įmonei, o tai tiesiogiai prieštarauja Konstitucijoje numatytam draudimu monopolizuoti rinką. Jei šio projekto neįmanoma įgyvendinti be tokių vartotojo teises suvaržančių nuostatų, tai kelia klausimų dėl paties projekto ekonominio pagrįstumo.LLRI teigimu, egzistuoja daug rizikų, kad SGDT projektas ekonomiškai nebus atsiperkantis, tačiau rizikas prisiims ne SGDT įmonė, bet jos bus įstatymu perkeliamos vartotojams. Kadangi su terminalo įrengimu ir eksploatacija susijusios išlaidos yra įtraukiamos į reguliuojamą perdavimo tarifą, tai reiškia, kad projekto išlaidų išaugimas taip pat gali būti perkeliamas tiesiogiai vartotojams. Projektą įgyvendinanti įmonė prisiimamą riziką perkelia gamtinių dujų vartotojams. Toks rizikos paskirstymas yra neproporcingas.
Energijos tiekimo patikimumas ir rinkos sąlygomis žemiausios kainos užtikrinimas vartotojams yra pagrindiniai ir esminiai valstybės energetikos politikos tikslai. Konkretūs projektai, tame tarpe ir suskystintųjų gamtinių dujų terminalas, tėra tik vieni iš alternatyvų pasiekti šių tikslų.
Verslo rizika yra natūrali bet kokio investicinio projekto dalis. Didelės apimties projektų finansavimo pasiskirstymas tarp kelių investuotojų, tame tarpe ir privataus kapitalo, yra plačiai naudojama priemonė paskirstyti riziką.
Jei yra manoma, kad SGDT vis tiek yra geriausias būdas pasiekti žemų kainų vartotojams ir energijos tiekimo patikimumo, LLRI siūlo Suskystintųjų gamtinių dujų terminalo įstatymo projektą tobulinti šiomis esminėmis nuostatomis:
– Atsisakyti įpareigojimo vartotojams 25 proc. gamtinių dujų pirkti iš SGDT (ar kitų įmonių). Vietoje to iškelti SGDT operatoriui esminę užduotį patiekti dujas tokia kaina ir tokiomis sąlygomis, kad vartotojai būtų suinteresuoti pirkti dujas iš SGDT.
– Su SGDT įrengimu ir esploatacija susijusių išlaidų neįtraukti į perdavimo tarifą. Vietoje to numatyti, kad investicijų į SGDT grąžą investuotojas gaus rinkos sąlygomis tiekdamas dujas vartotojams.
– Įstatymo projektą papildyti galimybe į SGDT nuosavybę pritraukti privačių investuotojų, numatant skaidrius ir nediskriminacinius mechanizmus.
Toliau – LLRI pastabos ir siūlymai dėl Suskystintųjų gamtinių dujų terminalo įstatymo projekto, kurios buvo pateiktos Seimo ekonomikos komitetui.
***
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) teikia pastabas ir pasiūlymus Lietuvos Respublikos suskystintųjų gamtinių dujų terminalo (toliau – SGDT) įstatymo projektui (Nr. XIP-4406) (toliau – Projektas).
Dėl įpareigojimo 25 proc. dujų pirkti iš SGDT
Įpareigojimas 25 proc. dujų pirkti iš nurodyto tiekėjo neabejotinai kertasi su Gamtinių dujų direktyvos ir viso ES Energetikos politikos 3-čiojo paketo nuostatomis. Paketas pabrėžia, kad teisės aktai neturėtų varžyti vartotojo pasirinkimo, ar jį įpareigoti pirkti gamtines dujas iš konkretaus tiekėjo. Išlyga, kad įpareigojimas 25 proc. dujų reikia pirkti ne tik iš SGDT, bet ir iš kitų importuotojų, nekeičia esminio fakto, kad vartotojų pasirinkimas yra smarkiai suvaržomas. Iš tikro dabartinėje situacijoje 25 proc. įpareigojimas yra aktualus tik SGDT, o ne dabar egzistuojančios dujų importo infrastruktūros atžvilgiu.Įpareigojimas kertasi su Konstitucijos 46 str. 4 dalimi, draudžiančia įstatymu monopolizuoti rinką. Šiuo atveju nėra svarbu, kad įpareigojimas siekia 25 proc. (o ne 100 proc.). Daug svarbiau yra tai, kad vieniems ūkio subjektams yra sukuriamas įpareigojimas pirkti nustatytą produktų kiekį iš kito ūkio subjekto.
Rizikos, kad įgyvendinus SGDT projektą gamtinių dujų kainos vartotojams augs
Beveik visos įmonės (vartotojai), kuriems bus taikomas 25 proc. įpareigojimas yra energijos tiekimo įmonės, taikančios reguliuojamą kainodarą. Todėl labai tikėtina, kad visos dėl įpareigojimo atsirandančios išlaidos bus perkeliamos į reguliuojamą tarifą ir galutiniams energijos vartotojams. Kitaip tariant, jei dėl SGDT energijos tiekimo įmonėms tiekiamų gamtinių dujų kaina išaugtų, atitinkamai išaugtų ir šių įmonių galutiniams vartotojams tiekiamos energijos kaina. Todėl labai svarbu šias rizikas įvertinti ir imtis priemonių jų išvengti.Egzistuoja tikimybės, kad dėl SGDT įrengimo gamtinių dujų kaina vartotojams ne sumažės, o išaugs. Svarbu atkreipti dėmesį, kad kainų augimas galimas net ir tada, jei SGDT sugebės įsigyti gamtines dujas pakankamai pigiai. Pagal įstatymo projektą, vienintelė galimybė išvengti kainų didėjimo yra SGD rinkoje įsigyti dujų už tokią žemą kainą, kad net ir padengus transportavimo ir išdujinimo išlaidas SGDT tiekiamos dujos bus tiek pigesnės, kad kompensuotų visas su SGDT terminalo pastatymu susijusias išlaidas. Tokia tikimybė būtent ir yra lygi realiai ekonominei SGDT atsipirkimo tikimybei, tiesiogiai ar netiesiogiai nesubsidijuojant SGDT.
Galima identifikuoti net 3 rizikas dujų kainos augimui, susijusiam su SGDT projekto įgyvendinimu pagal dabar siūlomą įstatymo projektą.
1. Įmonės (vartotojai) patirs išlaidų dėl „imk arba mokėk“ kontraktų nesilaikymo
Įpareigojimas 25 proc. pirkti iš SGDT, gali privesti prie to, kad įmonės (vartotojai) turės pirkti mažiau dujų iš tiekėjų, su kuriais kontraktai jau sudaryti. Gamtinių dujų kontraktuose priimta, kad nenupirkus kontrakte numatyto kiekio (ar sunaudojus per daug), įmonės patiria išlaidų dėl kontraktų kiekio nevykdymo („imk arba mokėk“ principas). Tokiu būdu, dėl valstybės sukuriamos prievolės, kai kurios įmonės gali patirti tiesioginių nuostolių. Reikia pabrėžti, kad ši situacija iš esmės skiriasi nuo situacijos, kuomet įmonė moka už „imk arba mokėk“ kontrakto neišlaikymą, tada, kada ji neteisingai numato suvartojamų dujų kiekį, nes tai yra susiję su įprastine verslo rizika. Tuo tarpu įpareigojimas 25 proc. pirkti iš SGDT yra valstybės įvedama prievolė.
Reikia pažymėti, kad 11 str. 2 dalyje numatyta išlyga „Tokių gamtinių dujų įmonių atžvilgiu negali būti taikomas įpareigojimas mokėti už jungiamaisiais bei kitais perdavimo sistemos gamtinių dujų vamzdynais importuotą nepaimtą gamtinių dujų kiekį (dar vadinama „imk arba mokėk“ įsipareigojimu)“ neapsaugo importuojančių įmonių nuo kontraktuose numatytų sąlygų nevykdymo, ypač jei kontraktai yra sudaryti su ne ES šalyse veikiančiais dujų pardavėjais.
2. Įmonėms (vartotojams) kaina didės dėl to, kad jos pirks mažesnius dujų kiekius iš kitų tiekėjų
Be to, tikėtina, kad, jei importuojančios įmonės privalės 25 proc. dujų pirkti iš SGDT, ilgalaikėje perspektyvoje jos pirks mažiau dujų iš dabartinių pardavėjų. Taip pat tikėtina, kad dėl sumažėjusio perkamų dujų kiekio, dabartiniai pardavėjai importuojančioms įmonėms gali taikyti dar aukštesnes kainas. Tai yra įprasta praktika, būtent šia logika ir yra paremtas įpareigojimas 25 proc. dujų pirkti iš SGTD.
3. Didės reguliuojamas perdavimo tarifas
Pagal įstatymo projektą visos su terminalo prijungimu prie perdavimo sistemos susijusios išlaidos bus perkeliamos į reguliuojamą perdavimo tarifą. Kadangi perdavimo tarifas yra reguliuojamas ir taikomas visiems vartotojams, tai reiškia, kad galutinė dujų kaina kis visiems vartotojams. Perdavimo tarifas augs tiek, kiek SGDT terminalą kainuos įrengti ir paruošti naudojimui, nes išlaidas patirs ne SGDT operatorius, o perdavimo operatorius (žr. punktą Dėl perdavimo operatoriaus išlaidų ir vaidmens atliekant tinklo plėtrą).
Dėl perdavimo operatoriaus išlaidų ir vaidmens atliekant tinklo plėtrą
Projekte perdavimo operatoriui numatytos prievolės ir išlaidos, susijusios su SGDT įjungimu į gamtinių dujų infrastruktūrą (7 str. 3 dalis). Pažymėtina, kad tokių prievolių numatymo mechanizmas neatitinka Gamtinių dujų direktyvos 2009/73/EB nuostatų dėl perdavimo sistemos operatoriaus veiklos, tinklo plėtros ir naujų vartotojų prijungimo. Pagal Direktyvą, tinklo plėtros planus, tame tarpe ir tuos susijusius su SGD, kuria, su kitais rinkos dalyviais konsultuojasi ir su reguliavimo institucija derina – perdavimo sistemos operatorius (Direktyvos 22 str.). Projektas apeina šį procesą, perdavimo operatorių, reguliavimo instituciją ir konsultacijas su rinkos dalyviais, vietoje to pasiūlydamas politiniu procesu (t.y. įstatymu) suformuotą perdavimo sistemos plėtros planą.Todėl diskutuotina, ar įstatyme numatytas įpareigojimas perdavimo operatoriui neviršija perdavimo operatoriaus pareigų, ar kitų perdavimo operatoriui keliamų tikslų, pvz., užtikrinti, kad perdavimo infrastruktūra veiktų ekonomiškai efektyviai. Jei perdavimo operatoriui būtų sukuriama prievolė finansuoti visų naujų gamintojų ar vartotojų prijungimą prie perdavimo tinklo (nepriklausomai nuo išlaidų), tuomet susidarytų sąlygos neracionaliai tinklo plėtrai ir iš to sekančiam perdavimo tarifo didėjimui visiems vartotojams. Ekonominė logika neišvengiamai diktuoja, kad perdavimo operatoriui tenkančios išlaidos dėl naujų gamintojų / vartotojų prijungimo prie perdavimo tinklo neturi būti neproporcingai didelės.
Visų su SGDT prijungimu prie perdavimo tinklo susijusių išlaidų padengimas perdavimo tarifu de facto yra SGDT projekto kaštų kryžminis subsidijavimas. Svarbu pastebėti, kad kryžminis subsidijavimas yra draudžiamas Gamtinių dujų direktyvos. Pažymėtina, kad net išimtys, leidžiamos dėl naujos infrastruktūros (Direktyvos 36 str.), neleidžia netaikyti draudimo dėl kryžminio subsidijavimo (Direktyvos 41 str. 1 dalis f punktas). Tai parodo, koks didelis dėmesys tam yra skiriamas ES energetikos politikoje. Atsižvelgiant į tai, reikia kritiškai vertinti įstatymo projektą, kuriame beveik visas esmines su investiciniu projektu susijusias išlaidas planuojama padengti per perdavimo tarifą.
Dėl suderinamumo su Nacionaline energetikos strategija (NES) ar Nacionaline energetinės nepriklausomybės strategija (NENS)
SGDT įrengimas yra strateginis sprendimas, paveiksiantis visą energetikos sektorių. Natūralu, kad toks sprendimas turi būti suderintas su NES ir/ar NENS. Šiuo metu galioja 2007 metų redakcijos NES. Naujos redakcijos NES (ar NENS) ilgą laiką vis nepriimama ir viena to priežasčių yra būtent politinis nesutarimas dėl investicijų. Tokiu būdu siūlymas priimti įstatymo projektą, aiškiai nubrėžiantį strategines energetikos sektoriaus kryptis, kol yra nepriimta naujos redakcijos NES, diskredituoja visą naujos NES priėmimą. Kadangi NES tvirtina LR Seimas, 2012-04-25 Vyriausybės pritarimas naujos redakcijos NENS šiuo atveju nėra aktualus.Nors galiojančioje NES yra minimas ir SGDT įrengimas, tačiau dabartinis Projektas neatitinka galiojančios NES kadangi:
1) Galiojančioje NES yra numatoma įrengti regioninį SGDT;
2) Galiojančioje NES kaip viena iš SGDT įrengimo sąlygų numatomas privataus kapitalo pritraukimas SGDT projekto finansavimui.
Todėl Projekte siūlomas įgyvendino būdas, t.y. Lietuvai skirtas SGDT, kurio Projektą įgyvendins valstybei priklausanti įmonė, net nenumatant privataus kapitalo pritraukimo būdo, kertasi su galiojančios NES nuostatomis.
Dėl SGDT projektą įgyvendinsiančios įmonės parinkimo
Projekto 4 straipsnyje numatytos nuostatos iš esmės nustato diskriminacines sąlygas, užtikrinančias, kad tik Vyriausybės parinkta įmonė gali įgyvendinti SGDT projektą. Pirma, tai įtvirtinta nuostata, kad projekto įgyvendinimui reikalingas Vyriausybės (ar įgaliotos institucijos) sprendimas. Antra, sąlyga, kad Projektą gali įgyvendinti tik tokia įmonė, kurioje 2/3 akcijų priklauso valstybei, reiškia, kad Projektą gali įgyvendinti tik ta įmonė, kurią parenka Vyriausybė (t.y. net kitos valstybei priklausančios įmonės negalėtų pareikšti sprendimo, nes Vyriausybė kontroliuoja 2/3 balsų suteikiančias akcijas). Tokiu būdu yra visiškai sunaikinamos net galimybės potencialiai konkurencijai tarp skirtingų įmonių, kurios galėtų / norėtų įgyvendinti Projektą.Dar daugiau, Vyriausybė de facto pasirinko AB „Klaipėdos nafta“ kaip Projekto įgyvendinimo bendrovę 2012 m. vasario 15 d., t.y. daug anksčiau, nei buvo suformuluotos SGDT įstatymo nuostatos dėl Projektą įgyvendinsiančios įmonės parinkimo. Tokiu būdu šis Įstatymo Projektas yra skirtas ne reglamentuoti bendruosius santykius, bet skirtas konkrečiam ūkiniam subjektui. Tai yra akivaizdžiai prasilenkia su geros teisėkūros principais.
Be to, galiojanti Nacionalinė Energetikos strategija numato, kad įgyvendinti SGDT projektą Lietuvoje reikėtų pritraukiant privatų kapitalą (detaliau žr. punktą žemiau). Tuo tarpu Projekte tokia galimybė nenumatyta, o ankstesnėje redakcijoje buvusi nuostata apie galimybę perleisti 20 proc. akcijų investuotojams – išbraukta.
Dėl Projekto atitikimo Reglamentui[1] dėl dujų tiekimo saugumo užtikrinimo priemonių
Projektą lydintys dokumentai argumentuoja, kad Projektas savo turiniu įgyvendina Reglamento įpareigojimus dėl tiekimo saugumo. Tačiau Projektas ignoruoja, kad Reglamente aiškiai ir nevienareikšmiškai pabrėžiama, kad:
o „Siekiant, kad dujų vidaus rinka veiktų gerai, labai svarbu, kad priemonės, kurių imtasi siekiant užtikrinti dujų tiekimo saugumą, nederamai neiškraipytų konkurencijos ar netrikdytų veiksmingo dujų vidaus rinkos veikimo.“ (Preambulės 12 str.);
o „Rengiant nacionalinius ir bendrus prevencinius veiksmų planus remiamasi visų pirma rinkos priemonėmis ir atsižvelgiama į ekonominį poveikį, priemonių efektyvumą ir veiksmingumą, poveikį energijos vidaus rinkos veikimui ir poveikį aplinkai ir vartotojams, bei, ar jais gamtinių dujų įmonėms nesudaroma nepagrįsta našta, o dujų vidaus rinkos veikimui nedaromas neigiamas poveikis“. (5 str. 3 dalis);Iš esmės Reglamentas yra skirtas tam, kad šalys sukurtų veiksmų planus, apsaugoti vartotojus nuo galimų tiekimo sutrikimų, naudojantis bendradarbiavimu tarp šalių, paklausos valdymu ir kitomis priemonėmis, pabrėžiant rinkos ir konkurencijos neiškraipymą. Viena vertus, argumentuoti, kad SGDT Projekto nuostatos yra tiesiogiai ar netiesiogiai nulemtos Reglamento yra nepagrįsta. Kita vertus, jei rengėjas Projekto nuostatas (pvz., įpareigojimą pirkti) argumentuoja Reglamentu, tuomet nesuprantama, kodėl yra ignoruojamos Reglamento nuostatos dėl rinkos, konkurencijos neiškraipymo.
Platesniame kontekste reikia įvertinti, kaip prie saugumo užtikrinimo prisidėtų alternatyvos, pvz., gamtinių dujų jungtis su Lenkija, ir kurios iš alternatyvų (pvz., jungtis as SGDT) labiau padidintų energetinį saugumą už mažesnę kainą.
Išvados
1. Įpareigojimas vartotojams 25 proc. gamtinių dujų pirkti iš SGDT smarkiai ir neleistinai varžo vartotojų pasirinkimo laisvę, įstatymu suteikia monopolinę teisę SGDT įmonei.2. Egzistuoja daug rizikų, kad SGDT projektas ekonomiškai nebus atsiperkantis, tačiau rizikas prisiima ne SGDT įmonė, bet įstatymu rizikos yra perkeliamos vartotojams.
Pasiūlymai
Jei Įstatymo projekto rengėjas yra įsitikinęs, kad SGDT statyba projekte numatytomis sąlygomis yra pats efektyviausias būdas pasiekti šiam projektui keliamą tikslų (t.y. žemesnių kainų vartotojams ir didesnio energetinio saugumo), ir konsultacijos dėl alternatyvų yra beprasmės, siūlome Projektą papildyti šiomis nuostatomis, kurios tinkamai atskirtų ir neperkeltų visų su SGDT susijusių rizikų vartotojams.1. Atsisakyti įpareigojimo vartotojams 25 proc. gamtinių dujų pirkti iš SGDT (ar kitų įmonių). Vietoje to, iškelti SGDT operatoriui esminę užduotį patiekti dujas tokia kaina ir tokiomis sąlygomis, kad vartotojai būtų suinteresuoti pirkti dujas iš SGDT.
2. Su SGDT įrengimu ir esploatacija susijusių išlaidų neįtraukti į perdavimo tarifą. Vietoje to numatyti, kad investicijų į SGDT grąžą investuotojas rinkos sąlygomis atsiims tiekdamas dujas vartotojams.
3. Įstatymo projektą papildyti galimybe pritraukti privataus kapitalo į akcininkų struktūrą, numatant skaidrius ir nediskriminacinius investuotojų pasirinkimo mechanizmus.
***
[1] Europos Parlamento Ir Tarybos Reglamentas (ES) Nr. 994/2010, 2010 m. spalio 20 d. Dėl dujų tiekimo saugumo užtikrinimo priemonių, kuriuo panaikinama Tarybos direktyva 2004/67/EB
