Lietuvos laisvosios rinkos institutas išnagrinėjo siūlomą Įstatymo projektą Dėl Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6, 13(1), 16, 18, 19, 20, 21, 27, 29, 30, 36 straipsnių pakeitimo ir papildymo, Įstatymo papildymo 22(1) straipsniu bei 31 straipsnio pripažinimo netekusiu galios (XP-2366). Žemiau yra pateikiamos pastabos dėl Įstatymo projekto nuostatų, kuriomis siūloma atsisakyti Gyventojų pajamų mokesčio (toliau – GPM) tarifo mažinimo iki 24 procentų bei įvesti progresinį mokesčių tarifą.
_______________________
Projekto nuostatų suderinamumas su ekonominės politikos nuoseklumu
Įstatymo projekte siūloma išbraukti šiuo metu galiojančią Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo 6 straipsnio nuostatą, pagal kurią galiojantis 27 procentų tarifas yra mažinamas iki 24 procentų nuo 2008 metų sausio 1 dienos. Kartu siūloma įvesti progresinį tarifą: pajamos iki 1000 litų būtų apmokestinamos 15 procentų tarifu, pajamoms virš 1000 litų būtų taikomas 27 procentų tarifas.
Atsisakymas Įstatyme įtvirtintos nuostatos mažinti GPM tarifą iki 24 procentų, likus pusei metų iki 2008 metų sausio 1 dienos, pažeistų teisėtų lūkesčių principą. Jeigu būtų priimtas Įstatymo projektas, tai mažintų pasitikėjimą Lietuvos ekonomine politika ir Vyriausybės veiksmais. Taip pat reikia atkreipti dėmesį, kad Įstatymo projektas prieštarauja dabartinės Vyriausybės programai. Šioje programoje nėra numatytas progresinių mokesčių įvedimas, bet įtvirtinta nuostata, esant finansinėms galimybėms, sumažinti GPM mokesčio tarifą visoms pajamoms iki 20 procentų. Todėl Įstatymo projekto nuostatos pažeistų ekonominės politikos nuoseklumo principą.
Reikia atkreipti dėmesį, kad jeigu Įstatymo projektas bus paskelbtas po 2007 metų liepos 1 dienos, bus pažeista Mokesčių administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalis, pagal kurią Lietuvos Respublikos mokesčių įstatymai, iš esmės keičiantys apmokestinimo tvarką ar mokesčio tarifą turi įsigalioti ne anksčiau kaip po šešių mėnesių nuo jų paskelbimo dienos. Jeigu Įstatymo projektas būtų pakeistas taip, kad progresinis tarifas įsigaliotų ne nuo 2008 metų sausio 1 dienos, o nuo vėlesnės datos, tai reikštų dar didesnį ekonominės politikos nenuoseklumą. Toks žingsnis sukurtų situaciją, kai 2008 metais mokestinė sistema keičiama, mažinant GPM tarifą visoms pajamoms iki 24 procentų, o paskui dar kartą įgyvendinama mokestinė reforma, įvedant progresinį tarifą. Toks mokestinės sistemos nestabilumas neleistų suformuoti Lietuvos kaip stabilią ekonominę politiką turinčios šalies įvaizdžio.
Kalbant apie Įstatymo projektą, derėtų atsižvelgti ne tik į tiesiogines ir lengvai pamatuojamas jo pasekmes. Priimtas Įstatymo projektas galėtų būti interpretuojamas kaip tam tikras ženklas, kuria kryptimi vystoma bendra valstybės ekonominė politika. Be to, jis gali būti traktuojamas kaip signalas, kad mokesčių progresyvumas ateityje ir toliau didės.
Projekto poveikis mokestinei sistemai
Progresinio tarifo įvedimas sukurtų sudėtingesnę mokestinę sistemą, mažintų jos skaidrumą. Tai pažeistų mokesčių sistemos paprastumo principą. Be to, perėjimas prie naujos sistemos atneštų tiek vienkartinių, tiek nuolatinių papildomų sąnaudų mokesčių administratoriams bei mokesčio mokėtojams. Didesnis buhalterinių sistemų kompiuterizacijos lygis galėtų jas sumažinti, tačiau sąnaudų padidėjimo vis tiek nebūtų išvengta.
Progresinio tarifo poveikis šešėlinės ekonomikos ir nelegalių atlyginimų mastui būtų nevienareikšmis. Viena vertus, dėl mažesnio tarifo atsirastų didesnės paskatos darbdaviams legaliai mokėti mažus atlyginimus. Kita vertus, progresinio tarifo įvedimas didintų motyvaciją nelegaliai mokėti algas, viršijančias 1000 litų (kitaip tariant, atlyginimo dalis iki 1000 litų galėtų būti mokama legaliai, o kita dalis būtų mokama nelegaliai arba ne darbo santykių pagrindu).
Įstatymo projekto nuostata atsisakyti mažinti GPM tarifą iki 24 procentų neleistų tikėtis šešėlinės ekonomikos sumažėjimo. Aukštas 27 procentų tarifas darbo pajamoms ir toliau skatintų darbdavius nemokėti atlyginimų legaliai arba mokėti juos dividendų forma, autorinių sutarčių ar individualios veiklos pagrindu. Kartu tai neleistų tikėtis didesnių įplaukų tiek į Nacionalinį biudžetą, tiek į Valstybinio socialinio draudimo (Sodros) fondą.
Įstatymo projektu būtų sukuriama tokia mokestinė sistema, kurioje ilgainiui mokestinė našta didės. Trumpuoju laikotarpiu siūlomas progresinis tarifas mokestinę naštą gyventojams galėtų sumažinti panašiai kaip ir vieningo tarifo mažinimas iki 24 procentų. Tačiau, kylant atlyginimams (2006 metais jų augimas siekė 19,1 procento), 15 procentų apmokestinama pajamų dalis sudarys vis mažesnę gyventojų pajamų dalį, todėl didės efektyvus apmokestinimo tarifas. Tokia situacija Lietuvoje jau buvo susiklosčiusi 1993 – 1994 metais, kai sparčiai augant infliacijai ir atlyginimams, progresinė sistema (iš pradžių faktiškai, o paskui realiai) tapo proporcine, ir visoms pajamoms buvo pradėtas taikyti aukščiausias – 33 procentų – mokesčio tarifas.
Reikia prisiminti, kad pagal dabartinę sistemą Lietuvoje taip pat egzistuoja mokesčių progresyvumas. Visų pirma taip yra dėl neapmokestinamų pajamų. Pavyzdžiui, 1800 litų ikimokestinį atlyginimą gaunantis asmuo uždirba 3 kartus daugiau nei gaunantis 600 litų, tačiau gyventojų pajamų mokesčio sumoka net 5 kartus daugiau. Kita priežastis, lemianti mokesčių progresyvumą, yra socialinio draudimo sistema. Progresyvumas atsiranda todėl, kad daugiau uždirbančių asmenų įmokų į socialinio draudimo fondą ir išmokų santykis yra didesnis nei mažiau uždirbančių gyventojų.
Projekto nuostatų įtaka Lietuvos ekonominiam augimui ir konkurencingumui
Progresinio tarifo įvedimas mažintų motyvaciją siekti didesnio atlyginimo ir paskatas kurti didesnės pridėtinės vertės darbo vietas. Tokia sistema turėtų neigiamų pasekmių Lietuvos konkurencingumui ir ekonominio augimo perspektyvoms. Įstatymo projekte siūlomų nuostatų įvedimas reikštų, kad didesnis produktyvumas būtų susietas su didesnėmis mokestinėmis sąnaudomis. Pažymėtina, kad tokios Įstatymo projekto nuostatos prieštarauja ilgalaikei Lietuvos ūkio plėtros iki 2015 metų strategijai, kurioje teigiama, kad žiniomis, inovacijomis bei didelės pridėtinės vertės gaminiais ir paslaugomis besiremianti ekonomika yra Lietuvos prioritetas. Priimtas Įstatymo projektas, skirtingai nei deklaruojama, skatintų laikytis tradicinių ūkio šakų ir veiklų, o ne vystyti inovacijas, ieškoti produktyvumo didinimo galimybių.
Progresiniai mokesčiai potencialiai mažintų Lietuvos kaip darbo vietos patrauklumą, nes darbdaviai būtų orientuojami ir skatinami kurti mažiau, o ne daugiau apmokamas darbo vietas. Reikia pastebėti, kad geresnės sąlygos aukštos kvalifikacijos, didesnę pridėtinę vertę kuriantiems darbuotojams leidžia auginti bendrą ekonomikos potencialą, plėsti gamybą ir kartu sudaro prielaidas mažesnę kvalifikaciją turinčių, mažiau uždirbančių asmenų įdarbinimui bei jų atlyginimų augimui. Pažymėtina, kad Lietuvoje darbo jėgos apmokestinimas yra vienas didžiausių Rytų ir Centrinėje Europoje. Be to, Lietuvoje nėra socialinio draudimo įmokų lubų.
Proporcinė mokesčių sistema Lietuvoje ir kitose regiono valstybėse buvo vienas iš veiksnių, leidusių pasiekti didelius augimo tempus, kelti konkurencingumą. Priimtas Įstatymo projektas reikštų, kad yra atsisakoma pasiteisinusios sistemos, geros mokestinės praktikos.
Projekto įtaka emigracijos procesams
Įstatymo projekto nuostatos galėtų turėti neigiamos įtakos emigracijos procesams. Visų pirma reikia pasakyti, kad dėl progresinio mokesčio įvedimo ir atsisakymo mažinti GPM tarifą visoms pajamoms iki 24 procentų, didės paskatos emigruoti aukštos kvalifikacijos darbuotojams. Trumpuoju laikotarpiu Įstatymo projektas galėtų sumažinti mažiau uždirbančių gyventojų motyvaciją emigruoti. Tačiau, kaip jau minėta, Įstatymo projektu būtų sukuriama tokia mokestinė sistema, kurioje mokestinė našta neišvengiamai augs visiems gyventojams, todėl vidutiniu bei ilguoju laikotarpiu didės motyvacija išvykti ir mažesnį atlyginimą gaunantiems asmenims.
Į užsienį emigravę asmenys, svarstydami grįžimą į Lietuvą, tikėtina, pretenduoja bent jau į vidutinį ar didesnį atlyginimą. Todėl mokesčio sumažinimas pajamoms iki 1000 litų greičiausiai neturės didelės teigiamos įtakos jų paskatoms grįžti, o atsisakymas mažinti GPM tarifą visoms pajamoms iki 24 procentų menkins šias paskatas.
Projekto nuostatų įtaka investicinei aplinkai
Priimtas Įstatymo projektas galėtų turėti neigiamų padarinių šalies investicinei aplinkai. Verslas ir investuotojai yra linkę pasisakyti už paprastą mokesčių sistemą ir proporcinius mokesčius su mažu tarifu. Pažymėtina, kad pagrindinėse šalyse Lietuvos konkurentėse dėl užsienio investicijų (Centrinės, Rytų Europos ir Balkanų šalyse) populiarėja paprastos, proporcinės mokesčių sistemos, jose mažinami mokesčių tarifai. Šiuo metu Estijoje taikomas 22 (2009 metais bus sumažintas iki 20), Slovakijoje – 19, Latvijoje – 25 procentų GPM tarifas. Birželio mėnesį Čekijoje Žemieji parlamento rūmai sutiko svarstyti Vyriausybės pasiūlymą atsisakyti proporcinės mokesčių sistemos. Proporciniai tarifai Rytų Europoje taikomi ir ne ES šalyse. Serbijoje egzistuoja 14 procentų proporcinis GPM tarifas, Rumunijoje – 16. Nuo šių metų liepos 1 dienos Juodkalnijoje taip pat bus įvestas 15 procentų proporcinis GPM tarifas, kuris palaipsniui bus mažinamas iki 9 procentų 2009 metais.
Jeigu būtų įgyvendintos Įstatymo projekto nuostatos, Lietuvos ekonominė politika judėtų priešinga kryptimi nei bendros regiono tendencijos. Iš esmės būtų grįžtama prie nepriklausomybės pradžioje egzistavusio progresyvumo principo, nors, kaip minėta, proporcinė sistema prisidėjo prie geresnių ekonominių sąlygų sukūrimo, mokestinės sistemos paprastumo ir mažesnių administravimo sąnaudų. Progresinio tarifo įvedimas galėtų tapti kliūtimi pritraukti tiesiogines užsienio investicijas, kurių stygius yra viena svarbiausių Lietuvos ekonominių problemų. Pažymėtina, kad tiesioginės užsienio investicijos yra vienas pagrindinių ekonominio augimo veiksnių, leidžiančių didinti gamybos potencialą, našumą, perimti gerą verslo praktiką. Neigiamą poveikį investicinei aplinkai galėtų turėti ne tik pats progresinio mokesčio įvedimo faktas. Tokį poveikį taip pat turėtų jau minėtas mokestinės politikos nenuoseklumas. Įmonės yra linkusios investuoti į tas šalis, kuriose ekonominė politika yra stabili, dažnai nekeičiama ir lengvai prognozuojama.
Projekto nuostatų tikslingumas
Įstatymo projektu siekiama didinti visuomenės solidarumą, mažinti socialinę atskirtį ir skurdą. Tačiau Įstatymo projekte įtvirtintos nuostatos nėra tinkama priemonė minėtiems tikslams siekti. Pirma, kadangi progresinis mokestis mažina paskatas siekti didesnių pajamų, ilguoju laikotarpiu jis gali net padidinti socialinę atskirtį ir nelygybę. Be to, dėl progresinio mokesčio neigiamos įtakos konkurencingumui ir ekonominiam augimui būtų mažinamos prielaidos ilgalaikiam visų šalies gyventojų pajamų augimui. Taip pat reikia pastebėti, kad Įstatymo projektas remiasi nepagrįsta prielaida, jog turtingiausi gyventojai yra tie, kurie gauna daugiausiai pajamų iš darbo užmokesčio. Pagal Įstatymo nuostatas aukščiausiu tarifu būtų apmokestinami ne didžiausias pajamas gaunantys, o daugiausia iš darbo uždirbantys asmenys. Be to, siūlomas Įstatymo projektas nepagerintų neturtingų gyventojų, apskritai negaunančių darbo pajamų, padėties. Taip būtų mažinamos prielaidos formuotis viduriniam visuomenės sluoksniui. Mažinti skurdą efektyviau yra biudžeto išlaidų, o ne mokestinėmis priemonėmis.
Progresinio mokesčio perskirstymo efektą gali mažinti ar net neutralizuoti natūraliai veikiančios rinkos jėgos. Reikia pastebėti, kad atlyginimas priklauso nuo rinkos situacijos, darbo jėgos paklausos ir pasiūlos santykio. Jeigu darbdaviams reikės aukštą kvalifikaciją turinčių darbuotojų ir specialistų, pastarųjų atlyginimai augs greičiau nei nekvalifikuotų darbuotojų, siekiant atstatyti prieš progresinio tarifo įvedimą egzistavusias proporcijas. Dėl šios priežasties, tikėtina, didės ikimokestinių atlyginimų diferenciacija.
Empiriniai duomenys iš progresinį mokestį taikančių ir netaikančių ES valstybių kelia abejonių dėl to, ar progresinis mokestis padeda pasiekti pagrindinį tikslą – mažinti gyventojų pajamų diferenciaciją. Santykinė skurdo riba, kurią „Eurostat“ skaičiuoja kaip gyventojų, gaunančių mažiau kaip 60 procentų vidutinių šalies namų ūkių pajamų, dalį, 2005 metų duomenimis tarp ES šalių turinčių proporcinę sistemą, yra 25,3 procentai, turinčių progresinę sistemą – 25,5 procentai. Naujų ES valstybių narių skirtumai dar ryškesni – proporcinę sistemą turinčiose valstybėse santykinė skurdo riba 24,5 procentai, progresinę – 26,7 procentai.
Nors Įstatymo projekto aiškinamajame rašte teigiama, kad šio Projekto tikslas yra didinti visuomenės solidarumą, jis gali duoti priešingų rezultatų. Neatmestina galimybė, kad progresinio mokesčio įvedimas gali lemti tam tikrą visuomenės „supriešinimą“, kai didėja įtampa tarp daugiau ir mažiau uždirbančių asmenų. Priimtas Įstatymo projektas sukurtų precedentą, kai mokesčių progresyvumo didinimas gali būti naudojamas kaip politinė priemonė, siekiant užsitikrinti didesnę politinę paramą.
Taip pat reikia prisiminti jau minėtą faktą, kad dėl spartaus atlyginimų augimo ilgainiui vis mažesnė gyventojų pajamų dalis bus apmokestinama mažesniu 15 procentų pajamų tarifu. Augant efektyviam mokesčio tarifui, galiausiai net ir mažiausią darbo užmokestį gaunantys gyventojai bus apmokestinami didžiausiu mokesčio tarifu.
Siūlomos Įstatymo projekto nuostatos:
1) pažeistų teisėtų lūkesčių ir ekonominės politikos nuoseklumo principus, mažintų pasitikėjimą Vyriausybės veiksmais;
2) sukurtų sudėtingesnę, ne tokią skaidrią sistemą bei sukeltų papildomų sąnaudų mokesčių mokėtojams ir administratoriams;
3) ilgainiui neišvengiamai didintų mokestinę naštą visiems darbo pajamas gaunantiems Lietuvos gyventojams;
4) neigiamai veiktų šalies investicinę aplinką, konkurencingumą ir ekonominį augimą;
5) galėtų neigiamai veikti emigracijos procesus, neskatintų išvažiavusių grįžti;
6) nebūtų tinkama priemonė siekti iškeltų tikslų, t.y. socialinės nelygybės ir skurdo mažinimo.
Dėl šių priežasčių tikslinga būtų nekeisti dabartinio Gyventojų pajamų mokesčio įstatymo nuostatos, pagal kurią nuo 2008 metų mažinamas GPM tarifas visoms pajamoms iki 24 procentų, ir neįvesti progresinio mokesčio tarifo.
