LLRI studijos santrauka.
Siekdamas inicijuoti diskusiją ir paskatinti rengti strategiją dėl Lietuvos kelių finansavimo šaltinių ateityje, Lietuvos laisvosios rinkos institutas parengė ir pristato studiją, kurioje analizuojami ir vertinami Kelių priežiūros ir plėtros programos (KPPP) alternatyvūs finansavimo būdai ir pateikiami siūlymai, iš kokių lėšų, neįvedant naujų mokesčių, finansuoti Lietuvos kelius ir kaip tas lėšas rinkti, kad rinkos dalyvių ekonominės motyvacijos būtų mažiausia iškreipiamos ir lėšų surenkama daugiausiai. Pasiūlymai suformuluoti išanalizavus galiojančią teisinę bazę Lietuvoje, kelių finansavimo reglamentavimo tendencijas Europos Sąjungoje (ES), poveikį transporto sektoriaus konkurencingumui, bendrąjį ekonominį ir socialinį poveikį bei praktines jų įgyvendinimo galimybes.
Lietuvos keliai: būklė ir finansavimas
Lietuvos keliai yra šiek tiek lygesni už Estijos ir Latvijos, tačiau net magistralinių Lietuvos kelių lygumas yra prastesnis už Suomijos žemiausios klasės kelių lygumą. Magistralinių ir krašto kelių stiprumas nuo 1992 m. mažėjo, tą rodo ir provėžų atsiradimas keliuose, kurios kelia pavojų saugiam eismui. Nuo 1993 m. iki šiol Lietuvoje beveik dvigubai išaugo automobilių eismo intensyvumas. Lietuvoje per metus žūsta 700-800 žmonių.
Kelių dangų irimą labiausiai nulemia ne bendras eismo intensyvumas, o sunkaus transporto eismo intensyvumas, tačiau lengvosios transporto priemonės sudaro kitų su kelių infrastruktūros naudojimu susijusių išlaidų (avarijos, grūstys, tarša, triukšmas ir kt.) Be to, kelių danga irsta ir natūraliai, dėl atmosferos poveikio, todėl būtų logiška, kad šiuos nuostolius dalintųsi visi vartotojai.
Lietuvos kelių tinklo finansavimas yra paremtas LR Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymu, kurio 3 str. išvardyti lėšų šaltiniai:
· atskaitymai nuo pajamų;
· dalis akcizo pajamų, gautų už realizuotą benziną ir dyzelinius degalus;
· akcizo pajamos, gautos už realizuotas suskystintas dujas, skirtas automobiliams;
· mokestis už Lietuvos Respublikoje įregistruotas krovinines transporto priemones;
· Lietuvos Respublikoje įregistruotų transporto priemonių savininkų ar valdytojų naudotojo mokestis;
· užsienio šalyse įregistruotų transporto priemonių savininkų ar valdytojų naudotojo mokestis;
· mokestis už važiavimą keliais Lietuvos Respublikoje ir užsienio šalyse įregistruotomis transporto priemonėmis (jų junginiais), kurių matmenys su kroviniu ar be jo viršija leidžiamus, arba kai viršijama leidžiama ašies (ašių) apkrova ar transporto priemonės (jų junginio) leidžiama bendroji masė;
· mokestis už leidimą atlikti įvairius darbus kelio juostoje ar kelio apsaugos zonoje;
· valstybės biudžeto lėšos;
· juridinių, fizinių asmenų bei užsienio valstybių tikslinės lėšos.
Nuo 2005-07-01 LR Vyriausybė atsisakė atskaitymų nuo pajamų kaip vieno iš KPPP finansavimo šaltinių. (Tai pozityvus žingsnis, nes nuo apyvartos renkamas kelių mokestis prieštaravo apmokestinimo principams, t.y. jį mokėdavo net tos įmonės, kurios neturėjo nė vienos transporto priemonės.) Siekdama kompensuoti šių lėšų praradimą, Vyriausybė numato didinti KPPP skiriamų akcizų pajamų, gautų už benziną ir dyzeliną, dalį nuo 40 iki 50 proc. 2005 m. iki 60 proc. 2006 m. Pastaruosius penkerius metus Lietuvos KPPP finansavimas didėjo, tačiau ateityje didinti šiam tikslui skiriamų lėšų nenumatoma.
Teisinis kelių finansavimo reglamentavimas ES
Anksčiau ES kelių infrastruktūra buvo finansuota kaip „viešoji gėrybė“, tačiau jau kurį laiką ES lygiu diegiamas principas „moka naudotojas“. Tai reiškia, kad į kelių infrastruktūrą žiūrima kaip į paslaugą, reikalingą susisiekimo poreikiui patenkinti ir turinčią savo kainą. Už šią paslaugą nustatomas mokestis, kuriuo stengiamasi maksimaliai tiksliai atspindėti paslaugos suvartojimo apimtis, atsižvelgiant į fizinę žalą infrastruktūrai, taršos ir triukšmo emisiją, indėlį į transporto grūstis, autoįvykius ir kitą išorinį kelių transporto poveikį aplinkai. Kelių infrastruktūros paslaugos teikėjas dažniausiai tebėra valstybė, nors atskiri privatūs kelių infrastruktūros objektai ir mišrios nuosavybės kelių infrastruktūros paslaugos (koncesijų pagrindu) Europoje jau yra tapusios norma.
Europos Sąjungoje kelių infrastruktūros apmokestinimą reglamentuoja direktyva 99/62/EC, apibrėžianti transporto priemonių registracijos, infrastruktūros naudotojų mokesčius ir rinkliavas. Šalių narių nustatomi rinkliavų ar naudotojo mokesčių tarifai negali būti didesni nei nurodyta direktyvoje. Kitas svarbus kelių infrastruktūrai finansuoti naudojamas mokestis – kuro akcizas – taip pat reglamentuojamas ES lygiu. Remiantis direktyvomis 92/82/EEB ir 2003/96/EB, šalys narės negali apmokestinti kuro žemesniu akcizo tarifu nei nurodyta direktyvoje. Lietuva turi pereinamąjį laikotarpį minimaliam ES akcizų lygiui pasiekti: iki 2011 m. benzinui ir iki 2013 m. dyzelinui; ES planuoja akcizus didinti toliau. Akcizo lėšų panaudojimas ES teisės aktuose nėra griežtai reglamentuotas, priešingai nei minėta kelių apmokestinimo direktyva, kuri numato kad kelių mokesčiai ir rinkliavos turi būti panaudoti tik kelių infrastruktūros reikmėms.
Apibendrinant galima teigti, kad pasaulio vyriausybių praktika apmokestinant kelių naudotojus turi ilgą ir įvairią istoriją. Konkretūs kelių naudotojų apmokestinimo būdai priklauso, visų pirma, nuo siekiamų tikslų (lėšų generavimas, srautų ribojimas, grūsčių prevencija). Pastaraisiais metais šalys išnaudoja atsiradusias informacijos technologijų galimybes, kurios leidžia apmokestinti kelių naudotojus tiksliai ir patogiai.
Kelių finansavimo alternatyvos
Egzistuoja dvi grynosios kelių finansavimo alternatyvos:
· Kelių infrastruktūra, kaip viešoji gėrybė, finansuojama iš bendrųjų mokesčių;
· Kelių infrastruktūra, kaip paslauga įmonėms ir piliečiams, finansuojama iš ja besinaudojančių subjektų mokamų specialiųjų mokesčių.
Kelių infrastruktūros finansavimas iš bendrųjų mokesčių grindžiamas nuostata, kad yra naudingas visiems, netgi tiems, kurie tiesiogiai ja menkai tesinaudoja. Tai siejama su žmogaus „susisiekimo teise“ ir į transportą žvelgiama kaip į viešąją paslaugą, kurią turi gauti kiekvienas pilietis už prieinamą kainą. Toks požiūris labiau priimtinas šalyse su labai aukštu automobilizacijos lygiu, kur automobilį turi bei naudoja vos ne kiekviena šeima (pvz., JAV). Šio būdo pagrindinis privalumas yra santykinai paprastas lėšų administravimas – nereikia skaičiuoti, kas ir kiek turi sumokėti už infrastruktūros naudojimą ir šių srautų atskirai kontroliuoti. Šiuo atveju lėšos surenkamos iš bendros mokesčių sistemos. Esminis tokio kelių infrastruktūros finansavimo trūkumas – pasiūla (infrastruktūra) atsieta nuo paklausos (transporto srautų), nes naudotojai už naudojimąsi ja nemoka – tai lemia nuolatinį pasiūlos trūkumą ir spaudimą biudžetui.
Antrasis požiūris – „naudotojas moka“ – grindžiamas rinkos logika. Pagrindiniai privalumai (1) teisingas (neperkelia, arba minimaliai perkelia, mokesčių naštą tiems, kurie kelių nenaudoja), (2) skatina racionalų infrastruktūros naudojimą ir taip sudaro prielaidas įmonėms bei žmonėms efektyviau paskirstyti išteklius, (3) mažina perskirstymą per biudžetą ir valstybės finansuojamų funkcijų skaičių, (4) mažina spaudimą biudžetui ir lengvina sprendimų dėl biudžeto išlaidų priėmimą, (5) mažina konkurencinius iškraipymus tarp skirtingų transporto rūšių. Pagrindiniai šio požiūrio trūkumai: (1) reikia skaičiuoti realius infrastruktūros kaštus, o tai ir sudėtinga, ir darbaimlu, (2) reikia rinkti ir administruoti naudotojų mokesčius – tai sukuria papildomus kaštus.
Praktikoje galimi įvairūs kelių finansavimo šaltiniai ir jų deriniai. Lietuvoje yra naudojami arba potencialiai galimi 7 šaltiniai, kurie Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatyme (2004) apibrėžiami taip:
Atskaitymai nuo pajamų yra mokestis, kurį moka juridiniai asmenys nuo gautų pajamų už parduotas prekes ir suteiktas paslaugas, taip pat už parduotą ilgalaikį materialųjį ir nematerialųjį turtą, vertybinius popierius, išvestines finansines priemones ir nuo gautų palūkanų pajamų. Tai yra ne kas kita, kaip apyvartos mokestis, nepriklausomai nuo to, kaip vadinamas.
Tikslinės biudžeto lėšos čia yra apibrėžiamos kaip valstybės skirti asignavimai KPPP programai finansuoti. Tokiu atveju visų valstybėje galiojančių mokesčių surinktų pajamų dalis naudojama keliams išlaikyti.
Dalis kuro akcizų, mokamų už benziną, dyzeliną, automobilių kurui naudojamas suskystintas dujas bei kitus automobilių degalus.
Mokestis už LR įregistruotas krovinines transporto priemones (registracijos mokestis). Jį moka krovininių transporto priemonių savininkai kas metai, tarifas priklauso nuo transporto priemonės masės. Tarifus nusistato ES šalys narės, bet minimalūs tarifai numatyti direktyvoje 1999/62 bei pasiūlyme dėl jos atnaujinimo (2003/0175).
LR, užsienio šalyse, tarp jų ir ES valstybėse narėse, įregistruotų transporto priemonių savininkų ir valdytojų naudotojo mokestis (naudotojų mokestis) mokamas už važiavimą aukščiausios kategorijos keliais.
Tiesioginiai kelių mokesčiai apmokestina vairuotoją už naudojimąsi konkrečiu keliu. Kiekvieną kartą iš naujo juo važiuojant imamas mokestis.
Kriterijai, pagal kuriuos lyginami aptarti kelių finansavimo šaltiniai:
1. Atitikimo naudojimui (kaip tiksliai mokestis atspindi suteiktą paslaugą – naudojimąsi kelių infrastruktūra).
2. Administravimo sąnaudų (vertina papildomus kaštus, kurie reikalingi tokiam apmokestinimui įdiegti).
3. Galimybės išvengti (taip pat apibūdina mokesčio surinkimo efektyvumą).
4. Politinio priimtinumo (rodo politikų nusiteikimą finansuoti kelius iš vieno ar kito šaltinio, atsižvelgiant į tikėtiną rinkėjų reakciją, t.y., praktinę finansavimo alternatyvos pritaikymo galimybę).
Palyginus finansavimo alternatyvas pagal šiuos kriterijais galima teigti, kad geriausiai juos atitinka tiesioginis kelių apmokestinimas, naudotojo mokestis ir kuro akcizas. Tačiau ES direktyva 99/62/EC 7 draudžia rinkliavas ir naudotojo mokesčius imti vienu metu už naudojimąsi kuria nors viena atskira kelio atkarpa. Vadinasi, šiuo metu Lietuvoje taikomas transporto priemonių savininkų ir valdytojų naudotojo mokestis užkerta galimybę tiesiogiai apmokestinti greitkelius. Taigi, realios alternatyvos iš ko formuoti KPPP biudžeto pagrindą yra naudotojo mokestis arba kuro akcizai. Naudotojo mokestis, ypač išplėtus jo bazę iki visų transporto priemonių, būtų ekonomiškai labiausiai pagrįsta alternatyva. Tačiau tam reikėtų proporcingai sumažinti kitus tiems patiems mokėtojams tenkančius mokesčius. Iš tokių šiuo metu yra kuro akcizas, kurio sumažinti negalima dėl ES direktyvų.
Pasiūlymai dėl Lietuvos kelių finansavimo
Atsižvelgus į išdėstytą alternatyvių kelių finansavimo šaltinių analizę ir kelių priežiūros finansavimo praktiką, Lietuvos laisvosios rinkos institutas siūlo:
Trumpalaikiu laikotarpiu:
· Netaikyti kelių mokesčio nuo apyvartos, pelno ar kitos bazės kaip neteisingo mokesčio, neatitinkančio „naudotojas moka“ principo ir galinčio prieštarauti ES teisei. Juo labiau neįvesti analogiško mokesčio kitu pavadinimu.
· Nepaisant principinio tinkamumo, šiuo metu keliams finansuoti neplėsti automobilių naudotojų mokesčio bazės ir netaikyti tiesioginio kelių apmokestinimo (išskyrus naujų kelių statybą). Kadangi kuro akcizų minimalūs tarifai yra nustatomi ES lygiu, Lietuva neturi galimybės juos sumažinti ir taip pakeisti bendrą biudžetinį finansavimą tiesiogiai su kelių naudojimu susijusiu apmokestinimu.
· Kelių finansavimui lėšas formuoti iš: registracijos ir naudotojų mokesčių esama apimtimi, ES fondų lėšų, kuro akcizų, rinkliavų naujų transporto infrastruktūros objektų atveju. Netekimus dėl kelių mokesčio nuo apyvartos panaikinimo amortizuoti ES paramos lėšomis ir kuro akcizu.
· Gaunamą Europos Sąjungos paramą, kuri 2005 m. sudaro apie ketvirtį visų KPPP skiriamų lėšų, įskaityti į bendrą KPPP sumą, o ne naudoti papildomiems kelių tiesimo darbams finansuoti.
· Siekiant nemažinti Lietuvos įmonių konkurencingumo, taikyti tokius transporto priemonių savininkų ar valdytojų (registracijos) mokesčio tarifus, kurie nebūtų didesni nei mokami konkuruojančių šalių vežėjų (ypač Latvijos ir Lenkijos).
Ilgalaikiu laikotarpiu:
· Mokesčių už kelius sistemą palaipsniui keisti tiesioginiais kelių mokesčiais arba naudotojo mokesčiais (išplečiant bazę), proporcingai sumažinant degalų akcizą ar kitus, kelių naudotojams tenkančius mokesčius (pvz., PVM, pajamų mokesčius).
