Lietuvos laisvosios rinkos institutas, tęsdamas darbą mokesčių srityje, išanalizavo šiuo metu galiojantį Rinkliavų įstatymą ir pateikė pasiūlymus rengiamam šio įstatymo papildymo projektui. Rinkliavos – tai privalomi mokėjimai, nustatyti remiantis Rinkliavų įstatymu, už valstybės institucijų teikiamas paslaugas ir turintys padengti tokių paslaugų suteikimo išlaidas. LLRI atkreipia dėmesį, kad nėra sistemos, užtikrinančios deramą įstatymo vykdymą ir vis dar yra rinkliavų, kurių dydžiai akivaizdžiai viršija išlaidas, reikalingas paslaugai suteikti.
Toliau pateikiami siūlymai buvo išsiųsti 2006-07-18 Finansų ir Ūkio ministerijoms bei Seimo Biudžeto ir finansų bei Valstybės valdymo reikalų komitetams. LLRI siūlymus dar kartą pateiks atsakingoms institucijoms rudenį, kai bus svarstomas Rinkliavų įstatymo pataisų projektas (jo svarstymas ir priėmimas iš Seimo pavasario sesijos buvo nukeltas į rudens sesiją).
I. Įžanga
Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymas nustato valstybinį ir vietinį mokestį – rinkliavas. 2000-ųjų birželio mėnesį priimtas ir nuo 2001 metų įsigaliojęs Rinkliavų įstatymas pakeitė iki jo galiojusius LR žyminio mokesčio ir vietinių rinkliavų įstatymus. Vienas iš pagrindinių tikslų, kurių buvo siekiama priimant Rinkliavų įstatymą, buvo įtvirtinti valstybės rinkliavų dydžių nustatymo principą, pagal kurį valstybės rinkliavos tarifai priklausytų nuo paslaugų suteikimo kaštų.
Tačiau LR rinkliavų įstatyme vis dar yra netikslumų. Kai kurios rinkliavos yra nepagrįstai didelės arba didinamos, nepateikiant argumentų, įrodančių sąnaudų, reikalingų paslaugai suteikti, išaugimo. Kai kuriose institucijose vis dar renkamos įvairios įmokos už teikiamas paslaugas, nors tokių mokėjimų nenumato nei Rinkliavų įstatymas, nei LR Vyriausybės nutarimas Nr. 1458 „Dėl valstybės rinkliavos objektų sąrašo, šios rinkliavos dydžių ir mokėjimo, ir grąžinimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau – LR Vyriausybės nutarimas).
Tiek Rinkliavų įstatyme įtvirtinta nuostata LR Vyriausybės nutarimu, o ne įstatymu tvirtinti rinkliavų sąrašą ir dydžius, tiek viešojo administravimo sektoriuje įsitvirtinusi praktika kai kurias įmokas tvirtinti institucijų vadovų įsakymais suteikė beprecedentę galimybę didinti ir plėsti tam tikrų sričių apmokestinimą išvengiant viešų diskusijų ir svarstymų Seime.
Šios analizės tikslas – iškelti pagrindines problemas, kylančias dėl netikslumų Rinkliavų įstatyme, įvardyti viešajame sektoriuje susiformavusias tradicijas savaip vertinti teisės aktus ir dėl to atsirandančią visos teisinės sistemos disharmoniją bei pateikti rekomendacijas, kaip užtikrinti rinkliavų sistemos tobulinimą.
II. Rinkliavos
LR rinkliavų įstatymo 2-ame straipsnyje valstybės rinkliava apibrėžiama kaip „privaloma įmoka už valstybės ir vietos savivaldos institucijų, įstaigų, tarnybų ar organizacijų, išskyrus teismus, teikiamas paslaugas“, o vietinė rinkliava – kaip „savivaldybės tarybos sprendimu nustatyta privaloma įmoka, galiojanti tos savivaldybės teritorijoje“.
Pagrindinis rinkliavos atributas yra tai, kad ji renkama už tas paslaugas, kurias teikia išimtinai valstybės institucijos. Iš LR Vyriausybės nutarimo, kuriame įvardijamos visos rinkliavos ir jų dydžiai, matome, kad išimtinai valstybė teikia tokias paslaugas kaip:
a) civilinės būklės aktų registravimas;
b) dokumentų dėl pilietybės, išvykimo į užsienį ir atvykimo į Lietuvos Respubliką bei gyvenimo joje, dėl užsieniečių įdarbinimo ir pan. išdavimas;
c) licencijų verstis licencijuojama veikla išdavimas;
d) kitos institucijų teikiamos paslaugos, tarp kurių patenka:
a. įvairių leidimų, sertifikatų, pažymėjimų išdavimas;
b. įtraukimas į registrų sąrašus ar duomenų bazes;
c. egzaminų laikymas, žinių patikrinimas, kvalifikacijos suteikimas;
d. dokumentų, licencijų, sertifikatų tikslinimas;
e. fizikiniai, cheminiai, biologiniai, medicininiai tyrimai;
f. taisyklių patvirtinimas;
g. įvairūs patikrinimai, techninės ekspertizės ir apžiūros.
Tačiau čia būtina išskirti porą problemų: 1) vis dar yra valstybės teikiamą paslaugų, kurios apmokestinamos ne pagal Rinkliavų įstatymą; 2) vis dar yra paslaugų, kurios apmokestinamos pagal Rinkliavų įstatymą, nors gal būti teikiamos ir privačių subjektų.
Kita rinkliavų savybė yra ta, kad rinkliavos nėra fiksuotas mokestis, nes turi padengti paslaugos suteikimo kaštus, kurie gali kisti. Todėl rinkliavų sąrašas ir dydžiai yra reguliariai peržiūrimi tam, kad atitiktų realią situaciją, kuri yra priklausoma nuo darbo jėgos ir kitų sąnaudų (popieriaus, specialių blankų spausdinimo) kainos.
Galima daryti išvadą, kad, pirma, paslaugos, kurias gali teikti ir ne valstybės institucijos, neturėtų būti apmokestintos rinkliavomis. Antra, paslaugų, kurias gali teikti tik valstybės institucijos, kaina privalo būti nustatoma tik pagal Rinkliavų įstatymą ir turi kisti kintant sąnaudų, reikalingų paslaugai suteikti, kaštams.
III. Dėl rinkliavų tikslų
Kalbant apie rinkliavų tikslus galima išskirti dvi rinkliavų rinkimo priežastis ir su jomis susijusias problemas.
1. Valstybės institucijų paslaugos priartinamos prie tų paslaugų vartotojo
Vienas iš tikslų yra rinkos principų pritaikymas, kai tam tikros valstybės suteikiamos paslaugos kaštus padengia ne visi mokesčių mokėtojai, o tik asmuo, kuriam tos paslaugos reikia. Tokiu būdu išlaikomas tiesioginis ryšys tarp paslaugų teikėjo ir vartotojo.
Nors valstybines paslaugas teikiančios institucijos renka rinkliavas už suteikiamas paslaugas, jos yra išlaikomos iš valstybės biudžeto. Formaliai nuostata, jog už suteikiamą paslaugą moka ją gaunantis asmuo, ir yra įgyvendinta, tačiau iš tiesų valstybės paslaugas teikiančios institucijos vis tiek yra išlaikomos iš valstybės biudžeto. Tad nepriklausomai nuo to, ar paslaugas teikianti institucija turės klientų ar ne, ji gaus visą jai reikiamą finansavimą iš valstybės biudžeto.
Valstybė yra vienintelė tokių paslaugų, už kurias renkama rinkliava, teikėja ir vartotojai neturi galimybių pasirinkti iš kelių paslaugų teikėjų. Valstybės institucijos nėra savaime suinteresuotos savo darbo efektyvumu ir kokybe: kad paslaugos būtų suteikiamos kaip įmanoma greičiau, efektyviai ir ekonomiškai naudojant turimus išteklius (kas yra svarbiausia siekiant pritraukti kuo daugiau vartotojų). Konkurencijos nebuvimas ir paslaugos kainos nustatymas pagal kaštus neskatina paslaugos teikėjo efektyviau naudoti turimus darbo ir kitus išteklius.
Siekiant užtikrinti paslaugų teikimo efektyvumą, kokybę ir tokiu būdu geriausiai tenkinti vartotojų poreikius, būtina kuo daugiau paslaugų perkelti į elektroninių paslaugų erdvę. Kai kurias paslaugas būtina leisti teikti privačiam sektoriui.
2. Valstybė apsaugo piliečius nuo nekokybiškų ir žalingų paslaugų ir produktų
Kita, ne ką mažiau svarbi, tačiau raštiškai įstatyme neįtvirtinta didelių rinkliavų paskirtis yra socialinė. Tai reiškia, jog aukštomis rinkliavomis siekiama užtikrinti prekių ir paslaugų kokybę, apsaugoti vartotoją nuo nekokybiškos produkcijos ir riboti tam tikrų socialiai žalingų produktų ir paslaugų vartojimą.
Siekimą aukštomis rinkliavomis riboti tam tikrų socialiai žalingų produktų vartojimą patvirtina LR Vyriausybės nutarime įtvirtintų rinkliavų dydžiai tokioms paslaugoms kaip licencijų išdavimas gaminti, prekiauti tabako gaminiais, alkoholiu, licencijų ir leidimų išdavimas verstis loterijų, azartinių lošimų organizavimu ir kt. Licencijų ar kitų dokumentų išdavimas šioms ir kitoms panašioms veikloms paprastai kainuoja kelis ar net kelias dešimtis tūkstančių litų, kai standartinė kitų licencijų išdavimo kaina yra nuo 200 iki 400 litų.
Tokia – socialinė – rinkliavų paskirtis kyla iš to, kad valstybė prisiima teisę reguliuoti tiek licencijų ar leidimų išdavimą, tiek kainų už tai nustatymą.
Tokių rinkliavų dydžių nustatymas yra tiesioginis Rinkliavų įstatymo 5 straipsnio, kuriame įtvirtinama, jog rinkliava negali būti didesnė nei kaštai, reikalingi paslaugai suteikti, pažeidimas.
LR rinkliavų įstatyme nenumatyta, jog rinkliavos dydis priklauso nuo to, kiek žalinga visuomenei gali būti vienokia ar kitokia veikla. Tam tikrų legalių ūkinių veiklų suskirstymas į visuomenei žalingas ir nežalingas yra diskriminacinis ir pažeidžiantis paties vartotojo teisę pasirinkti, kokias paslaugas ar produktus ir kaip jis vartoja ar naudoja.
Siekis, esant būtinybei, riboti socialiai žalingų produktų ar paslaugų vartojimą turėtų būti įgyvendinamas kitomis priemonėmis, o ne nustatant aukštas rinkliavas.
3. Rinkos reguliavimas
Deja, pasitaiko, kai prisidengiant didelėmis rinkliavomis ar deklaruojant būtinybę apsaugoti visuomenę nuo vienokios ar kitokios „žalingos“ veiklos, rinkliavos yra panaudojamos kaip patekimo į rinką barjeras siekiant ne tiek apsaugoti piliečius, kiek rinkoje jau esančius dalyvius nuo konkurencijos.
Rinkos reguliavimas, pasinaudojant monopoline licencijų išdavimo teise, sudaro visas sąlygas korupcijai ir tik dar labiau kenkia vartotojams, sumažindamas galimų alternatyvių pasirinkimų skaičių.
Kai kuriais atvejais rinkliavomis sukuriamas valstybinis monopolis rinkoje, kur galėtų veikti keletas ne valstybinių veikėjų. Geriausias pavyzdys – atliekų tvarkymo paslaugos arba gyvūnų (šunų ir kačių) registravimo paslaugos, kurios bus aptartos vėliau.
Valstybinis rinkliavų rinkimas ir jų dydžių nustatymas neturi sudaryti sąlygų neskaidriems procesams viešajame sektoriuje, dėl kurių atsiranda žalingi rinkos iškraipymai.
IV. Rinkliavų objektai
Rinkliavos už valstybės teikiamas paslaugas yra renkamos dažniausiai dėl to, kad niekam, išskyrus valstybę, nėra leidžiama suteikti daugumą paslaugų, o ne dėl to, kad niekas kitas tų paslaugų suteikti negalėtų. Dažniausiai tai aiškinama tuo, kad tik valstybė gali garantuoti suteikiamų paslaugų kokybę, priežiūrą ir vartotojų apsaugą.
Licencijų išdavimas radioaktyvioms atliekoms tvarkyti, eksploatuoti atominę elektrinę ar atominės elektrinės bloką ir panašioms veikloms iš tiesų gali būti grindžiamas argumentu, jog valstybė turi garantuoti vartotojų apsaugą. Tokių ir panašiai pavojingų visuomenės sveikatai veiklos sričių privalomoji valstybinė priežiūra yra sunkiausiai keičiama.
1. Rinkliavos, kurių galėtų nebūti
Be prieš tai minėtų pavojingų veiklos sričių yra ir paslaugų, už kurias renkamos rinkliavos, kai tas paslaugas gali teikti ir ne valdžios įstaigos. Tokios paslaugos tikrai nėra pavojingos ir joms nereikia valstybinės priežiūros. O efektyvumas būtų kur kas didesnis, jei vartotojai ir paslaugų teikėjai turėtų galimybę susitarti be tarpininkų.
Tarp tokių paslaugų patenka šios vietinėmis rinkliavomis apmokestintos paslaugos:
a) naudojimasis savivaldybių tarybos nustatytomis vietomis automobiliams statyti;
b) gyvūnų (šunų, kačių) registravimas ir laikymas daugiabučiuose namuose;
c) komunalinių atliekų surinkimas iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymas;
Nors visas šias paslaugas gali teikti ir privatūs asmenys, savivaldybė apsiima būti tarpininku tarp tiesioginio paslaugų teikėjo ir vartotojo. Toks savivaldybės įsikišimas trukdo vartotojams pasirinkti jiems labiausiai tinkantį paslaugų teikėją ir jo siūlomą paslaugų paketą. O suteikiamų paslaugų kaina išauga dėl būtinybės padengti savivaldybės išlaidas administruojant tokias paslaugas. Tokios paslaugos turi būti teikiamos kaip ir bet kurios kitos paslaugos verslo sektoriuje. Paslaugų vartotojas turi turėti galimybę tiesiogiai sudaryti sutartį su paslaugų teikėju ir mokėti rinkos kainą.
Atliekų tvarkymo atveju galimybė rinkti rinkliavas arba suteikia savivaldybėms atliekų tvarkymo rinkos monopolį, arba stipriai apriboja konkurenciją. Taip atsitinka darant klaidingą prielaidą, esą tik centralizuota rinkliavų sistema gali išspręsti komunalinių atliekų tvarkymo problemas. Deja, pernelyg siaurai žiūrint į atliekų tvarkymo klausimą pamirštamas pagrindinis asmuo – vartotojas, gyventojas, dėl kurio veiklos atsiranda poreikis šalinti atliekas ir kuris turi pasirinkti, kas jam priimtiniausiu būdu ir už tinkamiausią kainą galės atlikti šią paslaugą. Tik tais atvejais, kai piliečiai nėra nusprendę, kurios įmonės paslaugomis naudotis, motyvuojant atliekų tvarkymo būtinybe ir piliečio pasyvumu spendimo teisė, kuri įmonė tvarkys atliekas, turėtų būti perleidžiama valdžios institucijoms, šiuo atveju – savivaldybei.
Šiuo metu savivaldybės nustato privalomą gyvūnų (šunų, kačių) registraciją ir teisėtai renka rinkliavą už tokią paslaugą, kai tuo tarpu tokia registracija taip pat gali būti pavesta privatiems asmenims, kurie galėtų teikti ne tik registracijos, bet ir augintinių priežiūros, gydymo ir kitas paslaugas.
Naudojimąsi automobilių stovėjimo vietomis taip pat gali organizuoti pelno mokestį mokantys privatūs subjektai.
Be vietinės rinkliavos objektų yra ir kitų paslaugų, už kurias renkama valstybės rinkliava ir kurių būtų galima atsisakyti, pavyzdžiui, leidimo keisti tolimojo arba tarptautinio susisiekimo maršrutą išdavimas, autobusų išvažiavimo iš autobusų stoties tvarkaraščio sudarymas ir pan., arba pavesti tokias paslaugas teikti privatiems subjektams.
Šiuo metu galiojanti tvarka visais šiais atvejais neatspindi realios šių paslaugų kainos, kuri nusistovėtų rinkos sąlygomis. Tuo tarpu privatūs tokių paslaugų teikėjai ne tik pasiūlytų vartotojams palankiausias sąlygas, bet ir mokėtų pelno mokesčius į valstybės/savivaldybės biudžetą.
2. Ne pagal Rinkliavų įstatymą renkamos rinkliavos
Kitas svarbus akcentas įtvirtintas įstatymo 4 straipsnio 3 dalyje, kuriame teigiama, jog institucijos neturi teisės reikalauti iš fizinių ir juridinių asmenų atlyginti už suteiktas paslaugas kitaip, negu sumokėti pagal šį įstatymą nustatytą valstybės rinkliavą.
Tačiau be LR Vyriausybės nutarime įtvirtintų rinkliavų yra institucijų, kurios ima įvairias įmokas už suteikiamas paslaugas, už kurias LR Vyriausybės nutarime rinkliava nėra numatyta. Dažniausiai tokie mokėjimai nėra įtvirtinti nei mokesčių, nei rinkliavų įstatymuose. Tai reiškia, jog tokiems mokėjimams netaikomas išlaidų, reikalingų paslaugai suteikti, skaičiavimo reikalavimas.
Pavyzdžiui, Draudimo įstatymo 187 straipsnio 1 dalyje teigiama, kad „Priežiūros komisija išlaikoma iš draudimo įmonių ir užsienio valstybių draudimo įmonių filialų Lietuvos Respublikoje atskaitymų nuo pasirašytų draudimo įmokų (gautų ar gautinų draudimo įmokų, įtraukiamų į apskaitą teisės aktų nustatyta tvarka), taip pat iš Lietuvos valstybės biudžeto teisės aktų nustatyta tvarka“.
Paslaugas, kurių nėra nei Rinkliavų įstatyme, nei LR Vyriausybės nutarime teikia ir Ryšių reguliavimo tarnyba, už kai kurias iš jų imdama net 3 mln. litų mokestį. Panaši situacija yra Farmacijos departamente prie Sveikatos apsaugos ministerijos, Valstybinėje vaistų kontrolės taryboje, kur Sveikatos apsaugos ministro įsakymu nustatyta virš 20 įvairaus dydžio mokesčių (nuo 880 iki 8 800 Lt) už vaistų ekspertizę ir registraciją.
Šiais atvejais yra pažeidžiama Rinkliavų įstatymo 4 straipsnio 3 dalies nuostata, teigianti, kad „institucijos neturi teisės reikalauti iš fizinių ir juridinių asmenų atlyginti už suteiktas paslaugas kitaip, negu sumokėti pagal šį įstatymą nustatytą valstybės rinkliavą“.
Kai kurios valstybės paslaugos, analogiškos toms, kurios išvardytos LR Vyriausybės nutarime, apmokestinamos ne pagal Rinkliavų įstatymą. Nei LR rinkliavų įstatymas, nei LR Vyriausybės nutarimas nenumato kriterijų, pagal kuriuos tam tikros valstybės paslaugos galėtų būti apmokestinamos kitokia nei Rinkliavų nustatyta tvarka. Pavyzdžiui, licencijos verstis mobilaus ryšio paslaugų teikimu išdavimas nėra įtrauktas į LR Vyriausybės nutarimą, nors savo esme niekuo nesiskiria nuo kitų licencijų išdavimo.
Įstatymas nėra pilnai ir tinkamai įgyvendinamas, valstybės institucijos skirtingai ir savanaudiškai traktuoja Įstatymo nuostatas, rinkdamos ne pagal Rinkliavų įstatymą apskaičiuotus ir nustatytus mokesčius, o tinkamos priežiūros sistemos, kaip valstybės institucijos įgyvendina Rinkliavų įstatymą, nėra.
V. Rinkliavų dydžiai
1. Rinkliavų dydžių teisinis reglamentavimas
Pagal LR rinkliavų įstatymą (Nr. VIII–1725) valstybės rinkliava yra mokestis už valstybei priklausančių institucijų ir įstaigų teikiamas paslaugas.
Kadangi valstybė yra vienintelė kai kurių paslaugų teikėja, rinka ir konkurencija šių paslaugų kainų neveikia. Todėl paslaugos kainai nustatyti naudojamasi sąnaudų kriterijumi. LR rinkliavų įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog rinkliavos dydis tolygus paslaugos suteikimo išlaidoms, o tai reiškia:
1) darbui, susijusiam su paslaugos suteikimu, apmokėti;
2) juridinę galią turinčio dokumento blankui pagaminti;
3) teisės aktų nustatytų reikalavimų įvykdymui patikrinti.
2 ir 3 to paties straipsnio dalys įtvirtina nuostatą, kad rinkliavų dydžius litais be centų nustato LR Vyriausybė, kuri įpareigojama kasmet peržiūrėti rinkliavų dydžius bei esant reikalui koreguoti, atsižvelgiant į pakitusias paslaugos suteikimo sąnaudas.
LR Vyriausybės nutarime pateiktų rinkliavų dydžiai išties įvairūs. Jie svyruoja nuo simbolinio 1 Lt iki auksinei paslaugai prilygstančių 270 000 Lt. Standartinė rinkliava yra 100 – 400 Lt. Šiais dydžiais įvertintos dauguma licencijų, įrašų įtraukimų ir pan. paslaugos.
Daugiausiai abejonių dėl adekvataus valstybės suteikiamų paslaugų kaštų įvertinimo kelia rinkliavos, kurių dydžiai svyruoja nuo 5 000 iki 270 000 Lt. Šiais dydžiais įvertintos tokios valstybės suteikiamos paslaugos kaip licencijos verstis loterijų organizavimu išdavimas, leidimas gaminti, importuoti alkoholinius gėrimus, leidimas užsiimti banko veikla, leidimas įrengti muitinės sandėlius, asmens įrašymas į lobistų sąrašą, įvairių augalų apsaugos priemonių registravimas, kai kurie civilinės aviacijos administracijos išduodami pažymėjimai ir kt. Tokio dydžio rinkliavos neabejotinai peržengia įstatymo nuostatas, pagal kurias rinkliava neturi ir negali viršyti paslaugos suteikimo kaštų. Apskaičiuoti paslaugos suteikimo kaštus nėra sudėtinga: valstybės tarnautojų atlyginimas nėra paslaptis; popieriaus ir spausdinimo sąnaudas taip pat nesunku įvertinti. Todėl sunku patikėti, kad, pavyzdžiui, leidimo verstis lobistine veikla išdavimas kainuoja 10 000 Lt, kai tuo tarpu licencijos versti kita veikla išdavimas kainuoja vos kelis šimtus litų.
Rinkliava yra mokestis už čia ir dabar suteiktą paslaugą (leidimo, licencijos išdavimą, įregistravimą, įrašų pakeitimą ir pan.). Tai reiškia, kad rinkliavos dydis priklauso nuo: 1) darbo ir kitų sąnaudų, kurių reikėjo teisės aktų nustatytiems reikalavimams patikrinti tam, kad būtų galima išduoti tam tikrus dokumentus ar suteikti kitas paslaugas; 2) blankų pagaminimo. Tad jei nustatydamos rinkliavų dydžius valstybės institucijos taip pat įtraukia ir priežiūros, atliekamos po paslaugos suteikimo, kaštus, derėtų atkreipti dėmesį į tai, kad Rinkliavų įstatymas to daryti neleidžia. Teisės aktų laikymosi reikalavimų tikrinimas yra iš biudžeto išlaikomų priežiūros institucijų kompetencija.
2. Rinkliavų dydžiai negarantuoja produktų ar paslaugų kokybės
Didelės rinkliavos tam tikroms verslo sritimis negarantuoja ir neužtikrina jų teikiamų produktų ar paslaugų kokybės. Atvirkščiai – didelių rinkliavų įtaka kokybei dažniausiai būna neigiama. Aukštos rinkliavos sukuria patekimo į rinką barjerus, o pastarieji dirbtinai reguliuoja konkurenciją. Tai reiškia, jog visų pirma į rinką lengviau pateks tie, kurie gali ar turi galimybę susimokėti už visas valstybės paslaugas, o tai tikrai nereiškia, jog jų į rinką teikiamas produktas ar paslauga bus kokybiškesnė. O taip į rinką gali nepatekti kokybiškų produktų teikėjas, neturintis galimybių susimokėti už visas reikalingas valstybės teikiamas paslaugas. Tai, kad rinka „apsaugoma“ nuo naujų veikėjų, reiškia, kad rinkos senbuviai praranda akstiną stengtis tam, kad įtiktų vartotojui ir galėtų išlikti rinkoje. Tokių paskatų praradimas neatsiejamas nuo prastesnės paslaugų ar produktų kokybės, neadekvačios kainos ir neskaidraus rinkliavų administravimo.
Taigi akivaizdu, jog remiantis didelėmis rinkliavomis deklaruojamas tikslas apginti vartotojus nuo nekokybiškų produktų negali būti pasiektas.
Naujausiame LR Vyriausybės nutarimo pakeitime (redakcija aktuali nuo 2006.06.27) yra ir abejotinų rinkliavų didinimo pavyzdžių. Kai kurių licencijų išdavimo kaina pakilo daugiau nei dvigubai. Nėra pateikiama jokių argumentuotų įrodymų, jog per pusmetį taip smarkiai pakito tam tikrų licencijų išdavimo kaštai. Pavyzdžiui, licencijos verstis finansų maklerio veikla išdavimas pabrango nuo 500 iki 3 000 Lt (net 600 proc.); licencijos verstis investicinių fondų ar investicinių kintamo kapitalo bendrovių valdymo veikla išdavimas, licencijos verstis pensijų kaupimo veikla išdavimas ir licencijos verstis investicinės kintamo kapitalo bendrovių valdymo veikla išdavimas pabrango nuo 500 iki 1 900 Lt (beveik 400 proc.). Tokiu atveju atitinkamai turėtų pabrangti ir kitų licencijų išdavimas, o taip nėra. Tad peršasi išvada, jog šiuo pabranginimu siekiama apriboti naujų veikėjų pasirodymą rinkoje. Tačiau toks tikslas nėra naudingas nei pačiai valstybei, prarandančiai potencialias biudžeto įplaukas, nei vartotojams, kurie praranda potencialų, jų poreikius galintį patenkinti paslaugos teikėją.
Nuo nekokybiškų paslaugų ar produktų patekimo į rinką turėtų saugoti natūralūs rinkos mechanizmai, o ne valstybės reguliuojamos sumos, sumokamos už įregistravimą ar licencijų, leidimų užsiimti tam tikra veikla išdavimą.
3. Didelės rinkliavos sumažina dar nepradėto verslo pelningumą
Vienas iš pagrindinių trukdžių žmonių verslumui plėtotis yra būtinybė įsigyti daug ir brangių licencijų, kurios riboja konkurencingumą, sumažindamos dar nepradėto verslo pelningumą. Tai skatina šešėlinę ekonomiką, kuri tampa vienintele išeitimi naujai įsteigto verslo pelningumui ir tęstinumui užtikrinti.
Itin brangių valstybės paslaugų pavyzdžiu gali būti tiek licencija banko veiklai, kurios išdavimo „kaštai“ įvertinti 175 000 Lt, tiek įmonės įtraukimo į lobistų sąrašą ir lobistų pažymėjimo išdavimo „kaštai“ – 10 000 Lt. Sąraše yra ir daugiau panašaus dydžio rinkliavų.
Kai kurioms veikloms pradėti reikia įsigyti daug įvairių, nors ir ne tokių brangių valstybės paslaugų. Pavyzdžiui, užsiimti farmacine veikla reikia:
1. licencijos verstis vaistų ir vaistinių medžiagų įsigijimu, laikymu (sandėliavimu), kokybės kontrole ir pardavimu (išdavimu) vaistinėse fiziniams asmenims ir juridiniams asmenims, neturintiems teisės verstis farmacine veikla (300 Lt);
2. licencijos verstis vaistų gamyba vaistinėse, kokybės kontrole, vaistų ir vaistinių medžiagų įsigijimu, laikymu (sandėliavimu) ir pardavimu (išdavimu) fiziniams asmenims ir juridiniams asmenims, neturintiems teisės verstis farmacine veikla (300 Lt);
3. licencijos verstis vaistų ir vaistinių medžiagų didmeniniu platinimu, kokybės kontrole (1 000 Lt);
4. licencijos verstis pramonine vaistų ir vaistinių medžiagų gamyba, įsigijimu, laikymu (sandėliavimu), kokybės kontrole, pagamintų preparatų pardavimu juridiniams asmenims, turintiems teisę verstis farmacine veikla (800 Lt);
5. licencijos verstis farmacinių atliekų tvarkymu, išskyrus jų šalinimą (300 Lt.);
6. licencijos verstis vaistų ir vaistinių medžiagų kokybės kontrole (300 Lt);
7. licencijos gaminti narkotinius ir psichotropinius vaistus bei vaistines medžiagas (300 Lt);
8. licencijos gaminti psichotropinius vaistus bei vaistines medžiagas (300 Lt);
9. licencijos verstis didmenine prekyba narkotiniais ir psichotropiniais vaistais bei vaistinėmis medžiagomis, jų eksportu, importu (300 Lt);
10. licencijos verstis didmenine prekyba psichotropiniais vaistais bei vaistinėmis medžiagomis, jų importu, eksportu (300 Lt);
11. licencijos verstis mažmenine prekyba narkotiniais ir psichotropiniais vaistais bei vaistinėmis medžiagomis (100 Lt);
12. licencijos verstis mažmenine prekyba psichotropiniais vaistais bei vaistinėmis medžiagomis (100 Lt);
13. licencijos verstis I kategorijos narkotinių ir psichotropinių medžiagų pirmtakų (prekursorių) gamyba, perdirbimu (320 Lt);
14. licencijos verstis I kategorijos narkotinių ir psichotropinių medžiagų pirmtakų (prekursorių) didmenine prekyba, įskaitant prekybos tarpininko veiklą, taip pat importu, eksportu, tranzitu (320 Lt);
15. licencijos verstis I kategorijos narkotinių ir psichotropinių medžiagų pirmtakų (prekursorių) sandėliavimu (320 Lt)
16. farmacijos praktikos licencijos išdavimas (66 Lt).
Nors farmacijos veikla nėra ta, kuriai reikia įsigyti daugiausiai valstybės teikiamų paslaugų, akivaizdu, jog kai kuriuos būtinus pažymėjimus, leidimus ir licencijas galima jungti.
Tarp tokių veiklų, reikalaujančių daug ir brangių licencijų bei leidimų, galima išskirti azartinių lošimų organizavimą. Pavyzdžiui, norint užsiimti azartinių lošimų organizavimo veikla reikia:
1. licencijos organizuoti lošimus B kategorijos automatais (10 000 Lt);
2. licencijos organizuoti stalo lošimus: ruletę, kortų ir (arba) kauliukų lošimus taip pat lošimus A kategorijos automatais (10 000 Lt);
3. leidimo atidaryti automatų saloną (20 000 Lt);
4. leidimo atidaryti lošimo namus (kazino) (30 000 Lt);
5. lošimo įrenginio įregistravimą Lietuvos lošimo įrenginių registre (100 Lt).
Už leidimo atidaryti automatų ar bingo saloną arba lošimo namus pakeitimą arba papildymą turi būti sumokėta 5 000 Lt. Nors kitais atvejais jau išduotų leidimų ir licencijų papildymas ar pakeitimas kainuoja nepalyginamai mažiau.
Azartinių lošimų organizavimas yra tik vienas iš pavyzdžių, kai visa veikla išskaidoma į atskiras dalis, už kurias renkama atskira rinkliava. Savaime aišku, jog nusprendus verstis azartinių lošimų organizavimu reikės gauti ne tik leidimą jais verstis, bet ir leidimą atidaryti tam skirtas patalpas. Nors aišku, jog nebus galima verstis šia veikla be tam skirtų patalpų. Akivaizdu, jog šiuo atveju užtektų ir vienos licencijos užsiimti azartinių lošimų organizavimu, kuri leistų atidaryti lošimo namus ir organizuoti pačius lošimus, neskaidant jų į kategorijas.
Dar daugiau, įvairaus dydžio rinkliavų už valstybės paslaugas tenka tokioms veikloms kaip aviacija, vandens ir sausumos transporto paslaugos, alkoholio, tabako gamyba ir prekyba ir pan. Darytina išvada, jog būtinų įsigyti valstybės paslaugų kaina ir kiekis tiesiogiai priklauso arba nuo būsimo veiklos vidutinio pelningumo, arba nuo suteikiamos paslaugos dažnumo ir neišvengiamumo (pavyzdžiui transporto paslaugos), o ne nuo valstybės paslaugos suteikimo kaštų.
4. Būtinybė kasmet peržiūrėti rinkliavų sąrašą ir dydžius
LR rinkliavų įstatymo 5 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog LR Vyriausybė turi kasmet peržiūrėti renkamas valstybės rinkliavas bei jų dydžius. Tokios peržiūros tikslas yra, atsižvelgiant į faktišką paslaugos suteikimo išlaidų padidėjimą ar sumažėjimą, perskaičiuoti ir patikslinti valstybės rinkliavos dydžius.
Kadangi valstybės suteikiamų paslaugų kainų nereguliuoja rinka, toks kasmetinis rinkliavų dydžių peržiūrėjimas yra vienintelis būdas išlaikyti tokius rinkliavų dydžius, kurie atitiktų įstatymu numatytus valstybės paslaugų suteikimo kaštus. Tačiau tiek ankstesnieji, tiek paskutinis rinkliavų peržiūrėjimas šių metų pirmame pusmetyje apčiuopiamų rezultatų nedavė. Jau įsigaliojusiame nutarime LR Vyriausybė ir toliau palieka galioti rinkliavas, akivaizdžiai viršijančias paslaugų suteikimo kaštus, o įvairiose įstaigose renkamos, tačiau LR Vyriausybės nutarime nefigūruojančios, įmokos taip ir neatsiranda LR Vyriausybės tvirtiname sąraše.
Kadangi per pastaruosius 6 metus dauguma itin didelių rinkliavų visai nepakito, tai kelia abejonių, ar rinkliavų dydžiai yra grindžiami būtinybe padengti kaštus, reikalingus paslaugai suteikti. Jei tokių rinkliavų dydžiai būtų buvę apskaičiuoti remiantis išlaidomis ir kasmet perskaičiuojami, jų dydžiai būtų kitę.
Todėl būtina sudaryti ir įtvirtinti valstybės paslaugos suteikimo kaštų įvertinimo metodiką, kuri atitiktų įstatyme numatytus paslaugos suteikimo išlaidų komponentus – darbo sąnaudas, reikalingas paslaugai suteikti, juridinio dokumento blanko pagaminimą ir sąnaudas, reikalingas teisės aktų reikalavimams patikrinti. Būtina užtikrinti, kad į valstybės paslaugos suteikimo kaštus nebūtų įtraukti: visos paslaugas suteikiančios institucijos veiklos kaštai, kitų paslaugų, už kurias nerenkama rinkliava, teikimo išlaidos arba išlaidos, kurių galima atsisakyti, pavyzdžiui, popieriaus sąnaudos, kurių galima išvengti dirbant su elektroniniais dokumentais ir pan.
Po to, siekiant, kad būtų įgyvendinamas vienas iš valstybės strateginių tikslų, numatytų LR Vyriausybės programoje, – „Ugdyti žmonių verslumą, kuris yra ekonomikos augimo pagrindas, sudaryti Lietuvoje kuo patrauklesnes sąlygas pradėti ir plėtoti verslą“ – būtina mažinti daug kaštų ir laiko sąnaudų reikalaujančių leidimų ir licencijų skaičių.
Siekiant išvengti itin aukštų rinkliavų įstatyme būtina numatyti, jog rinkliavų dydžiai turi būti pagrįsti realiais paslaugos suteikimo kaštais, kurių sąmata būtų viešai prieinama.
VI. Išvados ir rekomendacijos
1. Išvados
1. Rinkliavos už valstybės teikiamas paslaugas neužtikrina paslaugos teikėjo ir vartotojo tiesioginio bendradarbiavimo. Kadangi valstybės institucijos yra vienintelės ir iš biudžeto išlaikomos tokių paslaugų teikėjos, dėl tiesioginio apmokėjimo rinkliavomis jos nėra suinteresuotos nei efektyviu resursų valdymu, nei sąnaudų, būtinų paslaugai suteikti, ekonomija.
2. Itin didelės rinkliavos taikomos kaip prevencinė priemonė, siekiant riboti „socialiai žalingų“ paslaugų ar produktų vartojimą. Tačiau LR Rinkliavų įstatyme nėra numatyta, kad rinkliavos dydis turėtų priklausyti nuo galimos produkto ar paslaugos žalos visuomenei. Tad rinkliavų dydžių, viršijančių kaštus, būtinus paslaugai suteikti, taikymas pažeidžia Rinkliavų įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatas.
3. Rinkliavos už valstybės teikiamas paslaugas yra renkamos dažniausiai todėl, kad niekam, išskyrus valstybę, šių paslaugų suteikti nėra leidžiama. Tai grindžiama argumentu, kad tik valstybė gali garantuoti suteikiamų paslaugų kokybę, priežiūrą ir vartotojų apsaugą. Tačiau yra paslaugų, už kurias renkamos valstybės arba vietinės rinkliavos ir kurios nekelia pavojaus, kurioms nereikia valstybinės priežiūros. Tas paslaugas gali teikti ir privatūs subjektai.
4. Kai kurios valstybinės institucijos renka įvairias įmokas už teikiamas paslaugas. Tokie mokėjimai nėra įtvirtinti nei mokesčių, nei rinkliavų įstatymuose. Tai reiškia, jog tokiems mokėjimams netaikomas išlaidų, reikalingų paslaugai suteikti, skaičiavimo reikalavimas. Taip pat pažeidžiama Rinkliavų įstatymo 4 straipsnio 3 dalies nuostata, draudžianti bet kokias kitas rinkliavas, nei įtvirtinta įstatyme.
5. Vyriausybės nutarimu, o ne įstatymu, nustatomos rinkliavos yra neleistinas precedentas, didinantis paskatas nustatinėti naujas rinkliavas be Seimo žinios ir pritarimo. Tokia praktika neišvengiamai prisideda prie mokestinės naštos augimo.
6. Rinkliavų dydžiai nėra pagrindžiami kaštų, būtinų paslaugai suteikti, padengimu. Tai patvirtina faktas, jog per pastaruosius 6 metus dauguma itin didelių rinkliavų visai nepakito. Jei tokių rinkliavų dydžiai būtų buvę apskaičiuoti remiantis išlaidomis ir kasmet perskaičiuojami, jų dydžiai būtų kitę. Tai patvirtina ir neadekvačiai didelės rinkliavos vienoms verslo sritims, kai tuo tarpu kitoms tokia pati paslauga kainuoja daug pigiau.
7. Didelės rinkliavos tam tikroms verslo sritimis negarantuoja ir neužtikrina jų teikiamų produktų kokybės. Didelės rinkliavos sukuria patekimo į rinką barjerus, o pastarieji dirbtinai riboja konkurenciją. Tai reiškia, jog visų pirma į rinką lengviau pateks tie, kurie gali ar turi galimybę susimokėti už visas valstybės paslaugas, o ne tie, kurie teikia kokybiškas paslaugas ar produktus.
8. Vienas iš pagrindinių trukdžių žmonių verslumui plėtotis yra būtinybė įsigyti daug ir brangių licencijų. Tai savo ruožtu skatina verslininkus siekti šešėlinių pajamų, kurios leistų atstatyti veiklos pelningumą ir tampa veiksmingu būdu įsitvirtinti rinkoje.
