Tęsdamas darbus energetikos politikos analizės srityje, LLRI pateikia poziciją dėl ES energetikos politikos „trečiojo” paketo: direktyvų, keičiančių direktyvas 2003/54/EC, 2003/55/EC, reglamento Nr.1228/2003 dėl prieigos prie tarpvalstybinių elektros energijos mainų tinklo sąlygų, reglamento Nr. 1775/2005 dėl teisės naudotis gamtinių dujų perdavimo tinklais sąlygų, ir reglamento, įsteigiančio Energetikos reguliavimo institucijų bendradarbiavimo agentūrą. Šis ES dokumentas savo esme ir nubrėžtomis kryptimis jau darė didelę įtaką ES energetikos politikai ir, neabejotinai, tai darys ir ateityje.
Europos Sąjungos (ES) trečiasis energetikos paketas yra ankstesnės ES energetikos politikos tęsinys, kylantis iš ir susijęs su ES energetikos politika. Šiuo požiūriu, trečiasis energetikos paketas yra gana nuoseklus tolesnis ES energetikos politikos vykdymas.
LLRI analizuoja ir nuomonę pateikia šiais pjūviais: dėl veiklų ir nuosavybės atskyrimo (unbundling); dėl konkurencijos priežiūros ir konkurencijos energetikos sektoriuje skatinimo; dėl naujų dalyvių įėjimo į rinką.
Dėl veiklų ir nuosavybės atskyrimo (unbundling)
Vertikali integracija – įprasta veiklos organizavimo forma. Trečiajame energetikos pakete kritikuojant vertikaliąją integraciją, pamirštama, kad vertikalioji integracija yra vienas iš veiklos organizavimo būdų, ir nemaža dalis ekonominių veiklų yra turi tam tikrą vertiklios integracijos laipsnį. Pakete argumentuojama, kad vertikaliai integruota kompanija, veikdama keliuose rinkos segmentuose, gali turėti nesąžiningą konkurencinį pranašumą prieš kitas vertikaliai neintegruotas kompanijas. Bet jei vertikaliai integruota kompanija abejuose rinkos segmentuose veikia konkurencinėje aplinkoje, toks pranašumas nėra nesąžiningas, ar trukdantis konkurencijai.
Vertikaliai integruota kompanija konkurencinį pranašumą prieš vertikaliai neintegruotus konkurentus gali įgauti tik tada, jei ji tuo pat metu veikia konkurencinėje aplinkoje ir aplinkoje, kur, dėl valdžios intervencijos, konkurencija nevyksta, pvz., įmonė, kuriai priklauso energijos gamybos ir energijos skirstymo monopolinė infrastruktūra. Tokiu atveju, vertikaliai integruota kompanija turi galimybę teikti pirmenybę savo, kad ir mažiau efektyviam gamintojui, o ne konkuruojantiems gamintojams.
Jei pripažįstama, kad tai sukuria potencialias konkurencijos ribojimo galimybes, tuomet reikia pasirūpinti, kad nebūtų sukuriami rinkos segmentai, kuriuose dėl valdžios sprendimų konkurencija nėra leidžiama. Efektyvesnis ir teisingesnis sprendimas – dirbtinių kliūčių konkurencijai panaikinimas, o ne vertikaliai integruotos įmonės išskaidymas. Dirbtinių kliūčių konkurencijai panaikinimas būtų nutaikytas į problemos priežastį; tuo tarpu nuosavybės atskyrimas tėra reagavimas į pasekmę.
Atskyrimas tiesiogiai neigiamai veikia privačią nuosavybę. Jei atskyrimas neigiamai paveiks akcijų vertę, atskiriamų įmonių savininkai, akcininkai gali prarasti dalį nuosavybės. Jei įmonės, dėl vertikalios integracijos ir jos įgautos rinkos galios iš tikro gauna naudą (ekonominę rentą) kuo, beje, ir remiasi atskyrimo idėja, tuomet įmonių išskaidymas turėtų neigiamai paveikti akcininkų turtą.
Jei energetikos įmonės priklauso valstybei, vertės praradimas nėra toks aktualus, kaip pilnos ar dalinės privačios nuosavybės atveju vien jau dėl to, kad valstybės turtas iš esmės neturi tiesioginio savininko ir naudos gavėjo.Tačiau šis vertės sumažėjimas taps matomas, jei įmonių akcijomis yra prekiaujama vertybinių popierių biržoje ar įmones numatoma privatizuoti.
Svarbu paminėti, kad jei įmonės buvo privatizuotos iki „trečiojo” paketo įsigaliojimo (ar, labiau tikėtina, iki nuosavybės atskyrimo iniciatyvos paskelbimo), ekonominė renta, kurią teikia vertikaliai integruotos įmonės atsispindėjo įmonės vertėje (ar akcijų kainoje). Tikėtina, kad jei planai vykdyti nuosavybės atskyrimą būtų buvę žinomi privatizavimo metu, įmonių kaina būtų buvusi mažesnė.
Nuosavybės atskyrimo iššaukta įmonių vertės sumažėjimo problema buvo žinoma ir anksčiau, buvo galvojama net apie kompensavimo mechanizmus. Tačiau tyrimai, poveikio studijos, remiantis empirine analize, konstatuodavo, kad po atskyrimo daugeliu atvejų akcijų vertė padidėdavo. Tačiau įvertinus praeito dešimtmečio akcijų kainų kilimo tempus ir priežastis, akivaizdu, kad empirinė analizė neįvertino, kad akcijų kainos kilo dėl bendros akcijų kilimo tendencijos, o ne dėl veiklos atskyrimo. Tikėtina, kad dabartinėje ekonominėje aplinkoje atskyrimas turėtų neigiamą poveikį akcijų kainai.
Atskyrimas – patogus valstybiniam kapitalui, sunkus privačiam. Nuosavybės atskyrimo mechanizmas yra santykinai lengvas valstybinio kapitalo ir sudėtingas privataus kapitalo atveju. Išskaidyti valstybinę įmonę, užtikrinti reikalavimus atitinkančius gamybos ir tinklų valdymo principus galima įsteigiant departamentus ministerijose ar suformuojant kitus panašius valdymo organus. Tuo tarpu privataus kapitalo atveju, tiek nuosavybės, tiek funkcinis atskyrimas yra esminis, t.y. prarandama kontrolė.
Valstybės nuosavybės atveju atskyrimas net negali reikšti nuosavybės atskyrimo vien jau dėl to, kad neprivatizuotos įmonės, net ir po išskaidymo vis tiek priklauso valstybei.
Atskyrimas – valstybės įsikišimas, taisant ankstesnį valstybės įsikišimą. Ankstesnė ekonominė politika, ypač planinė ekonomika, kryptingai siekė centralizacijos, vertikalios integracijos, ir dalis dabar vertikaliai integruotų įmonių tokios yra ne dėl rinkos, o dėl valdžios veiksmų. Todėl ir dabar vykdomą atskyrimą reikėtų traktuoti ne kaip rinkos trūkumo, o ankstesnės valdžios intervencijos pasekmių šalinimą.
Įmonėms reikia leisti formuotis veikiant ne valdžios, o rinkos jėgoms. Tai būtų galima padaryti dereguliavus energetikos sektorių, iš jo pasitraukus valstybiniam kapitalui, o svarbiausia – panaikinus apribojimus investicijoms, kapitalo judėjimui, įmonių persitvarkymams. Be abejo, tai būtų ilgas procesas, tačiau skirtingai nuo ankstesnės ir dabartinės ekonomikos politikos, toks energetikos sektoriaus persitvarkymas vyktų rinkos, o ne valdžios spaudimu.
Atskyrimu valdžia imasi ne savo funkcijos – verslo organizavimo. Konkrečios įmonės veiklos organizavimo būdas neturi būti ekonominės politikos objektas. Kiekviena įmonė, veikdama rinkoje pasirenka tokį veiklos organizavimo modelį, kuris geriausiai atitinka įmonės poreikius. Ekonominės politikos formuotojai neturi nei visos reikalingos informacijos, nei kompetencijos nuspręsti, kaip įmonės turėtų organizuoti savo veiklą.
Nepriklausomas sistemos operatorius – nenatūralus valdymo organas. Siūloma alternatyva atskyrimui – nepriklausomas sistemos operatorius – yra sunkiai įsivaizduojama rinkos sąlygomis. Nepriklausomo operatoriaus pagrindinis bruožas – infrastruktūros nuosavybės ir infrastruktūros valdymo atskyrimas, žiūrint iš rinkos perspektyvos, yra esminis pasiūlymo trūkumas. Versle dažnai pasitaiko atvejų, kuomet valdymu užsiima ne savininkai; tačiau tokiais atvejais, valdytojai iš esmės siekia savininkų nustatytų tikslų, uždavinių. Nepriklausomo operatoriaus atveju, toks ryšys yra ne tik neįmanomas, bet ir draudžiamas.
Taip pat kyla pagrįstų abejonių, kiek nepriklausomas operatorius iš tikro yra siūloma alternatyva ilgalaikėje perspektyvoje, ir, kiek tai yra momentinis kompromisas visiškam atskyrimui besipriešinančių šalių atžvilgiu. Gali būti, kad nepasiteisinus nepriklausomo operatoriaus funkcijai, tolesnė energetikos politikos kryptis gali būti visiškas nuosavybės atskyrimas.
Atskyrimas sukelia problemų ne ES kapitalo įmonėms. Atsižvelgiant į tai, kad dalis ES energetikos įmonių priklauso investuotojams iš ne ES šalių, toks esminis įsikišimas į nuosavybės teises gali sukelti problemų, kiek tai yra susiję su nuosavybės neliečiamumu. Situaciją komplikuoja dar ir tai, kad dalis įmonių, kurioms bus taikomas išskaidymas, didžiąją ES tiekiamos energijos gauna būtent iš ne ES šalyse įsikūrusių įmonių. Todėl išskaidymas gali pabloginti santykius su energijos tiekėjais į ES (pvz., Rusija).
Dėl konkurencijos priežiūros ir konkurencijos energetikos sektoriuje skatinimo
Konkurenciją skatinti reikėtų mažinant valdžios kišimąsi į rinką. Konkurencija iš tiesų gali paskatinti teigiamus pokyčius energetikos sektoriuje. Tačiau kiekvienoje ekonominėje veikloje, rinkoje natūraliai susiklosto (jei leidžiama) konkurencijos santykiai, rinkos struktūra geriausiai atitinkanti rinkos poreikius. Energetikos sektoriaus atžvilgiu, santykiai rinkoje dažnai klostėsi ne rinkos sąlygomis arba su stipriu valdžios įsikišimu. Todėl konkurencijos skatinimas yra teigiama ekonominės politikos kryptis, tačiau tik tiek, kiek ji pašalina ankstesnę valdžios intervenciją, konkurencijos apribojimus.
Dirbtinių, valdžios sukurtų barjerų šalinimas turi teigiamas pasekmes konkurencijai ir efektyvumui. Tačiau bandyti šalinti natūralius įėjimo į rinką barjerus ar riboti natūraliai įgautą įmonių rinkos galią, nėra tikslinga. Konkurencijos turi būti siekiama dėl ekonominio efektyvumo, o ne dėl paties konkurencijos fakto.
Veiksminga konkurencija neįmanoma be rinkos santykių. Trečiajame pakete rinkos dalyvių santykiams neleidžiama vystytis rinkos sąlygomis. Vartotojų teises ginantys energijos tiekimo apribojimai neleidžia iki galo įsivyrauti rinkos santykiams tarp rinkos dalyvių. Universalios paslaugos įpareigojimai, draudimai nutraukti tiekimą ir kitos priemonės dirbtinai suteikia rinkos galią vienam iš rinkos dalyvių, taip iškreipiant rinkos santykius. Taigi konkurencijai ir rinkos mechanizmui neleidžiama atnešti visos efektyvaus resursų paskirstymo naudos pirkėjams ar pardavėjams. Todėl rinkos santykių įdiegimas yra svarbi, naudinga ir būtina konkurencijos skatinimo energetikos sektoriuje dalis.
Reguliavimas turi būti tik pereinamasis žingsnis į rinkos santykius. Nors ES energetikos strategijoje plačiai akcentuojamas energetikos sektoriaus liberalizavimas, vis dėlto stipresnė yra ne dereguliavimo, o „re-reguliavimo“ tendencija. Nemaža viso paketo dalis yra skirta esamų reguliavimų pakeitimui, naujų reguliavimų įvedimui ir ex ante reguliavimo plėtimui.
Tai galima būtų interpretuoti kaip pereinamąjį laikotarpį iš ankstesnės politinio reguliavimo ar tiesioginio politinio valdymo į sektoriaus tikro dereguliavimo link; panašus kelias buvo pasirinktas bendros produktų rinkos kūrimui. Vis dėlto pagrindinė problema yra tai, kad reguliavimas matomas kaip veikiantis ir siektinas pakaitalas rinkos santykiams. Pagrindinės iniciatyvos yra skirtos reguliavimo tobulinimui, o ne reguliavimo mažinimui.
Reguliatorių bendradarbiavimas yra reguliavimo sistemos, nacionalinių reguliatorių stiprinimas. Pakete numatytas nacionalinių reguliatorių organizacijos įsteigimas gali sustiprinti nacionalinių reguliatorių kompetencijas, ar leisti keistis gerosios praktikos pavyzdžiais. Tačiau tam naujos institucijos steigimas nėra būtinas. Įsteigus centralizuotą instituciją kyla grėsmė, kad ilgainiui gali būti pereita prie centralizuoto reguliavimo bendrijos mastu, kas savo ruožtu gali sudaryti dideles kliūtis kainų reguliavimo atsisakymui.
Dėl naujų dalyvių įėjimo į rinką
Naujų rinkos dalyvių atsiradimui reikia mažinti dirbtinius įėjimo į rinką barjerus. Naujų rinkos žaidėjų atsiradimo skatinimas iš esmės yra sveikintina iniciatyva. Tačiau skiriant dėmesį mažų, nepriklausomų, decentralizuotų gamintojų atsiradimui iškreipiamos rinkos sąlygos. Be abejo, maži ar nauji gamintojai, norėdami patekti į rinką, susiduria su barjerais ir kliūtimis. Šioje vietoje reikia atskirti natūralius ir dirbtinius barjerus, su kuriais susiduria potencialūs rinkos dalyviai ir dėmesį skirti dirbtinių, t.y. valdžios reguliavimu sukurtų, o ne natūralių įėjimo į rinką, barjerų mažinimui. Nesumažinus dirbtinių barjerų ir dar papildomai sukuriant išskirtines sąlygas naujiems rinkos dalyviams, konkurencinė aplinka yra ne pagerinama, o iškreipiama du kartus.
Reikia pripažinti, kad rinkoje seniai veikiančios įmonės turi natūraliai įgytų konkurencinių pranašumų, rinkos galios, tad naujų ir senų rinkos dalyvių padėtis negali ir neturi būti vienoda; skirtinga padėtis rinkoje nėra kliūtis konkurencijai.
Lengvatinės sąlygos konkrečius energijos gamybos būdus naudojantiems gamintojams iškreipia konkurencijos sąlygas. Pakete toliau tęsiama ankstesnė ES energetikos politikos iniciatyva skatinti energijos gamybą iš atsinaujinančių ar atliekinių energijos šaltinių. Šalia numatytų lengvatinių supirkimo tarifų, įpareigojimų supirkti iš šių šaltinių pagamintą energiją, paketas numato užtikrinti specifines naujų energetikos objektų prijungimo prie infrastruktūros sąlygas. Tokia priemonė skatina atsinaujinančių ir atliekinių energijos šaltinių panaudojimą, tačiau tuo pat metu iškreipia konkurencijos sąlygas tarp jau minėtų energijos šaltinių ir kitų energijos šaltinių.
Jei tinklų valdytojai / operatoriai iš tikro diskriminuoja ar nenoriai jungia energetikos objektus, naudojančius atsinaujinančią ar atliekinę energiją, tokia situacija galėjo kilti būtent dėl išskirtinio statuso, suteikto minėtiems energijos šaltiniams. Įpareigojimai supirkti, pirmenybės suteikimas transportuojant energiją ir panašios priemonės gali apsunkinti tinklų operatoriaus veiklą. Galiausiai nereikia pamiršti, kad daliai atsinaujinančių šaltinių energijos tiekimas yra nepastovus (pvz., saulės, vėjo energija), smarkiai svyruojantis. Tokių energetikos objektų prijungimas iš tinklo operatoriaus reikalauja papildomų resursų, palyginti su kitais energetikos objektais, tad kai kurie atsinaujinančios ar atliekinės energetikos gamintojai natūraliai gali atrodyti mažiau patrauklūs verslo objektai.
Kita vertus, reikia užtikrinti, konkurencinę aplinką, kad visi energijos šaltiniai galėtų būti vystomi, atsižvelgiant ne į energijos rūšį, o į ekonominį atsiperkamumą, efektyvumą.
Tarpvalstybinės prekybos elektros energija taisyklių harmonizavimas yra teigiama iniciatyva. Kaip yra žinoma iš kitų produktų rinkų, taisyklių harmonizavimas gali padidinti prekybos mastus, palengvinti ir padaryti prekybą efektyvesne, ir tokiu būdu prisidėti prie efektyvesnio rinkos veikimo ir resursų pasiskirstymo ekonomikoje. Tačiau svarbu, kad taisyklių harmonizavimas neperaugtų į konkrečių verslo modelių, arbitrariai, subjektyviai pasirinktų standartų diegimą, nutaikytą prieš tam tikrus rinkos žaidėjus.
Rekomenduojame įvertinti ir atsižvelgti į problemas, kylančias iš „trečiojo” energetikos paketo:
· reikalaujant pakete numatyto nuosavybės atskyrimo (unbundling) valdžia diegia konkretų verslo modelį, nors verslo organizavimas neturi būti valdžios funkcija;
· kadangi atskyrimą lengviau įvykdyti valstybinio kapitalo įmonėms, nei privataus kapitalo įmonėms, o atskyrimas gali pažeisti akcininkų interesus, sumažinti įmonių vertę, šis dokumentas pablogina sąlygas privataus kapitalo energetikos įmonėms, valstybinio kapitalo įmonių atžvilgiu;
· konkurencija energetikoje skatinama per konkurencijos reglamentavimą, didesnį reguliavimą, o ne per leidimą vystytis rinkos santykiams;
· atsinaujinantiems ir atliekiniams energijos šaltiniams išlaikomas specialus statusas, nors tai ir kertasi su deklaruojamais konkurencijos tikslais;
· pakete toliau stiprinamas ex ante reguliavimas energetikos rinkoje, vietoje nuoseklaus judėjimo dereguliavimo link.
