Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išnagrinėjo 11-224-01 Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo „Dėl valstybės valdomų įmonių pertvarkos programos patvirtinimo“ projektą (toliau – Projektas). Iš esmės pritariame programos tikslams, siūlome ją papildyti ir patikslinti.
1. Dėl komercinių ir nekomercinių funkcijų apibrėžimo
Projektas teisingai identifikuoja, kad šiuo metu atskiros valstybės valdomos įmonės (toliau – VVĮ) veikia keliuose segmentuose bei teikia ir komercinio, ir nekomercinio pobūdžio paslaugas. Atkreipiame dėmesį, kad šis funkcijų atskyrimas tam tikrais atvejais gali būti suprantamas nevienareikšmiškai. Funkcijų atskyrimo aspektas yra labai svarbus. Netinkamai identifikavus bei atskyrus komercines ir nekomercines funkcijas, kai kurios VVĮ ir toliau gali veikti neefektyviai, motyvuodamos tuo, kad jos atlieka nekomercines funkciją. Todėl tikslus ir teisingas komercinių ir nekomercinių funkcijų atskyrimas yra būtinas sėkmingam VVĮ pertvarkymo programos tikslų įgyvendinimui.
Kai kurios VVĮ atlieka funkcijas, kurias teikia ir rinkos dalyviai (pvz., keleivių pervežimas) – tokiu atveju įvardinti, kad tai yra neabejotinai komercinė funkcija nėra sudėtinga. Tačiau yra daug atvejų, kai VVĮ atlieka komercinę funkciją, kurios kiti rinkos dalyviai neteikia tik dėl susiklosčiusios situacijos – pvz., AB „Smiltynės perkėla“ teikiamos kelto paslaugos. Todėl vien tai, kad šiuo metu nėra kitų rinkos dalyvių, teikiančių panašias paslaugas, neturėtų būti kriterijumi tokias funkcijas priskirti nekomercinėms.
Skirstant funkcijas į komercines ir nekomercines gali kilti sunkumų klasifikuoti VVĮ, kurioms suteiktos išskirtinės teisės teikti tam tikrą paslaugą, pvz., universaliosios pašto paslaugos. Šioje srityje konkurencija yra uždrausta, todėl konkurentų nėra ir negali atsirasti. Taigi, atvejai, kai konkurencija teikiant tam tikras paslaugas yra uždrausta, paslaugos taip pat nepaverčia nekomercine.
Atskiriant komercines nuo nekomercinių funkcijų tikslinga būtų vadovautis šiais papildomais kriterijais: (1) Ar teikiama paslauga yra valstybės funkcija? (2) Ar ši funkcija / paslauga yra (gali būti) teikiama rinkoje (turint omeny abu aukščiau įvardintus aspektus)? Tokiu būdu nekomercinėmis funkcijomis derėtų pripažinti tik tokias VVĮ priskirtas funkcijas, kurios yra tiesioginės valstybės funkcijos ir negali būti teikiamos rinkoje. Visos kitos įmonių funkcijos turėtų būti laikomos komercinėmis funkcijomis.
Į tai reikėtų atsižvelgti ir vykdant 9.3. punkte numatytą nekomercinių funkcijų atskyrimą skaidant įmones.
Siūlome patikslinti 9 straipsnio nuostatas, įtvirtinant pasiūlytus kriterijus, kada funkcija laikoma komercine ir nekomercine.
2. Dėl VVĮ, kurias valstybė naudoja pasiekti socialinius tikslus
Siekiant efektyvumo būtina užtikrinti, kad VVĮ prekių ar paslaugų kainos būtų pagrįstos išskirtinai ekonomine logika, net ir tuo atveju, jei valstybė turėtų ir įgyvendintų politinius, socialinius tikslus, siekdama sumažinti tam tikrų prekių ir paslaugų kainą.
Jei valstybė siekia užtikrinti tam tikrų prekių ar paslaugų prieinamumą tam tikroms socialinėms grupėms (pvz., neturtingiems asmenims), tikslinga ne nustatinėti per mažas, ekonomiškai nepagrįstas kainas ir vėliau iš biudžeto remti / kompensuoti VVĮ, bet pasirinkti vieną iš alternatyvų:
a) lėšas skirti socialinės paramos gavėjams, t.y. remti ne įmones, o žmones. Tokia paramos sistema būtų efektyvesnė nes valstybės paramą gaunantys žmonės galėtų patys paskirstyti gaunamus pinigus pagal savo prioritetus. Be to, tokia paramos sistema būtų ir tikslingesnė, nes ja negalėtų naudotis asmenys, kuriems valstybės parama nėra reikalinga.
b) identifikavus konkrečią paslaugą, kurią valdžia nori teikti gyventojams, ją reikia teikti ne per VVĮ, o skelbti viešąjį pirkimą konkrečiai paslaugai ir apimčiai (šiuo metu tai daroma pvz. su gyvūnų globos paslauga). Viešajame konkurse galėtų dalyvauti ir VVĮ.
Toks tikslų pasiekimo būtų žymiai skaidresnis. Pirma, būtų labai aiškiai žinoma visų paslaugų rinkos kaina, antra – būti matoma ir jos kompensavimo mastai ir kaina. Trečia – nebūtų subsidijuojami tie gyventojai (ar įmonės), kuriems subsidija neturėtų būti skiriama, tačiau kurie ja nepelnytai naudojasi, kai taikoma visiems vienoda maža kaina, o subsidijos skiriamos VVĮ.
Taip pat atkreipiame dėmesį, kad reformų trūkumas valstybės paramos srityje yra neteisingai pateikiama kaip neįveikiama kliūtis VVĮ privatizacijai, t.y. teigiama, kad konkrečios VVĮ privatizavimas yra negalimas, nes privatizuota įmonė neteiktų paslaugų tokia žema kaina kaip VVĮ. Tačiau kompensacijas VVĮ pakeitus pinigine pašalpa remtiniems asmenims, išnyktų būtinybė VVĮ teikti paslaugas už nepagrįstai žemą kainą. Todėl sprendžiant VVĮ efektyvumo trūkumo problemą rekomenduotina keisti ir valstybės paramos teikimo mechanizmą, paslaugų kainų subsidijas keičiant parama asmenims.
3. Dėl VVĮ, kurioms netaikoma Valstybės valdomų įmonių efektyvumo didinimo koncepcija
Projekto 1 dalies 3 straipsnis numato, kad Vyriausybė numato sąrašą įmonių, kurioms netaikomos Koncepcijos nuostatos. Norime atkreipti dėmesį, kad tokia nuostata leidžia netaikyti Koncepcijos net ir komercines funkcijas teikiančioms VVĮ. Tokia nuostata yra prieštaraujanti esminei VVĮ efektyvumo didinimo idėjai. Jei pripažįstama, kad valstybei priklausančios įmonės turi dirbti efektyviau, nėra pagrindo palikti galimybės kai kurioms VVĮ nedidinti veikos efektyvumo.
Jei Projektu norėta šią nuostatą taikyti tik nekomercines paslaugas teikiančioms VVĮ, tokios nuostatos įtraukimas į Projektą yra abejotinas. Pirma, VVĮ teikiančios nekomercines paslaugas taip pat privalo dirbti skaidriai, aiškiai ir efektyviai. Antra, jei šia nuostata buvo norima užtikrinti, kad nekomercines paslaugas teikiančios VVĮ nesiektų pelno, tokia nuostata yra perteklinė, nes Koncepcija VVĮ neįpareigoja siekti pelno.
Tokiu būdu 1 dalies 3 straipsnio nuostata yra nereikalinga ir gali trukdyti Projekte numatytų tikslų įgyvendinimui.
Siūlome atsisakyti šios nuostatos.
4. Dėl pelno siekimo
Šiuo metu valstybei priklausančių akcinių bendrovių (AB) ar uždarųjų akcinių bendrovių (UAB) valdymo organai Akcinių bendrovių įstatymu privalo veikti bendrovės ir jos akcininkų naudai. Tačiau pati savaime tokia nuostata VVĮ neįpareigoja siekti pelno, nes VVĮ gali būti nustatyti politiniai tikslai. Tai reiškia, kad net ir įtvirtinus Projekte numatytus tikslus, VVĮ ir toliau galės veikti neefektyviai, nesiekiant pelno ir tokius veiksmus motyvuojant pagrindinio akcininko valia. VVĮ ir toliau gali veikti neefektyviai, jei atsakinga ministerija nenurodys siekti pelno (kas įmanoma esant politinės valios trūkumui, ar siekiant politinių tikslų, pvz., nepagrįstai mažų VVĮ teikiamų paslaugų kainų. Todėl, siekiant Projekte numatytų tikslų įgyvendino užtikrinimo, Projektą reikia papildyti nuostata, kad komercines funkcijas vykdančios VVĮ siekia pelno.
Siūlome įtraukti nuostatą, kad komercines funkcijas vykdančios VVĮ privalo siekti pelno.
5. Dėl tolesnių valstybės valdomų įmonių pertvarkos programos žingsnių
Didinant VVĮ efektyvumą į VVĮ būtina pritraukti privačių įmonių vadybos praktikų. Paprasčiausias būdas tai padaryti – į VVĮ pritraukti privataus kapitalo.
Strateginė kryptis turi būti valstybei atsisakyti valstybei nebūdingų funkcijų, kurias gali teikti įmonės rinkoje. Tai svarbu padaryti dėl dviejų priežasčių. Pirma, privatus valdymas yra efektyvesnis už valstybinį. Antra, valstybė dalyvaudama savo turtu komercinėje veikloje prisiima riziką mokesčių mokėtojų turtu. Trečia, valstybė turi mandatą įgyvendinti valstybės funkcijas, o ne prisiimti komercinę riziką.
Jei VVĮ atlieka tik komercines funkcijas ir siekia pelno, tuomet yra tikslinga tokią įmonę parduoti privačiam investuotojui. Tokiu būdų valstybė galės atsisakyti valstybei nebūdingų funkcijų, užtikrinti efektyvesnę įmonių veiklą ir gauti lėšų. Todėl tolesnis valstybės valdomų įmonių pertvarkos programos žingsnis turėtų būti VVĮ privatizavimas.
Jei dėl politinių priežasčių valstybė apsispręstų neparduoti VVĮ, privataus kapitalo galima pritraukti parduodant tik dalį kiekvienos VVĮ. Valstybei nereikia turėti 100 proc. akcijų norint priimti vienašališkus sprendimus akcinėse bendrovėse; užtenka turėti apie 67 proc. akcijų. Tokiu būdu valstybė gali ir išlaikyti kontrolę, ir padidinti įmonių efektyvumą, ir gauti lėšų.
Dalis VVĮ yra akcinės bendrovės kotiruojamos vertybinių popierių biržoje. Tad tokių įmonių dalies akcijų pardavimas (valstybei išlaikant 67 proc.) gali būti paprastas ir skaidrus. Biržoje kotiruojamose valstybei priklausančiose akcinėse bendrovėse valstybei priklauso didesnė akcijų dalis: AB „LESTO“ – 82 proc., AB „Klaipėdos nafta“ – 70 proc., AB „Litgrid“ turtas -97,5 proc., AB „Lietuvos elektrinė“ – 95 proc.
Siūlome papildyti Projektą nuostata, kad tolesnis valstybės valdomų įmonių pertvarkos programos žingsnis yra privataus kapitalo pritraukimas.
