Bendroji dalis
Galiojanti nacionalinio biudžeto formavimo tvarka bei Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymas atspindi nacionalinio biudžeto bei valstybės funkcijų politikos nebuvimą, neužtikrina valstybės išlaidų tikslingumo, sistematiškumo, skaidrumo ir efektyvumo. Tokia tvarka buvo pritaikyta laikotarpiui, kurio akcentas – biudžeto nepriklausomybė, ir leido tiesiog patvirtinti savarankiškas valstybės išlaidas ir pajamas. Tačiau dabartiniu metu būtina atsižvelgti į įvykusius, vykstančius ir turėsiančius įvykti privatizavimo procesus, todėl reikia iš esmės keisti požiūrį į valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamas bei išlaidas ir peržiūrėti valstybės bei savivaldybių funkcijų ir kitos veiklos finansavimo principus.
1997, kaip ir ankstesnių, metų valstybės biudžetas pasižymi akivaizdžiu bei netoleruotinu nesistematiškumu ir neskaidrumu. Formuojant biudžetą, laikomasi ir lėšų skyrimo pagal funkcijas ir pagal administratorius principų, tačiau nei vieno principo nesilaikoma nuosekliai. Funkcijos išlaidų straipsniuose yra netolygios, po įvardinta funkcija slypi išlaidos, visai nesusijusios su funkcijos vykdymu, kai kuriose išlaidų grupėse neaiškus lėšų administratorius, netolygi administratorių klasifikacija. Pavyzdžiui, vienos išlaidų grupės sudaro mažiau 1 proc. išlaidų, tačiau kitos “nepriskirtos pagrindinėms funkcijų grupėms” – beveik 23 proc. Lyginant su praėjusių metų biudžetu, pastarasis straipsnis ne tik nesumažėjo, bet dar ir išaugo 3 procentais. Į išlaidų grupes įtraukta išlaidų, visiškai nesusijusių su įvardinta funkcija. Pavyzdžiui, išlaidos fundamentaliems mokslo tyrimams priskiriamos prie bendro valstybės valdymo. Nors biudžeto išlaidos turi būti skirstomos pagal lėšų administratorius, šio reikalavimo nevisuomet laikomasi. Pavyzdžiui, išlaidų straipsniuose “mokslas ir studijos”, “butų statyba tremtiniams” ir pan. administratoriai nenurodomi. “Departamentų, tarnybų ir inspekcijų” grupėje greta visai savarankiškų institucijų yra ir ministerijų struktūrinių padalinių, pvz. Kultūros ministerijos Kultūros vertybių apsaugos departamentas.
Nagrinėjant biudžeto sandarą, galima padaryti dvi viena kitą papildančias išvadas. Biudžeto nesistematiškumu naudojamasi, siekiant paslėpti tikrąją biudžeto išlaidų struktūrą, ir biudžeto nesistematiškumas sąlygoja tai, kad biudžeto lėšos skirstomos neapgalvotai ir netikslingai.
I. Dėl biudžeto deficito
Mokestinėmis pajamomis nepagrįstas išlaidavimas yra esminė biudžeto yda, užprogramuojanti nuolatinį Vyriausybės skolinimąsi ir išlaidų skolai aptarnauti didėjimą. Biudžeto deficitas dar labiau sustiprina netoleruotiną perskirstymo iracionalumą. Biudžeto formavimo principas – išlaidavimas pagal pajamas (nedeficitinis biudžetas) – turi būti įtvirtintas įstatymu. Galimos dvi alternatyvos: pirmoji – konstitucinė pataisa, draudžianti deficitinį biudžetą, antroji – analogiška Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymo pataisa. Pirmoji alternatyva būtų žymiai efektyvesnė, kadangi įtvirtintų šį principą pagrindiniame šalies įstatyme – Lietuvos Respublikos Konstitucijoje.
II. Dėl biudžeto funkcionalumo. Dėl veiklos komercializavimo bei privatizavimo santykio su finansavimu iš biudžeto ir dotavimu
Iš esmės visos biudžeto lėšomis finansuojamos funkcijos, išskyrus valstybės valdymą, krašto apsaugą, viešąją tvarką ir visuomenės apsaugą bei globą ir rūpybą, nėra išimtinės valstybės funkcijos (pvz., transportas ir ryšiai, butų ir komunalinis ūkis, žemės ūkis). Biudžetas sudaromas, prieš tai neapibrėžus, kokių tikslų siekdama ir kokiu mastu Vyriausybė finansuoja šių funkcijų vykdymą. Funkcijų finansavimas iš biudžeto turi būti pagrįstas konkrečiais visuomenės naudos tikslais, be to, minimaliai iškreipiantis ekonominius santykius finansuojamose srityse.
Biudžeto lėšomis finansuojama ne tik veikla, už kurios produktus vartotojai nemoka, bet ir tokia, kurios produktai vartotojų apmokami dalinai, o taip pat ir tipinė komercinė veikla. Kol tam tikros paslaugos (funkcijos) nėra privatizuotos, taigi, vartotojams teikiamos nemokamai, jos gali būti finansuojamos biudžeto lėšomis. Tačiau biudžetas neturėtų finansuoti veiklos, už kurios produktus (paslaugas) vartotojai sumoka, pvz. transportas ir ryšiai, kuras ir energija. Jeigu šioms sritims skiriamos biudžeto lėšos, jos turėtų būti vadinamos dotacijomis. Kol Vyriausybė dotuoja konkrečias sritis, dotacijos turėtų būti skiriamos vartotojams, o ne tiekėjams. Būtina ryžtingai ir nedviprasmiškai atskirti valstybei priklausančias įmones nuo valstybės. Dotacijų perkėlimas vartotojams turėtų būti pirmasis žingsnis komercializuojant, o vėliau privatizuojant šiuo metu dotuojamas veiklos sritis.
Dėl šių priežasčių biudžeto išlaidas būtina skirti į dvi dalis: finansavimas iš biudžeto ir biudžeto dotacijos. Finansavimas iš biudžeto, arba tiesioginis finansavimas, būtų teikiamas išimtinėms valstybės funkcijoms vykdyti, dotacijos, arba netiesioginis finansavimas, – veiklai ir paslaugoms, kurios ateityje turėtų būti privatizuotos ir finansuojamos privačiai.
Biudžetinės sandaros įstatymas turi nustatyti:
a) išimtines valstybės funkcijas, kurių finansavimas iš biudžeto šiuo metu yra neginčijamas;
b) funkcijas, kurių dotavimas turi nuolat mažėti;
c) funkcijas, kurios neturi būti finansuojamos ar dotuojamos iš biudžeto.
Išvardijus valstybės funkcijas, finansuojamas iš biudžeto ir numačius pagrindinius finansavimo kriterijus, būtų sudarytos prielaidos pasiekti maksimalų biudžeto išlaidų tikslingumą. Įstatymas turėtų uždrausti bet kokį tiesioginį ar netiesioginį komercinių subjektų finansavimą ar dotavimą (išskyrus atlyginimą už paslaugas), privačių nuostolių dengimą valstybės lėšomis.
Šie Biudžetinės sandaros įstatymo principai turėtų koreliuoti su būtinomis priimti Valstybės funkcijų privatizavimo teisinėmis nuostatomis. Būtent taip Seimas apsispręstų dėl valstybės vykdytinų ir privatizuotinų funkcijų. Vadovaujantis šiomis nuostatomis, biudžeto formavimo organas spręstų apie lėšų skyrimo konkrečioms institucijoms ar paslaugoms (darbams) tikslingumą ir pagrįstumą.
III. Dėl mokesčių naštos (perskirstymo) mažinimo
Jeigu būtų siekiama įstatymu nustatyti maksimalią mokesčių naštą (yra daug siūlymų padaryti tai įstatymu), tai turėtų būti padaryta, ribojant perskirstymą – t.y. Biudžeto sandaros įstatyme numatant maksimalų biudžeto pajamų poreikį. Siekiant mažinti mokesčių naštą, šis įstatymas turėtų numatyti biudžeto mažinimo tempus (absoliutaus augimo apribojimus).
IV. Dėl viršbiudžetinių fondų
Tikslinis funkcijų finansavimas yra skatintinas, tačiau toks finansavimas neturėtų būti iškeltas už biudžeto ribų. Finansavimas iš viršbiudžetinių fondų mažina valstybės išteklių naudojimo skaidrumą, iškreipia tikrąsias valstybės išlaidas, todėl turėtų būti pereinama prie vieningo biudžeto.
V. Dėl valstybės ir savivaldybių biudžetų santykio
Biudžetinės sandaros įstatymas turėtų numatyti savivaldybių biudžetų formavimo principus, kurie leistų savivaldybėms savarankiškai numatyti išlaidų straipsnius bei jų dydžius.
VI. Dėl įstatyminio biudžeto įstatymo pagrindimo knygos statuso
Biudžeto įstatymo pagrindimo knygai būtina suteikti įstatyminį statusą, kad jame numatytas lėšų panaudojimas būtų privalomas. Tokia tvarka padėtų įtvirtinti tikslinį biudžeto lėšų panaudojimą bei sugriežtinti kontrolę.
VII. Dėl investicinės veiklos
Valstybės investicinė veikla turėtų būti siejama ne su prioritetinių ar kokių kitų šakų bei regionų poreikiais, bet su valstybės funkcijų atlikimu. Tokiu principu suformuotas valstybės investicijų portfelis būtų aiškus, kompaktiškas ir tikslingas. Visos kitos investicijos turėtų būti daromos pajamas uždirbusių įmonių lėšomis, juolab kad pagal naujuosius apmokestinimo principus įmonėms bus leidžiama atskaityti iš apmokestinamųjų pajamų visas investicijoms skirtas lėšas.
VIII. Dėl biudžeto nevykdymo (arba perteklinių pajamų)
Biudžetinės sandaros įstatymas turi nustatyti, kad tais atvejais, kai biudžetas negauna visų planuotų lėšų arba surenka daugiau, asignavimai mažinami (didinami) proporcingai visiems jų gavėjams arba jie skirstomi pagal įstatymo nustatytus prioritetus. Taip būtų išvengta korupcijos ir diskretiško įstatymo traktavimo, finansuojant institucijas.
IX. Dėl biudžeto išlaidų planavimo tvarkos
Ministerijoms, departamentams bei kitoms valdžios ir valdymo institucijoms turėtų būti skiriama tik tiek lėšų, kiek reikia jų pačių veiklai finansuoti (darbuotojų darbo užmokestis, pastatų eksploatacijos išlaidos bei kt. – pagal sąmatą), atsižvelgiant į tai, kiek lėšų ši struktūra gauna ne iš biudžeto (pvz., Statistikos departamentas). Ministerijos netektų finansinių svertų ir lėšų skirstymo galimybių “jų reguliavimo sferoje esančioms įmonėms, įstaigoms, organizacijoms”. Jų finansavimo tikslingumą turėtų spręsti ne ministerija, o Seimas, tvirtindamas Biudžeto įstatymą.
Dėl biudžeto lėšų gavimo subjektai su savo veiklos projektu ir sąmata kreiptųsi į biudžetą formuojantį organą (Finansų ministerija arba speciali komisija), kurio sprendimu sąmata būtų įtraukiama į biudžeto projektą, o Seimo sprendimu subjektas gautų finansavimą arba dotaciją iš biudžeto. Biudžeto išlaidų straipsniai, be abejo, susmulkėtų, detalesnė sąmata ir tikslai būtų pateikti biudžeto pagrindimo knygoje ir būtų privalomi. Esminis tiesioginio finansavimo privalumas – viešumas ir lengva kontrolė. Biudžeto lėšų panaudojimo kontrolę privalėtų vykdyti Valstybės kontrolė, kurios dabartinė veikla tikrinant biudžeto lėšų naudojimą yra nepakankama. Įvedus tvarką, kai po įvairiomis programomis ar ministerijomis nesislėptų dotacijos komercinei veiklai, būtų sudarytos prielaidos mažėti biudžeto išlaidoms.
Netiesioginis finansavimas turėtų būti taikomas tik paslaugoms (darbams) atlikti (pvz., kelių tiesimas, sienos demarkacija ar pan.), kuriems būtų skelbiamas konkursas. Paskirtoji valdžios (valdymo) institucija būtų atsakinga už šių lėšų administravimą.
Dabartinis funkcijos finansavimo principas ydingas tuo, kad pati funkcijos sąvoka gali būti ypač plačiai traktuojama (pvz., narystės tarptautinėse organizacijose mokesčiai – ar tai užsienio politika, ar valstybės valdymas; zoologijos sodas – aplinkos apsauga ar kultūra ir pan.), o po ja gali slypėti tikslai, visai nesusiję su funkcijos vykdymu. Būtina atsisakyti tokios funkcijų finansavimo sampratos, kai lėšos skiriamos tiesiogiai funkcijai atlikti. Funkcija turėtų išlikti tik kaip orientyras finansavimui, kaip tikslingumo rodiklis. Funkcijos finansavimo kiekybinė išraiška būtų sprendimų dėl tiesioginio arba netiesioginio finansavimo pasekmė.
Suprasdami, kad tvirtinant 1997 metų valstybės biudžetą įgyvendinti visus reikalingus biudžeto formavimo principus gali sutrukdyti laiko stoka, manome, kad techniniais patobulinimais biudžeto politikoje neturėtų būti apsiribojama. Siekiant sudaryti prielaidas formuoti valstybės išlaidų koncepciją, taupyti biudžeto lėšas ir efektyviau jas naudoti, būtina neatidėliojant inicijuoti Biudžetinės sandaros įstatymo pakeitimus bei Valstybės funkcijų privatizavimo teisinės bazės rengimą. Pateikti pasiūlymai turėtų padėti, svarstant galimas biudžeto principų pertvarkos alternatyvas ir pasirenkant tinkamus reformos tikslus ir kryptį.
