Nutarimu keičiama projekto patvirtinimo valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu projektu tvarka, stebėsena, ir įvedamas projekto investicijų vertės kriterijus, pagal kurį projektas bus pripažintas valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu. LLRI nuomone, valstybei svarbių ekonominių ar kultūrinių projektų reglamentavimas ir toliau liks neaiškiomis sąlygomis teikiamų valstybės privilegijų mechanizmas, nes keičiami tik formalūs reikalavimai, o ne reguliavimo esmė ar principai.
Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. vasario 13 d. nutarimo Nr. 136 „Dėl projektų pripažinimo valstybei svarbiais ekonominiais ar kultūriniais projektais tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo projekto (Nr. 11-3590-01)
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI) išnagrinėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. vasario 13 d. nutarimo Nr. 136 „Dėl projektų pripažinimo valstybei svarbiais ekonominiais ar kultūriniais projektais tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo projektą (toliau – Nutarimo projektas) ir teikia pastabas bei pasiūlymus.
Nutarimo projektu keičiamas kriterijus dėl reikalingų investicijų vertės projekto pripažinimui valstybei svarbiu ekonominiu projektu (nuo 5 mln. Lt iki 20 mln. Lt), taip pat projekto patvirtinimo valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu projektu tvarka ir stebėsena, siekiant, kad valstybei svarbių ekonominių ir kultūrinių projektų atskyrimo kriterijai bei pripažinimo tvarka taptų aiškesnė.
Nutarimo projektas keičia tik formalius taikomų kriterijų reikalavimus, bet ne valstybei svarbių ekonominių ar kultūrinių projektų esmę ar jų identifikavimo ir pripažinimo tvarkos principus. Todėl valstybei svarbių ekonominių ar kultūrinių projektų reglamentavimas liks neaiškiomis sąlygomis teikiamų valstybės privilegijų mechanizmas.
Dėl valstybinės svarbos ekonominių ar kultūrinių projektų esmės
Suteikiant projektui valstybei svarbaus projekto statusą pripažįstama projekto socialinė, ekonominė ar kultūrinė nauda visuomenei. Mainais už tai, kad teikiamo projekto tikslai sprendžia tam tikras valstybės problemas ar atitinka valstybės prioritetus, tam tikrai iniciatyvai (dažniausiai privačiai) sukuriama išskirtinė aplinka projektui įgyvendinti, t.y. statuso suteikimu sudaromos sąlygos projekto įgyvendinimo palengvinimui – valstybė prisiima dalį rizikos, derindama finansines, teisines bei kitas įgyvendinimo sąlygas (pvz., žemės nuomos ar paėmimo tvarkos supaprastinimas, dotacijos iš valstybės biudžeto ir pan.).
Šis mechanizmas turi keletą praktinių grėsmių. Pirmiausia, tai galimi konkurencijos taisyklių dėl valstybė pagalbos pažeidimai bei valstybei svarbių projektų identifikavimo ir įgyvendinimo proceso skaidrumas. Tiek esamas, tiek siūlomas reglamentavimas nenustato aiškių baigtinių kriterijų, kuriais remiantis konkretus projektas pripažįstamas valstybei svarbiu. Teikiami projektai privalomai nevertinami ekonomiškai ir finansiškai. Todėl valstybei svarbaus projekto statuso pripažinimas sukuria neapibrėžto turinio privačių asmenų teises ir valstybės įsipareigojimus bei galimą trečiųjų asmenų teisių ribojimą. Dėl šių priežasčių, savo esme valstybei svarbūs projektai yra privilegijomis grįstas konkurencijos teisės taisyklių dėl valstybės pagalbos teikimo apėjimas, didina korupcijos ir piktnaudžiavimo galimybes. Toks rinką iškreipiantis reguliavimas neturėtų būti tęsiamas ar skatinamas.
Tačiau, jei valstybei svarbių ekonominių ar kultūrinių projektų mechanizmu siekiama sukurti pagreitintą procesą, kad patrauklios iniciatyvos nežūtų tenkindamos valstybinio reguliavimo ir biurokratijos reikalavimus, būtina atkreipti dėmesį į kelis aspektus.
Pirma, šio specialiojo projektų įgyvendinimo mechanizmo reglamentavimas turi būti toks, kad nepažeistų konkurencijos taisyklių ir galimybės juo pasinaudoti būtų sudaromos visiems, tame tarpe ir privataus kapitalo projektams. O tai įmanoma, tik nustačius aiškius valstybei svarbių projektų identifikavimo kriterijus, įgyvendinimo principus bei suteikiant daugiau viešumo iš projekto pripažinimo valstybei svarbiu kylantiems konkretiems valstybės įgaliojimams ir projekto vykdytojų įgyjamoms teisėms. Tokiu reguliavimu negali būti nepagrįstai ribojamos asmenų teisės ir teisėti interesai.
Antra, ir svarbiausia, jei valdžia pripažįsta, kad būtina įvesti pagreitintą procesą pereiti biurokratinėms kliūtims tai yra stiprus signalas, imtis biurokratijos mažinimo iniciatyvų.
Siūlome detalizuoti valstybei svarbių projektų identifikavimo kriterijus ir įgyvendinimo procesą arba visai atsisakyti valstybei svarbių ekonominių ir kultūrinių projektų reguliavimo ir tokio statuso projektams suteikimo.
Dėl valstybei svarbių ekonominių ar kultūrinių projektų pripažinimo kriterijų alternatyvaus pobūdžio
Nutarimo projektas nustato 6 kriterijus projektui pripažinti valstybei ekonomiškai svarbiu bei 5 kriterijus projektui pripažinti valstybei kultūriškai svarbiu. Kad projektas būtų pripažintas valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu projektu, projektui užtenka atitikti tris iš nustatytų kriterijų.
Toks reguliavimas leidžia plačiai varijuoti kriterijais, sukurdamas galimybę atitinkamo projekto svarbą valstybei pagrįsti ne nustatytais detaliais prioritetais, o rinktis iš galimų kriterijų sąrašo (arba, arba… ) Kadangi pripažinus projektą valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu projektu, susiduriama su finansinėmis valstybės įsipareigojimais bei privačių asmenų nuosavybės teisių ribojimu (vykdant žemės paėmimą projekto reikmėms, visuomenės poreikių pagrindu), kriterijai kaip identifikuojami valstybei svarbūs projektai turi būti aiškūs, konkretūs ir baigtiniai, nesudarantys galimybių piktnaudžiauti valstybės pagalbos teikimo reguliavimu siekiant valstybei svarbių projektų statuso.
Siūlome, nustatyti privalomų, o ne alternatyvių, kriterijų sąrašą projektui pripažinti valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu projektu.
Dėl valstybei svarbių ekonominių projektų pripažinimo ir 20 mln. Lt projekto investicijų vertės kriterijaus
Nutarimo projekto rengėjai nurodo, kad siekia atskirti ir diferencijuoti ekonominių ir kultūrinių projektų pripažinimo valstybei svarbiais kriterijus. Dėl to nustatoma, kad projektui pripažinti valstybei svarbiu ekonominiu projektu, projekto investicijų vertė turėtų būti ne mažesnė kaip 20 mln. Lt., o kultūriniu – 5 mln. Lt.
Ekonominių ir kultūrinių projektų neatskiria jų apibrėžimas per projekto investicijų vertę. Kaip minėta, projektui būti pripažintam valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu projektu užtenka atitikti tris Nutarimo projekto 6 str. ar 7 str. įtvirtintus kriterijus. Vadinasi, jei projektas, tarkim, (1) pritrauks tiesioginių vidaus ir užsienio investicijų, sudarančių ne mažiau kaip 25 procentus projekto vertės (6.3 str.), (2) darys valstybei, visuomenei tiesioginį poveikį didesnėje kaip vieno regiono teritorijoje (6.4 str.) ir (3) atitiks integruotų mokslo, studijų ir verslo centrų (slėnių) plėtros programas (6.5 str.), kriterijus, reikalaujantis, kad projekto investicijos būtų ne mažesnės nei 20 mln. Lt, nebūtinas, t.y. jei projekto investicijų vertė bus tik 5 mln. Lt, bet jis atitiks kitus tris sąrašo kriterijus, projektas galės būti pripažintas valstybei svarbiu ekonominiu projektu. Iš to darytina išvada, kad ekonominius projektus nuo kultūrinių skirti turi ne vertė, o jų turinys.
Dėl šių priežasčių, įtvirtinus 20 mln. Lt projektų investicijų vertės kriterijų, Nutarimo projekto rengėjų tikslas – nubrėžti takoskyrą tarp ekonominių ir kultūrinių projektų – nebus įgyvendinamas.
Taip pat, pažymėtina, kad 20 mln. projekto investicijų vertės pasirinkimas nėra pagrįstas, t.y. rengėjai tik nurodo, kad grąžina šią ribą į 2008 m. reguliavimą, tačiau nenurodoma, kodėl pripažinti projektą valstybei svarbiu ekonominiu projektu taikoma būtent 20 mln. Lt riba (ar kodėl kultūriniu projektu – 5 mln. Lt).
Siūlome identifikuojant valstybei svarbius ekonominius projektus, projekto investicijų vertės kriterijų numatyti kaip privalomąjį, o ne kaip alternatyvų. Valstybei svarbius ekonominius ir kultūrinius projektus atskirti turinio, o ne investicijų vertės aspektu.
Dėl „projekto socialinio, ekonominio ar kultūrinio poveikio“ kaip kriterijaus projektams pripažinti valstybei svarbiais
Nutarimo projektas (ir šiuo metu galiojantis nutarimas) kaip vieną iš kriterijų projektams pripažinti valstybei svarbiais įtvirtina „projekto socialinį, ekonominį ar kultūrinį poveikį (projektai, kurie prisideda prie socialinės, ekonominės ir (ar) kultūrinės plėtros arba sudaro sąlygas tokiai plėtrai), t. y. naudos ir sąnaudų santykis, yra ne mažesnis kaip 1“ (6.2, 7.2 str.).
Nustatytas kriterijus nedaro valstybei svarbių projektų identifikavimo aiškesnio. Jeigu ekonominis poveikis ir gali būti išmatuojamas objektyvesniais parametrais, tai kalbėti apie socialinį ar kultūrinį naudos ir sąnaudų santykį, vargu, ar apskritai yra prasminga. Neaišku nei kokiais matais, nei kokiomis teorijomis remiantis tai turėtų daryti, pirmiausia, projektų teikėjai, o galiausiai, projektą valstybei svarbiu pripažįstančios valdžios institucijos ar stebėseną atliksianti ministerija. Be to, nuostatos formuluotė taip pat leidžia pasirinkti kokį poveikį vertinti (socialinį, ekonominį ar kultūrinį), t.y. sąrašas alternatyvus, ir net valstybei svarbiais ekonominiais projektais pripažinti užtektų numatyti, kad projektas turės kultūrinį poveikį. Tuo tarpu, vertinant valstybei svarbius kultūrinius projektus apsiribojama vien socialiniu ar kultūriniu poveikio vertinimu (7.2 str.), eliminuojant ekonominį, o su juo ir bet kokią realią teikiamo projekto vertinimo galimybę ir objektyvius vertinimo kriterijus.
Tačiau ar tikrai pripažindami projektą valstybei svarbiu kultūriniu projektu neturime vertinti jo ekonominiais ir finansiniais kriterijais? Jei kultūrinį projektą sudaro teritorijų planavimo, statybos klausimai, valstybės dotacijos ir investicijos, jo išlaikymui taip pat bus reikalingos lėšos, todėl natūralu, kad valstybė turi žinoti savo įsipareigojimų turinį ir pasverti atitinkamą kultūrinį projektą kitų valstybės įsipareigojimų perspektyvoje ir įsitikinti, kad kitos vykdomos programos ir prioritetai nenukentės nuo vieno ne ekonomiško sprendimo, t.y. būtina pripažinti, kad socialinius ir kultūrinius tikslus galima įgyvendinti įvairiomis formomis (pvz. svarstytina ar konkrečioje situacijoje filmo kūrimas pasiektų tuos pačius tikslus, kaip ir muziejaus statymas, bet reikalautų mažiau finansinių resursų ar pan.).
Tokios, praktiškai neribotos, šio kriterijaus interpretavimo galimybės sudaro sąlygas skirtingam Nutarimo projekto sukuriamų teisėtų lūkesčių turinio aiškinimui ir tik parankių kriterijų atitinkamiems interesams taikymui.
Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad nei valstybei svarbiems ekonominiams, nei kultūriniams projektams nereikalaujama projekto finansinio atsipirkimo, t.y. projektui nekeliami net minimalūs investicijų grąžos reikalavimai, pasitenkinama projekto „nuline verte“. Nekelti investicijų grąžos reikalavimo – neracionalu. Finansinis projekto vertinimas, pirmiausia, leistų turėti praktinį kriterijų projekto ekonominiam naudingumui įvertinti, taip pat padėtų rasti efektyviausius investavimo būdus ir priemones – tobulinti projektus ar atsisakyti nepatrauklių. Dėl šios priežasties svarstytinas finansinio atsiperkamumo kriterijaus įtvirtinimas.
Siūlome, sukonkretinti 6.2 ir 7.2 str. įtvirtintą socialinio, ekonominio ir kultūrinio poveikio vertinimo kriterijų, numatant, kad ekonominio poveikio vertinimas yra ne alternatyvus, o privalomas, ir nustatyti finansinio atsiperkamumo reikalavimą.
Dėl projektų pripažinimo valstybei svarbiais ekonominiais ar kultūriniais projektais patvirtinimo proceso
Pagal dabar galiojančią tvarką pats projektas turi atitikti valstybės strateginio planavimo dokumentų reikalavimus ir svarstomas Vyriausybės Strateginiame komitete. Inicijuojanti institucija/teikėjai (ministerija, Vyriausybės įstaiga ar savivaldybės taryba) turi parengti projekto galimybių studiją (projekto analizė techniniu, finansiniu, ekonominiu ar kultūriniu ir instituciniu požiūriais), pristatyti ir viešai aptarti su visuomene projekto tikslus ir jo dokumentus bei įgyvendinamųjų teisės aktų projektus (8str.). Po to, teikiama Vyriausybei svarstyti pagal Vyriausybės darbo reglamente numatytą tvarką.
Nutarimo projektu siūloma atsisakyti nuostatos, jog projektas turi atitikti valstybės strateginio planavimo dokumento reikalavimus (projektui nebebūtų taikoma Vyriausybės patvirtinta strateginio planavimo metodika). Tačiau iš tvarkos aprašo neaišku ar projekto teikėjai yra įpareigoti pateikti projektą atitinkama forma ir struktūra. Tuo tarpu, Vyriausybės nutarime, kuriuo bus tvirtinamas atitinkamas valstybei svarbus ekonominis ar kultūrinis projektas, privalės būti nurodomi projekto turinio duomenys (tikslai, įgyvendinimo terminai, rezultatai ir jų rodikliai, projekto įgyvendinimo priemonės, projekto vykdytojo įsipareigojimas nustatytu laiku ir apimtimi įvykdyti projektą pagal kriterijus (13str.)). Todėl būtų tikslinga teikiamo projekto formą ir struktūrą susieti su Vyriausybės nutarimo turinio reikalavimais.
Taip pat numatoma Vyriausybės Strateginiame komitete nebesvarstyti teikiamų projektų ir dokumentų dėl projektų pripažinimo valstybei svarbiais. Šis procedūrinis pakeitimas, kaip nurodoma aiškinamajame rašte, siūlomas dėl to, kad inicijuojančioji institucija/teikėjai įvertina ir pateikia savo išvadas, kurios svarstomos ministerijų atstovų pasitarime (viceministrų, ministerijų kanclerių), tad papildomas svarstymas – netikslingas.
Šio siūlymo korektiškumas kvestionuotinas. Tai, kad siekiama valstybės pritarimo, jog projekto iniciatorių (ministerijų, vyriausybės įstaigų ar vietinės valdžios – savivaldybių tarybų) iniciatyva būtų pripažinta ne tik atitinkamai institucijai, ar jos kompetencijos sričiai/ atstovaujamiems subjektams svarbiu projektu, bet valstybei svarbiu projektu, kuriuo numatoma įgyvendinti valstybės strateginius interesus (Nutarimo projekto 5 str.), tiesiogiai implikuoja, kad būtinas Vyriausybės pritarimas, o ne tik svarstymas Vyriausybės atstovų pasitarime.
Strateginio komiteto uždavinys yra teikti Vyriausybei pasiūlymus dėl jos vykdomos politikos strategijos, svarbiausių sprendimų, susijusių su valstybės ilgalaikės raidos strategijos ir Vyriausybės prioritetų įgyvendinimu, nagrinėjant labai svarbius šalies socialiniam, ekonominiam, politiniam gyvenimui ar darančius didelę įtaką konkrečiai visuomeninių santykių sričiai (Vyriausybės nutarimas 2008 m. sausio 23 d. Nr. 54 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės komitetų sudarymo ir kai kurių Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų pripažinimo netekusiais galios“). Strateginio komiteto eliminavimas iš projekto pripažinimo valstybei svarbiu projektu proceso lems tiek pernelyg skubotą, nuosekliai neapsvarstytą projekto pripažinimą valstybei svarbiu projektu, tiek valstybei svarbaus projekto statuso suteikimą projektams, kurie neatitinka valstybės ilgalaikės raidos strategijos ar Vyriausybės prioritetų bei padidins korupcijos galimybes.
Siūlome detalizuoti reikalavimus dėl formos ir turinio iniciatoriams teikiant projektą bei neatsisakyti svarstymo dėl projekto pripažinimo valstybei svarbiu projektu Vyriausybės Strateginiame komitete.
Išvados ir pasiūlymai:
1. Valstybei svarbaus projekto statuso suteikimu sudaromos sąlygos projekto įgyvendinimo palengvinimui – valstybė prisiima dalį rizikos, derindama finansines, teisines bei kitas įgyvendinimo sąlygas. Tiek esamas, tiek siūlomas reglamentavimas nenustato aiškių baigtinių kriterijų, kuriais remiantis konkretus projektas pripažįstamas valstybei svarbiu, sukuriamos neapibrėžto turinio privačių asmenų teises ir valstybės įsipareigojimus bei galimą trečiųjų asmenų teisių ribojimą. Visa tai implikuoja į privilegijomis grįstą konkurencijos teisės taisyklių dėl valstybės pagalbos teikimo apėjimą, didina korupcijos ir piktnaudžiavimo galimybes.
Siūlome detalizuoti valstybei svarbių projektų identifikavimo kriterijus ir įgyvendinimo procesą arba visai atsisakyti valstybei svarbių ekonominių ir kultūrinių projektų reguliavimo ir tokio statuso projektams suteikimo.
2. Reguliavimas, kad projektui pripažinti valstybei svarbiu projektu nustatomi alternatyvūs kriterijai ir atitikti būtina tik dalį iš nustatomų, sukuria galimybę plačiai taikyti kriterijus ir piktnaudžiauti valstybės pagalbos reguliavimu siekiant valstybei svarbaus ekonominio ar kultūrinio projekto statuso.
Siūlome atitinkamai koreguoti 5 – 7 str., nustatant privalomų, o ne alternatyvių, kriterijų sąrašą projektui pripažinti valstybei svarbiu ekonominiu ar kultūriniu projektu.
3. Dėl alternatyvaus kriterijų projektui pripažinti valstybei svarbiu projektu pobūdžio, įtvirtinama 20mln. Lt projekto investicijų riba valstybei svarbiems ekonominiams projektams nuostata nepasiekia Nutarimo rengėjų tikslo – atskirti ekonominių ir kultūrinių projektų kategorijas. Ekonominius projektus nuo kultūrinių skiria turinys, o ne investicijų vertė.
Siūlome identifikuojant valstybei svarbius ekonominius projektus, projekto investicijų vertės kriterijų numatyti kaip privalomąjį, o ne kaip alternatyvų. Valstybei svarbius ekonominius ir kultūrinius projektus atskirti turinio, o ne investicijų vertės aspektu.
4. Socialinio, ekonominio ar kultūrinio poveikio vertinimo kriterijus neprisideda prie valstybei svarbių projektų identifikavimo aiškumo. Jeigu ekonominis poveikis ir gali būti išmatuojamas objektyvesniais parametrais, tai kalbėti apie socialinį ar kultūrinį naudos ir sąnaudų santykį, vargu, ar apskritai yra prasminga. Valstybei svarbiems projektams nereikalaujama projekto finansinio atsipirkimo, t.y. projektui nekeliami net minimalūs investicijų grąžos reikalavimai, pasitenkinama projekto „nuline verte“. Finansinis projekto vertinimas leistų turėti praktinį kriterijų projekto ekonominiam naudingumui įvertinti, rasti efektyviausius investavimo būdus ir priemones bei atitinkamai tobulinti teikiamus projektus.
Siūlome sukonkretinti 6.2 ir 7.2 str. įtvirtintą socialinio, ekonominio ir kultūrinio poveikio vertinimo kriterijų, numatant, kad ekonominio poveikio vertinimas yra ne alternatyvus, o privalomas, bei nustatant finansinio atsiperkamumo reikalavimą.
5. Kadangi atsisakius nuostatos, jog projektas turi atitikti valstybės strateginio planavimo dokumento reikalavimus ir projektui nebebūtų taikoma Vyriausybės patvirtinta strateginio planavimo metodika, projekto teikėjams neliks aiškių reikalavimų kaip projektas turi būti parengtas. Valstybei svarbūs projektai savo esme yra įgyvendinantys valstybės strateginius interesus, todėl Vyriausybės Strateginio komiteto (sudaryto teigti Vyriausybei pasiūlymus dėl jos vykdomos politikos strategijos, svarbiausių sprendimų, susijusių su valstybės ilgalaikės raidos strategijos ir Vyriausybės prioritetų įgyvendinimu) svarstymas yra būtinas siekiant užtikrinti projekto atitikimą strategijoms/prioritetams bei visapusiškai įvertinti projekto poveikį socialinių, ekonominių ar kultūrinių tikslų, valstybės įsipareigojimų ir projekto priemonių proporcingumo atžvilgiu.
Siūlome detalizuoti reikalavimus dėl projekto formos ir turinio iniciatoriams teikiant projektą bei neatsisakyti projekto pripažinimo valstybei svarbiu projektu svarstymo Vyriausybės Strateginiame komitete.
