Ekspertizė. Dėl Gyventojų pajamų mokesčio 6 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIP – 442(2)

Lietuvos laisvosios rinkos institutas išnagrinėjo siūlomą Įstatymo projektą. Čia pateikiamos pastabos dėl Įstatymo projekto nuostatų, kuriomis siūloma įvesti progresinį gyventojų pajamų mokesčio tarifą.

Įstatymo projekte siūloma panaikinti šiuo metu galiojantį vieną gyventojų pajamų mokesčio tarifą, kuris yra 15 proc. ir įvesti tris mokesčių laiptelius. Metinei pajamų daliai iki 24 000 Lt būtų taikomas 15 proc. tarifas, metinei pajamų daliai nuo 24 000 iki 120 000 Lt – 20 proc. tarifas, o virš 120 000 Lt – 40 proc. tarifas.

Projekto nuostatų tikslingumas ir poveikis biudžeto pajamoms

Įstatymo projektu siekiama įvedus progresinius mokesčio tarifus mažinti biudžeto deficitą, surenkant daugiau gyventojų pajamų mokesčio (GPM) lėšų. Įstatymo projekte nenumatyta, kiek lėšų projekto iniciatorių skaičiavimais atneštų progresinio tarifo įvedimas.

Progresinio GPM tarifo įvedimas nebūtinai atneš papildomų pajamų biudžetui dėl išaugsiančio mokesčių vengimo, mažėjančių paskatų užsidirbti daugiau bei brangaus naujos sistemos administravimo. Nors progresinių mokesčių šalininkai mano, kad didesnis daug uždirbančių žmonių apmokestinimas reikštų, kad į biudžetą įplauktų daugiau lėšų, dažnai pamirštama, kad daug uždirbantys asmenys yra mobilesni, o pajutę staigų ir didelį mokesčių naštos padidėjimą, jie bus linkę savo pajamas perkelti į žemesnio apmokestinimo šalis, todėl biudžeto lėšų galėtų netgi sumažėti. Neatmestina ir tai, kad minimalų atlygį viršijanti darbo užmokesčio dalis persikeltų į šešėlį, taigi į biudžetą įplauktų tik tos gyventojų pajamų mokesčio lėšos, kurios sumokamos nuo mažiau apmokestinamo atlyginimo. Dar skaudesne pasekme gali tapti daug uždirbančių kvalifikuotų asmenų emigracija, kuomet biudžetas taipogi netektų dalies mokestinių pajamų.

Papildomas mokesčių administravimas, susijęs su progresinių mokesčių įvedimu, reikštų, kad mažiau biudžeto lėšų liktų kitoms valstybės funkcijoms atlikti. Negalima pamiršti ir to, kad mokesčių administravimas kainuotų brangiau ne tik valstybės, bet ir įmonių lygmenyje.

Skylėto biudžeto problemą reikia spręsti ne didinant mokesčius ar įvedant naujus, bet mažinant valstybės biudžeto išlaidas.

Projekto poveikis dirbantiems žmonėms

Projekto aiškinamajame rašte teigiama, kad priėmus šį įstatymą, „gyventojai, gaunantys didesnes su darbo santykiais susijusias pajamas, mokėtų didesnius mokesčius“. Reikia pastebėti, kad dėl neapmokestinamųjų pajamų dydžio (NPD) taikymo daugiau uždirbantys asmenys šiuo metu moka didesnius mokesčius ir absoliučia suma, ir procentais. Pavyzdžiui, 2400 litų ikimokestinį atlyginimą („ant popieriaus“) gaunantis asmuo uždirba 3 kartus daugiau nei gaunantis 800 litų, tačiau gyventojų pajamų mokesčio sumoka net 7 kartus daugiau.

Pagal siūlomus tarifų laiptelius, žmonės, uždirbantys daugiau negu po 2 000 Lt per mėnesį turėtų mokėti GPM pagal aukštesnį tarifą, tad visiems tiek uždirbantiems asmenims išaugtų mokesčių našta. Valstybinės mokesčių inspekcijos duomenimis, šalyje tokių asmenų daugiau nei 25 proc. Tai reiškia, kad mokestinė našta išaugtų kas ketvirtam dirbančiajam, be to, ji išaugtų netgi mažiau nei vidutinį darbo užmokestį (kuris 2009 m. trečią ketvirtį sudarė 2 142,2 Lt) uždirbantiems žmonėms.

Dirbantieji pamatytų, kad jiems nebeapsimoka dirbti efektyviau arba turėti papildomą darbą, nes vis didesnė jų uždarbio dalis turėtų būti skiriama sumokėti mokesčiams. Ypač dabartinėmis sąlygomis, kai mažinamos algos, progresinių mokesčių įvedimas skaudžiai smogtų visiems, uždirbantiems tokias pajamas, kurios taptų apmokestinamos aukštesniu tarifu.

Svarbu ir tai, kad progresinio mokesčių tarifo įvedimas nebūtų naudingas niekam, nes pagal siūlomą įstatymo projektą mokestinė našta jokiems mokesčių mokėtojams nesumažėtų.

Projekto poveikis mokestinei sistemai

Progresinio tarifo įvedimas sukurtų sudėtingesnę mokestinę sistemą, mažintų jos skaidrumą. Tai pažeistų mokesčių sistemos paprastumo principą. Be to, perėjimas prie naujos sistemos atneštų tiek vienkartinių, tiek nuolatinių papildomų sąnaudų mokesčių administratoriams bei mokesčio mokėtojams. Didesnis buhalterinių sistemų kompiuterizacijos lygis galėtų jas sumažinti, tačiau sąnaudų padidėjimo vis tiek nebūtų išvengta.

Įstatymo projektu būtų sukuriama tokia mokestinė sistema, kurioje ilgainiui mokestinė našta didės. Ateityje kylant atlyginimams, žemiausiu tarifu – 15 procentų apmokestinama pajamų dalis sudarys vis mažesnę gyventojų pajamų dalį, todėl didės efektyvus apmokestinimo tarifas. Tokia situacija Lietuvoje jau buvo susiklosčiusi 1993 – 1994 metais, kai sparčiai augant infliacijai ir atlyginimams, progresinė sistema (iš pradžių faktiškai, o paskui realiai) tapo proporcine, ir visoms pajamoms buvo pradėtas taikyti aukščiausias – 33 procentų – mokesčio tarifas.

Progresinių tarifų įvedimas padarytų mokestinę sistemą itin sudėtinga dar ir todėl, kad nėra numatyta, kuriuo tarifu reikėtų mokėti mokesčius išmokant atlyginimą kiekvieną mėnesį. Įstatymo projekte numatyti tarifai būtų taikomi tam tikrai metinei pajamų daliai, tačiau metų bėgyje nežinomos žmogaus metinės pajamos, todėl neaišku, kaip tokia mokesčių sistema veiktų praktikoje.

Reikia prisiminti, kad pagal dabartinę sistemą Lietuvoje taip pat egzistuoja mokesčių progresyvumas. Visų pirma taip yra dėl neapmokestinamų pajamų dydžio (NPD) taikymo, kuris yra didesnis mažas pajamas gaunantiems asmenims ir nebėra taikomas mėnesinėms pajamoms virš 3150 Lt. Kita priežastis, lemianti mokesčių progresyvumą, yra socialinio draudimo sistema. Progresyvumas atsiranda todėl, kad daugiau uždirbančių asmenų įmokų į socialinio draudimo fondą ir išmokų santykis yra didesnis nei mažiau uždirbančių gyventojų.

Projekto poveikis šešėlinei ekonomikai

Progresinių tarifų įvedimas padidintų šešėlinės ekonomikos ir nelegalių atlyginimų mastą: didėtų motyvacija nelegaliai mokėti algas, viršijančias 2000 litų (kitaip tariant, atlyginimo dalis iki 2000 litų galėtų būti mokama legaliai, o kita dalis būtų mokama nelegaliai arba ne darbo santykių pagrindu).

2009 m. rugsėjį LLRI atlikto Lietuvos ekonomikos tyrimo duomenimis, šešėlinė ekonomika 2009 m. sudaro 24 proc. BVP, o 2010 m. pasieks rekordinį 27 proc. lygį. Ankstesnio tyrimo duomenimis, 2008 m. šešėline veikla užsiėmė 27,5 proc. ūkio subjektų, o 2009 m. – net 40 proc.. Įvedus progresinius mokesčius, šešėline veikla užsiimančių ūkio subjektų dalis bei šešėlinė ekonomika neabejotinai dar labiau išaugtų.

Projekto nuostatų įtaka Lietuvos ekonominei padėčiai

Progresinio tarifo įvedimas mažintų motyvaciją siekti didesnio atlyginimo ir paskatas kurti didesnės pridėtinės vertės darbo vietas. Turint omenyje esamą blogą ekonominę padėtį, progresinių mokesčių tarifų įvedimas turėtų neigiamų pasekmių Lietuvos konkurencingumui ir ekonominio augimo perspektyvoms. Įstatymo projekte siūlomų nuostatų įvedimas reikštų, kad didesnis produktyvumas būtų susietas su didesnėmis mokestinėmis sąnaudomis. Lietuvos valdžia dažnai deklaruoja, jog jos prioritetas yra sukurti žiniomis, inovacijomis bei didelės pridėtinės vertės gaminiais ir paslaugomis besiremiančią ekonomiką. Priimtas Įstatymo projektas, skirtingai nei deklaruojama, skatintų laikytis tradicinių ūkio šakų ir veiklų, o ne vystyti inovacijas, ieškoti produktyvumo didinimo galimybių.

Progresiniai mokesčiai potencialiai mažintų Lietuvos kaip darbo vietos patrauklumą, nes darbdaviai būtų orientuojami ir skatinami kurti mažiau, o ne daugiau apmokamas darbo vietas. Reikia pastebėti, kad geresnės sąlygos aukštos kvalifikacijos, didesnę pridėtinę vertę kuriantiems darbuotojams leidžia auginti bendrą ekonomikos potencialą, plėsti gamybą ir kartu sudaro prielaidas mažesnę kvalifikaciją turinčių, mažiau uždirbančių asmenų įdarbinimui bei jų atlyginimų augimui. Pažymėtina, kad Lietuvoje darbo jėgos apmokestinimas yra vienas didžiausių Rytų ir Centrinėje Europoje. Be to, Lietuvoje nėra socialinio draudimo įmokų lubų.

Proporcinė mokesčių sistema Lietuvoje ir kitose regiono valstybėse buvo vienas iš veiksnių, leidusių pasiekti dar prieš kelis metus buvusius didelius augimo tempus, kelti konkurencingumą. Priimtas Įstatymo projektas reikštų, kad yra atsisakoma pasiteisinusios sistemos, geros mokestinės praktikos, o dabartinis ekonomikos nuosmukis tęstųsi dar ilgiau.

Projekto įtaka skurdui

Poreikis įvesti progresinį GPM tarifą dažnai grindžiamas siekiu sumažinti skurdą. Skurdo palyginimas tarp Europos Sąjungos šalių, kuriose yra progresiniai mokesčiai ir tokių, kuriose jis netaikomas parodė, kad skurdo rodikliai progresinius mokesčius turinčiose šalyse yra aukštesni. Eurostato duomenimis, 2008 m. 29,6 procento progresinius mokesčius turinčių šalių gyventojų buvo skurdo rizikos riboje, tuo tarpu šalyse, turinčiose proporcinius (vieno tarifo) mokesčius skurdo rizikos riboje buvo mažiau žmonių – 27,9 procentų. Be to, proporcinius mokesčius turinčiose šalyse dalis gyventojų, esančių skurdo rizikos šalyje per pastaruosius keletą metų (2006 – 2008 m.) sumažėjo nuo 29,2 iki 27,9 proc., tuo tarpu turinčiuose progresinius mokesčius šalyse jų skaičius beveik nepasikeitė – nuo 29,9 iki 29,6 proc.

Skurdo progresiniai mokesčiai nemažintų, o atvirkščiai – įšaldytų esamą situaciją. Mažas pajamas gaunantys žmonės būtų nelinkę užsidirbti papildomai (našiau dirbti, ieškotis papildomo darbo), nes kuo daugiau jie uždirbtų, tuo didesnę dalį savo papildomo uždarbio jie privalėtų atiduoti. Norint sumažinti skurdą, turėtų būti pasinaudota kitomis priemonėmis. Reikia padidinti žmonių galimybes užsidirbti – lanksčiau reglamentuoti darbo santykius, mažinti minimalią algą, atpiginti verslo pradžią; tikslingai skirti valstybės paramą (pagal pajamų ir turto testą); mažinti bendrą valstybės naštą (tai padidintų gyventojų gaunamas pajamas).

Kalbant apie socialinę atskirtį (pajamų skirtumus tarp daugiausia ir mažiausia uždirbančiųjų), ši taipogi nesumažėtų įvedus progresinius mokesčius. Daug uždirbantys turi daugiau mobilumo, atitinkamai ir daugiau galimybių persikelti į mažesnio apmokestinimo šalis.

Taip pat reikia prisiminti jau minėtą faktą, kad didėjant atlyginimams vis mažesnė gyventojų pajamų dalis bus apmokestinama mažesniu 15 procentų pajamų tarifu. Augant efektyviam mokesčio tarifui, galiausiai net ir mažiausią darbo užmokestį gaunantys gyventojai bus apmokestinami didžiausiu mokesčio tarifu.

Projekto nuostatų įtaka investicinei aplinkai

Priimtas Įstatymo projektas turėtų neigiamų padarinių šalies investicinei aplinkai. Verslas ir investuotojai yra linkę pasisakyti už paprastą mokesčių sistemą ir proporcinius mokesčius su mažu tarifu. Pažymėtina, kad pagrindinėse šalyse Lietuvos konkurentėse dėl užsienio investicijų (Centrinės, Rytų Europos ir Balkanų šalyse) populiarėja paprastos, proporcinės mokesčių sistemos. Per paskutinius dešimtmečius, nė viena pasaulio valstybė neįsivedė progresinių mokesčių. Atvirkščiai, dauguma kaimyninių šalių atsisako progresinių ir įsiveda proporcinius mokesčius.

Šalys, panaikinusios progresinius ir įsivedusios proporcinius (vieno tarifo) mokesčius:

Šalis	Progresinių mokesčių atsisakymo metai	Dabartinis tarifas
Jamaika	1986	25%
Estija	1994	21%
Latvija	1995	23%
Lietuva	1996	15%
Rusija	2001	13%
Irakas	2004	15%
Slovakija	2004	19%
Ukraina	2004	15%
Rumunija	2005	16%
Gruzija	2005	25%
Islandija	2007	35.7%
Mongolija	2007	10%
Kazachstanas	2007	10%
Kirgizija	2007	10%
Mauricijus	2007	15%
Makedonija	2007	10%
Juodkalnija	2007	15%
Čekijos respublika	2008	15%
Albanija	2008	10%
Bulgarija	2008	10%

Šaltinis: Lietuvos laisvosios rinkos institutas.

Diskusijos dėl progresinių mokesčių ateities vyksta Jungtinėse Amerikos Valstijose, Vokietijoje, Didžiojoje Britanijoje, Lenkijoje, Vengrijoje, Kroatijoje, Graikijoje, Italijoje ir Meksikoje.

Jeigu būtų įgyvendintos Įstatymo projekto nuostatos, Lietuvos ekonominė politika judėtų priešinga kryptimi nei bendros regiono tendencijos. Iš esmės būtų grįžtama prie nepriklausomybės pradžioje egzistavusio progresyvumo principo, nors, kaip minėta, proporcinė sistema prisidėjo prie geresnių ekonominių sąlygų sukūrimo, mokestinės sistemos paprastumo ir mažesnių administravimo sąnaudų. Progresinio tarifo įvedimas galėtų tapti kliūtimi pritraukti tiesiogines užsienio investicijas, kurių stygius yra viena svarbiausių Lietuvos ekonominių problemų. Pažymėtina, kad tiesioginės užsienio investicijos yra vienas pagrindinių ekonominio augimo veiksnių, leidžiančių didinti gamybos potencialą, našumą, perimti gerą verslo praktiką. Investicinės aplinkos gerinimas galėtų būti šalies ūkio atsigavimo šaltiniu.

Neigiamą poveikį investicinei aplinkai galėtų turėti ne tik pats progresinio mokesčio įvedimo faktas. Tokį poveikį taip pat turėtų jau minėtas mokestinės politikos nenuoseklumas. Įmonės yra linkusios investuoti į tas šalis, kuriose ekonominė politika yra stabili, dažnai nekeičiama ir lengvai prognozuojama.

Projekto įtaka emigracijos procesams

Įstatymo projekto nuostatos galėtų turėti neigiamos įtakos emigracijos procesams. Įvedus progresinį GPM tarifą, didės paskatos emigruoti aukštos kvalifikacijos darbuotojams. Be to, kaip jau minėta, Įstatymo projektu būtų sukuriama tokia mokestinė sistema, kurioje mokestinė našta neišvengiamai augs visiems gyventojams, todėl vidutiniu bei ilguoju laikotarpiu didės motyvacija išvykti ir mažesnį atlyginimą gaunantiems asmenims. Turint omenyje dabartinę blogą ekonominę padėtį bei didėjančias paskatas emigruoti net ir nekeičiant mokesčių sistemos, progresinių tarifų įvedimas dar labiau motyvuotų šiuo metu apie emigraciją svarstančius žmones išvykti iš Lietuvos.

Į užsienį emigravę asmenys, svarstydami apie grįžimą į Lietuvą, tikėtina, pretenduoja bent jau į vidutinį ar didesnį atlyginimą, todėl mokestinės naštos didinimas visiems, uždirbantiems daugiau nei 2 000 Lt/mėn., menkins gyventojų paskatas sugrįžti į tėvynę.

Siūlomos Įstatymo projekto nuostatos:

1) nebūtų tinkama priemonė siekti iškeltų tikslų, t.y. padidinti valstybės biudžeto pajamas;

2) didintų mokesčių naštą kas ketvirtam dirbančiajam, mažintų paskatas užsidirbti daugiau;

3) sukurtų sudėtingesnę, ne tokią skaidrią sistemą bei sukeltų papildomų sąnaudų mokesčių mokėtojams ir administratoriams;

4) didintų šešėlinės ekonomikos mastą;

5) neigiamai veiktų šalies investicinę aplinką, konkurencingumą ir ekonominį augimą;

6) neigiamai veiktų emigracijos procesus, neskatintų išvažiavusių grįžti.

Dėl šių priežasčių tikslinga būtų nekeisti dabartinio Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo nuostatos, pagal kurią yra taikomas 15 proc. gyventojų pajamų mokesčio tarifas.