1999 pavasarį Seime buvo svarstytos „Gyventojų apsirūpinimo gyvenamosiomis patalpomis” įstatymo pataisos. Seimo komitetai šį projektą atmetė, kaip pagrindinį trūkumą nurodydami reikiamų finansinių išteklių stoką. LLRI mano, kad šio įstatymo nuostatose yra ir kitų, esminių prieštaravimų bei užprogramuotų probleminių situacijų, į kurias reikia atkreipti dėmesį, rengiant naujas įstatymo pataisas bei formuojant bendrą gyvenamojo būsto politiką.
Materialinė parama būstui įsigyti kaip socialinės politikos elementas
Įstatymo 1 straipsnis įvardija jo paskirtį: nustatyti valstybės ir savivaldybių paramos LR piliečiams būstui įsigyti, išsinuomoti, gauti naudotis panaudos būdu formas ir tvarką. Tokio veiksmo reikalingumas nėra argumentuojamas jokiuose valstybės dokumentuose. Taip pat nėra išryškintos konkrečios problemos, dėl kurių gyvenamojo būsto įsigijimas Lietuvoje yra problematiškas. Neaišku, kiek šiuo įstatymu reglamentuojama parama yra socialinės, o kiek ekonominės politikos priemonė, ir kokių konkrečių tikslų ja siekiama.
Analizuojant įstatymą ekonominiu aspektu, daugelyje jo nuostatų galima aptikti atskirų interesų grupių įtakos požymių.
Analizuojant socialiniu aspektu, į akis krinta kriterijų painumas. Siekiant paremti neturtingus žmones, vieninteliu tinkamu kriterijumi yra gyventojų, pretenduojančių į paramą, turto ir pajamų testavimas, o paramos forma – pinigai. Kriterijai, kuriais remiantis, gyventojų poreikis būstui yra išskirtas į atskirą kategoriją ir remiamas pagal specifinius kriterijus bei reglamentuojamas atskiru įstatymu, nėra deklaruoti. Toks požiūris kartoja šiandieninės Lietuvos socialinės politikos ydas: išlaidas būstui norima subsidijuoti taip pat, kaip išlaidas šildymui ar transportui. Tokia logika vadovaujantis, reikėtų subsidijuoti ir maisto prekes, batus, rūbus ir pan. Subsidijuojamos prekės tampa pigesnėmis, todėl poreikis joms padidėja. Naudodama subsidinį gyventojų rėmimo mechanizmą, valdžia sukuria deficitą. Pirkėjo kortelės, talonai cukrui ir panašūs sovietinės sistemos reliktai dar gerai prisimenami daugumos Lietuvos piliečių, tačiau tokių priemonių įvedimas niekaip nesiderina su pasiryžimu sukurti Lietuvoje rinkos ekonomiką. LLRI nuomone, nei valstybė, nei savivaldybės neturi teikti gyventojams paramos atskiriems poreikiams tenkinti. Siekiant racionaliai naudoti biudžeto lėšas, minimaliai įtakoti ekonomiką bei nukreipti paramą skurdžiausiems gyventojų sluoksniams, socialinė paramą remtiniems gyventojams reikia teikti pinigais pagal vienintelį – turto bei pajamų kriterijų. (LLRI pozicija dėl socialinės politikos priemonių išdėstyta studijoje „Lietuvos socialinės politikos kokybės, struktūros ir dinamikos įvertinimas”).
1. Dėl kriterijų pagal kuriuos skiriama parama
a) kategoriniai
Parama būstui įsigyti teikiama atskiroms žmonių kategorijoms: jaunos šeimos, kariškiai, vidaus reikalų sistemos pareigūnai. Kriterijai, kuriais remiantis žmonės skirstomi į tuos, kuriems būstas reikalingas labiau ir kuriems mažiau yra visiškai subjektyvūs. Kodėl „jauna” šeima turi privilegijų prieš „senesnę”. Lengvatos kariškiams ar vidaus reikalų sistemos pareigūnams jau tampa norma Lietuvos socialinėje politikoje. Toks privilegijų atskiroms valstybės tarnautojų grupėms kūrimas nedera demokratinei valstybei.
Įstatymo pirmo straipsnio antras punktas nurodo, kad įstatymas reglamentuoja paramą Lietuvos Respublikos piliečiams. Tačiau ketvirtas to paties straipsnio punktas teigia, kad užsienio valstybių piliečiai bei asmenys be pilietybės taip pati gali pretenduoti į Lietuvos valstybės paramos būstui įsigyti kai kurias formas (būstui išsinuomoti arba suteikti panaudos sutarties pagrindu). LLRI nuomone, parama būstui įsigyti ne Lietuvos piliečiams neteiktina.
b) turtiniai
Taikant senosios redakcijos įstatymą išryškėjo esminis paramos gavėjui keliamų finansinių reikalavimų prieštaravimas. Asmuo, imdamas kreditą, turi būti pajėgus kreditą ir palūkanas grąžinti. Tai ir reikia įrodyti banke. Tuo tarpu savivaldybėje, norint gauti subsidiją kreditui, reikia įrodyti priešingą dalyką – kad asmuo yra neturtingas. Neaišku, ar naujuoju įstatymu šis prieštaravimas išspręstas, nes nėra nurodyta pajamų riba. Įstatymo 3 straipsnio pirmas punktas teigia, kad pretendento į paramą: ” deklaruotos pajamos bei turtas neviršija Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatytų dydžių”. Jeigu „nustatyti dydžiai” bus labai maži, tai prieštaravimas išliks ir žmonės realiai negalės pasinaudoti kredito subsidija dėl per mažo finansinio pajėgumo. Tačiau kuo ribinės pajamos bus aukštesnės, tuo daugiau žmonių galės pretenduoti į paramą, tuo daugiau reikės tam skirti biudžeto lėšų ir tuo turtingesni žmonės bus remiami. Esant įsipareigojimams patenkinti visų turinčių teisę į būsto įsigijimo subsidijas prašymus bei atsižvelgiant į biudžeto galimybes, nustatoma riba negali būti aukšta. Taigi, naujosios redakcijos įstatyme išlieka turto reikalavimų dvilypumas.
2. Dėl paramos teikimo įtakos gyventojų motyvacijai
Priėmus šį įstatymą ir toliau bus puoselėjami paternalistiniai Lietuvos valstybinės valdžios ir piliečių santykiai. Netgi tuo atveju, jei įstatymas nebus plačiai įgyvendinamas, nuostatos, kad valstybė privalo parūpinti būstą turės pagrindą. Toks požiūris neskatina žmonių pilietinio mąstymo, iniciatyvos, tuo būdu atitolina galimybę iš esmės reformuoti socialinę politika, perorientuojant ją nuo „valstybės rūpinimosi” prie sąlygų pasirūpinti savimi sudarymo tikslų.
3. Dėl paramos įtakos efektyviam išteklių pasiskirstymui rinkoje
Valstybinė parama būstui pažeis efektyvų išteklių pasiskirstymą rinkoje, finansinius išteklius nukreipiant ne pačia efektyviausia linkme. Kreditai būstui plėsis dirbtinai, kitų kreditų mažėjimo sąskaita, o ne todėl, kad tai būtų geriausia išteklių panaudojimo galimybė (bankams – saugi ir pelninga investicija, gyventojams – pirmo būtinumo poreikių tenkinimas). Kadangi dėl valdžios paramos kredito išteklių pasiūla nepasikeičia, dalis lėšų bus atitraukta nuo investicinių, gamybinių ir kitų projektų finansavimo.
4. Dėl paramos teikimo šaltinių
Tuo metu, kai nesurenkamas biudžetas, o mokesčių administravimo griežtinimas pasiekė ribas, bet kokių naujų biudžeto išlaidų planavimas turėtų būti suspenduotas. Tuo tarpu įstatyme apie paramos dydžius bei šaltinius beveik nekalbama.
5. Dėl savivaldos institucijų įgaliojimų
Savivaldybėms suteikta per daug teisių interpretuoti žmonių gyvenimo sąlygas. Įstatymo 12 straipsnio 4 punktas teigia, kad vietos savivaldos institucijos turi teisę „neskirti kompensacijų, patikrinus asmenų gyvenimo sąlygas ar įvertinus jų turtinę padėtį”. Tokios nuostatos padaro paramos sistemą dar neskaidresne, sukuria puikias sąlygas korupcijai bei socialinei neteisybei. Bet kokios paramos skyrimo kriterijai turi būti formalūs ir vieningi visiems Lietuvos piliečiams. Vietos institucijoms turėtų būti suteikta teisė tik tikrinti atitikimą formaliems kriterijams, o ne savo nuožiūra spręsti.
6. Dėl socialinio būsto
Įstatymo ketvirtajame skirsnyje kalbama apie piliečių teises į savivaldybių socialinį būstą. Šiuo metu savivaldybių turimas butų fondas yra labai mažas. Matyt įstatyme kalbama apie tą socialinį būstą, kuris tik bus pastatytas. Šių statybų vykdymo sąlygos ir finansavimas dar nėra reglamentuoti, todėl šiame įstatyme daromos nuorodos į socialinį būstą nėra nei informatyvios, nei prasmingos. Svarstant socialinio būsto statybos klausimą, reikia atkreipti dėmesį ne tik į trumpalaikius tikslus (savivaldybių norą disponuoti pigiais gyvenamaisiais būstais, vykdant socialinę politiką), bet ir į ilgalaikius. Kadangi socialinio būsto statybai nustatyti ploto bei kainos prioritetai, o jų gyventojų kaita, pagal šio įstatymo nuostatas, bus didelė, šių butų vertė labai greitai kris. Labai tikėtina, kad skurdžių gyventojų susitelkimas viename name (rajone) pablogins vietovės kriminogeninę situaciją. Tuomet atsiras nauja problema – kaip panaikinti skurdo kultūros židinius.
LLRI nuomone, socialinės politikos vykdymas nuomojant žemesne negu rinkos kaina savivaldybei priklausančius butus yra visais atžvilgiais žalingas, nes: (1) subsidijos nuomai yra vienų gyventojų rėmimas kitų sąskaita (2) subsidijos paslaugai dirbtinai padidina tos paslaugos poreikį, taigi, iškreipia žmonių motyvacijas, eikvoja biudžeto lėšas, sukuria prielaidas korupcijai. Be to, jeigu turto savininkas yra savivaldybė, o ne privatus asmuo, tai turtas faktiškai yra be šeimininko, kas neišvengiamai reiškia, jog jis bus eksploatuojamas neefektyviai.
LLRI Siūlymai dėl būsto problemų sprendimo būdų
Būsto problemos Lietuvoje iš tiesų aktualios. Tačiau norint teigiamai įtakoti situaciją, visų pirma reikia išnagrinėti priežastis, dėl kurių žmonėms yra sudėtinga įsigyti būstą. Šios problemos skyla į dvi pagrindines grupes:
1. Kukli gyventojų finansinė padėtis
2. Teisinės bei administracinės kliūtys
Didesnės gyventojų pajamos yra pats bendriausias valstybės tikslas, kurio siekiama visomis politikos priemonėmis. Valstybinė valdžia neturi kitokių tiesioginių svertų gyventojų pajamas pakelti, kaip tik vykdyti verslui palankią ekonominę politiką, mažinti mokesčius bei biurokratinius suvaržymus. Bandymai padidinti dalies gyventojų pajamas biudžeto lėšomis reiškia tik esamų lėšų perskirstymą: iš vienų atimti, kitiems duoti ir taip sumažinti bendrą gerovę. Be to, lengvatų sistema neišvengiamai veda prie korupcijos. Taigi, jokie įstatymai ar kitokios politikos priemonės negali tiesiogiai padidinti gyventojų pajamų, todėl toks tikslas negali būti keliamas. Gyventojų finansinės išgalės gali augti tik drauge su ekonomikos augimu.
Subsidijos komercinių bankų kreditams iškreipia kredito rinką, nes palūkanos yra pinigų kaina, kurią lemia investicijos rizikos laipsnis ir pasiūla-paklausa. Subsidijuojamų kreditų atsiradimas sudaro prielaidas išsilaikyti aukštesnėm normalių (nesubsidinių) paskolų palūkanom, kas savo ruoštu reiškia, jog sąlygos būsto statybai žmonėms, nepatenkantiems į remtinųjų kategoriją, dar pablogės.
Valstybės galiose yra sudaryti teisines prielaidas, ir tuo ji ir turėtų užsiimti. Šiuo atveju yra svarbūs tokie veiksmai: žemės statybai įsigijimas, žemės įsigijimas su tikslu įrengti komunikacijas arba pastatyti namus ir tada parduoti, galimybė žemę užstatyti bankui, galimybė gauti kreditą užstatant įsigyjamą būstą, daugiabučių namų butų savininkų santykiai eksploatuojant bei renovuojant namą, nuomos kainos, mokesčiai nekilnojamam turtui.
Seniai pribrendęs žemės rinkos liberalizavimas. Būtinas leidimas juridiniams asmenims įsigyti žemę nuosavybės teise, reali galimybė pirkti žemę užsieniečiams, paprastos ir pigios žemės paskirties keitimo procedūros, nekilnojamo turto neapmokestinimas, sumažinta biurokratija ir pan. Planai įvesti nekilnojamo turto mokestį gyventojams diskredituoja valdžios pastangas aprūpinti gyventojus būstu. Numatomas mokestis sumažins gyventojų paskatas turėti patogų būstą, o taip pat ir galimybes – realiosios gyventojų pajamos sumažės. Neteisingai manoma, kad nekilnojamo turto mokestis yra taikomas tik tiems, kurie jau turi būstą. Labai dažnai nekilnojamo turto mokestį mokės asmenys, neturintys būsto ir gyvenantys nuomojamame bute, t.y. tie, kuriems numatoma taikyti valstybės paramą. Turto savininkas „nukelia” mokestį nuomininkui, padidindamas nuomos kainą (toks reiškinys vadinamas mokesčio „numetimu” (tax incidence)). Taigi, tikrasis mokesčio mokėtojas bus ne turto savininkas, kurį siekiama apmokestinti, o kitas asmuo.
Gyvenamųjų namų bendrijų įstatymas taipogi nėra pakankamas, tam, kad būtų sąlygos pagerinti ar išlaikyti esamo butų fondo vertę. Gyvenamuosius namus eksploatuojančių įmonių privatizacija yra dar viena veiksnys, galintis įtakoti būtų ūkio pertvarką. Tai ypač aktualu didžiųjų miestų daugiabučių namų atveju. Tam, kad gyvenamųjų būstų statyba galėtų sėkmingai vystytis būtina peržiūrėti šių procesų reglamentaciją bei įgyvendinimo procedūras.
