Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI) išnagrinėjo naujos redakcijos Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo projektą (toliau – Įstatymas) ir teikia pastabas bei pasiūlymus.
Dar Įstatymo koncepcijoje (Nr. 3904-01) įvardintos aktualios teritorijų planavimo sistemos problemos – teritorijos planavimo procese dalyvaujančių asmenų teisių ir pareigų neapibrėžtumas, teritorijos planavimo dokumentų nesuderinamumas ir hierarchijos nebuvimas, paties proceso veiksmingumas ir reali trukmė. Tačiau parengtas Įstatymas neapima esminės teritorijų planavimo sistemos ydos – neatitikimo tarp apribojimų naudotis nuosavybe bei pareigų masto, kurį savininkams sukuria teritorijų planavimas ir savininkų galimybės paveikti planavimo procesus.
Abejotina, kad Įstatymas sukurs tvarką, suteikiančią palankiausias galimybes Lietuvos gyventojams naudotis teritorijomis, ir užtikrins privačios nuosavybės apsaugą:
- savininkai lieka suvaržyti teritorijų planavimo dokumentų;
- sistema netampa lankstesnė ar suprantamesnė atskiriems vartotojams (gyventojui, verslininkui, viešojo administravimo institucijos tarnautojui);
- dėl daugelio procedūrų reglamentavimo pavedimo poįstatyminiams aktams sudėtinga spręsti apie galimą planavimo trukmės mažėjimą iš esmės;
- visuomenės informavimo procesas netampa tikslinis, t.y. nukreiptas į labiausiai suinteresuotus teritorijų planavimo viešumu – kaimynus, saugančius savo nuosavybę nuo fizinio poveikio;
- centrinė teritorijų planavimo sistema negarantuoja efektyvumo įgyvendinant savininkų teises ir interesus.
Dėl Projekto 3 str. apibrėžtų teritorijų planavimo tikslų
3.2 str. nelieka šiuo metu galiojančiame įstatyme įtvirtinto principo, jog teritorijų planavimo tikslai yra nustatomi atsižvelgiant į žemės ir kito nekilnojamojo turto savininkų teises ir trečiųjų asmenų teises. O konkretus privačių asmenų, visuomenės ir valdžios institucijų interesų naudojant teritoriją ir žemės sklypus bei plėtojant veiklą teritorijoje derinimo principas keičiamas abstrakčiu reikalavimu atsižvelgti į „visuomenės interesus“.
Toks reglamentavimas neužtikrina savininko, kaip privačios nuosavybės teisių turėtojo, interesų apsaugos ir nesukuria sąlygų sėkmingam privačių investicijų pritraukimui, kuris numatytas kaip vienas teritorijų planavimo tikslų (3.1.7 str).
Ši nuostata koreguotina įtvirtinant konstitucinį privačios nuosavybės neliečiamumo principą bei interesų pusiausvyros užtikrinimą.
Dėl teritorijų planavimo lygmenų, dokumentų rūšių ir jų privalomumo
Įstatymu teritorijų planavimas centralizuojamas suskirstant planavimą į valstybės, savivaldybės ir vietovės, teritorijų planavimo dokumentų rengimą priskiriant atitinkamai valstybės, savivaldybės ar vietos lygmens institucijoms. Pagal tai nustatomos teritorijų planavimo dokumentų rūšys:
1) kompleksinio teritorijų planavimo dokumentai apima valstybės, savivaldybių ar vietovės lygmeniu parengtus projektus ir yra privalomi valstybių ir savivaldybių institucijoms. Kompleksiniai teritorijų planavimo dokumentai taip pat apima užstatymo planus (buvę detalieji planai);
2) specialiojo teritorijų planavimo dokumentai, kurių sprendiniai turi būti įtraukti į kompleksinio teritorinio planavimo dokumentą, kad pirmasis įgytų privalomąją galią.
Aiškinamajame rašte nurodoma, kad toks skirstymas „aiškiai įtvirtina teritorijų planavimo dokumentų viršenybę ir atskiria valstybės ir savivaldybių kompetenciją“. Centralizacija taip pat siekiama spręsti specialiojo teritorijų planavimo projektų konsolidacijos problemą – vietoj dabar rengiamų daugelio specialiųjų planų, specialiojo teritorijų planavimo dokumentai ir susijęs veiklos reglamentavimas bus numatytas viename kompleksiniame teritorijų planavimo dokumente.
Tačiau Įstatymu kuriamas vieno lygmens planavimo dokumentų įsigaliojimo hierarchinis priklausomumas nuo kito neišsprendžia esminės teritorijų dokumentų rengimo problemos – dokumentų stabilumo ir efektyvaus rengimo. Valstybės kontrolė pažymi, kad bendrųjų planų rengimas strigo (pranešimas 2010-05-04). Bendrieji planai Įstatyme atitinka kompleksinius, kurie dar turės būti pildomi specialiaisiais. Toks centrinis planavimas implikuoja dažną teritorijų planavimo dokumentų kaitą, o tai reiškia, kad savininkas ar naudotojas ir toliau lieka priklausomas nuo valstybės ar savivaldybės teritorijų planavimo sprendimų ir jų keitimo ar vilkinimo, nes užstatomieji planai negalės būti rengiami, kol nepatvirtinti kompleksiniai.
Dėl naujo iniciatyvos teisės instituto
Aiškinamajame rašte teigiama, kad Įstatyme numatomas naujas institutas – iniciatyvos teisė asmenims Vyriausybės nustatyta tvarka teikti savivaldybei ir kitiems specialiojo teritorijų planavimo dokumentų organizatoriams pasiūlymus dėl vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo (6.5str.). Tokiu atveju tarp iniciatorių ir savivaldybės institucijos sudaroma planavimo proceso finansavimo sutartis.
Po šiuo reguliavimu slepiasi fizinių ir juridinių asmenų teisė inicijuoti užstatymo planų rengimą. Tačiau paties planavimo organizatoriai galės būti tik atitinkamos savivaldybės ar valstybės institucijos, t.y., fiziniams ir juridiniams asmenims nenumatyta teisė būti užstatymo planų rengimo organizatoriumi, kai valstybės ar savivaldybės institucijai perduoda planavimo organizatoriaus teises ir pareigas žemės sklypų valdytojui ar naudotojui. Tai apsunkina savininko padėtį priimant sprendimus dėl turimos nuosavybės naudojimo, su ja susijusios veiklos įvertinimo ir miesto plėtros prognozavimo, todėl asmenims turėtų būti leista organizuoti užstatymo planų rengimą.
Dėl kompleksinių planų sprendinių įgyvendinimo
Įstatymu įtvirtinamas principas kompleksinių planų sprendinių įgyvendinimo programas derinti su strateginio planavimo dokumentais, numatančiais investicinių projektų įgyvendinimo planuojamose teritorijose galimybes ir sudarančiais sąlygas pritraukti privačias investicijas (15.1.2str.) bei siekti pasinaudoti viešojo ir privataus sektorių partneryste pritraukiant privačias lėšas (15.1.3str).
Privačių lėšų pritraukimui būtinas teisinis tikrumas, suteikiantis galimybę investuotojui planuoti ir prognozuoti. Todėl valstybės ar savivaldybės įsipareigojimų investuoti į infrastruktūrą konkrečiomis kryptimis numatymas kompleksiniuose planuose leistų rinkos dalyviams būti tikriems dėl objektų, į kuriuos valstybės ar savivaldybė neketina investuoti, ir, atsižvelgiant į tai, planuoti privačias investicijas.
Kompleksinių planų sprendinių efektyvesnį įgyvendinimą per viešo ir privataus sektorių partnerystę užtikrintų infrastruktūros finansavimo bei privačių investicijų grąžos principų nustatymas.
Dėl privalomųjų reikalavimų teritorijos naudojimui
Įstatymas apibrėžia kompleksinio teritorijų planavimo objektus ir uždavinius, tačiau įtvirtina galimybę išplėsti jų sąrašą „atsižvelgiant į konkrečius visuomenės poreikius, socialinius, ekonominius planuojamos teritorijos ypatumus“ (19 str.). O 14 str. numato funkcinį zonavimą ir inžinerinės ir socialinės infrastruktūros objektų ar jų išdėstymo reikalavimus kaip privalomus reikalavimus teritorijos naudojimui.
Šios nuostatos svarbios užstatymo planų rengimui ir įgyvendinimui. Užstatymo planai, kaip kompleksinio teritorijų planavimo sprendinių įgyvendinimo priemonė, susiejami su zoniniu funkciškumu, leidžiant juos rengti urbanizuotose ar numatytose urbanizuoti teritorijose, ir pririšami prie esamų ir numatytų infrastruktūros ir komunikacijų tinklų (16-17 str.) paliekant galimybę nustatyti papildomus reikalavimus (17.2 str).
Nors teisiškai užstatomieji planai ir suranda savo vietą teritorijų planavimo sistemoje, tai iš esmės neišsprendžia įsišaknijusių žemės paskirties keitimo, priemiesčių kūrimosi ar leidimų statybai išdavimo klausimų.
25.7 ir 27.7 str. numato, kad žemės naudojimo paskirtis gali būti keičiama tik tada, jei tokia galimybė bus numatyta savivaldybės kompleksiniame plane. Priemiesčio teritorijose, kur dabar yra žemės ūkio paskirties sklypai, turėtų būti nustatyta daugiafunkcinė paskirtis, tačiau ne įtvirtinant alternatyvas galimoms veikloms, o nustatant saugomus rodiklius – taršos, eismo, triukšmo ir kt. reikalavimus.
Privačios infrastruktūros planavimo ir plėtros klausimai turėtų būti palikti privačiam susitarimui, numatant ir apibrėžiant tik savivaldybės įsipareigojimus investuoti į viešąją infrastruktūrą, o savininkui ir inžinerinės infrastruktūros įmonei leidžiant susitarti dėl reikalavimų ir paslaugų teikimo/gavimo sąlygų. Privatūs inžinerinių įmonių subjektai neturi dalyvauti nustatant planavimo reikalavimus, o savivaldybė – prisiimti įsipareigojimų užtikrinti infrastruktūrą ar riboti plėtrą.
Dėl valstybei svarbių projektų instituto ir servituto nustatymo
Vyriausybė savo sprendimu galės atitinkamą projektą pripažinti valstybei svarbiu (2.44 str.), o tai valstybinėms institucijoms suteiks teisę organizuoti savivaldybės ir vietos teritorijų planavimo dokumentus ir taikyti juos tiesiogiai – savo teisine galia projektas prilygs kompleksiniams planams, pagal kuriuos rengiami užstatymo planai. Šio reguliavimo kontekste Įstatymu išplečiamas ir servituto nustatymas teritorijų planavimo procese (15.2 -15.6 str).
Taip pat norėtume atkreipti dėmesį, kad iš Įstatymo sunku spręsti apie įvedamo valstybei svarbių projektų termino ryšį su „ypatingos valstybinės svarbos projektais“, apibrėžtais Žemės paėmimo visuomenės poreikiams įgyvendinant ypatingos svarbos projektus įstatyme, (Nr. XI-1307) ar su „valstybei svarbiais ekonominiais ir kultūriniais projektais“, kurių aprašą ir pripažinimo tvarką nustato Vyriausybė (2008 m. vasario 13 d. Nutarimas Nr. 136).
Šiuo metu veikia daugybė teisės aktų, reguliuojančių visuomenės ir valstybės interesų teritorijų planavime apsaugą. Įstatyme šiam tikslui taip pat tarnauja specialiojo teritorijos planavimo režimas. Todėl papildomos visuomenės ir valstybės interesų teritorijų planavime apsaugos kategorijos nustatymas ir servituto pasitelkimas jam įgyvendinti nepagrįstai išplėstų valstybės teises asmenų nuosavybės atžvilgiu.
Dėl specialiųjų teritorijų planavimo dokumentų įtraukimo į kompleksinius
Specialieji teritorijų planavimo dokumentai, organizuojami valstybės, savivaldybės ar vietos institucijų, turi būti įtraukiami į kompleksinius, o dėl tokio įtraukimo užstatymo planai gali tapti koreguotinais (20 str.).
Specialiojo teritorijų planavimo uždavinių sąrašas Įstatyme nėra baigtinis Tai suteikia planavimo organizatoriui diskreciją nustatyti konkrečius uždavinius pagal daugybę žemės reguliavimo įstatymų (19.1 str.).
Be to, specialiojo teritorijų planavimo dokumentams priskiriama kompleksinių teritorijų planavimo dokumentų ir jų sprendinių papildymo (kai atsakinga institucija nusprendžia, kad būtina detalizuoti ir konkretizuoti kompleksinius) ar pakeitimo (kai planuojama įvesti naują žemės ir nekilnojamojo turto savininkams privalomą veiklos reglamentavimą kompleksinio teritorijų planavimo dokumentuose) funkcija (27.1 str.).
Tokiu būdu savininko ar naudotojo teisė priimti sprendimus, įvertinti galimybes veiklos, susijusias su nuosavybe, ar prognozuoti miesto plėtrą yra ne tik apribojama įstatymiškai įtvirtintais reikalavimais, bet ir referuoja į pareigas, kurių dar nežino nei pats savininkas, nei reguliuotojas.
Privačios nuosavybės teisių galimi suvaržymo atvejai turėtų būti aiškiai nustatomi įstatymo pagrindu, o ne paliekami institucijų diskrecijai.
Dėl visuomenės (viešo) intereso ir teritorijų planavimo viešumo
Įstatymo rengėjai ryžosi apibrėžti visuomenės (viešojo) intereso turinį (8 str.). Tai, iš esmės, būtų sveikintina nuostata, didinanti savininkų ir naudotojų galimybes prognozuoti ir iš dalies apibrėžianti pačios valstybės atliekamo teritorinio planavimo ribas.
Tačiau Įstatyme viešojo intereso apibrėžimas nepasiekia šio tikslo – priešingai – sukuria galimybes plačiai interpretuoti viešąjį interesą bei įtvirtina vienpusį gamtos išteklių, aplinkos apsaugos, valstybės ar savivaldybės vykdomai veiklai reikalingų išteklių apsaugą, neatsižvelgiant į viešąjį interesą taip pat sudarančią privačios nuosavybės apsaugą ir gynimą.
Privačios nuosavybės neliečiamumas yra saugoma ir ginama vertybė, todėl esminis viešojo intereso principas turėtų būti kaimynų, saugančių savo nuosavybę nuo fizinio poveikio, interesų apsauga. Būtent šiam tikslui praktikoje šalys naudoja viešojo intereso argumentą ginčuose. Konstitucinis teismas nurodo, kad viešasis interesas, kaip bendras valstybės, visos visuomenės ar visuomenės dalies interesas, turi būti derinamas su individo autonominiais interesais, nes ne tik viešasis interesas, bet ir asmens teisės, yra konstitucinės vertybės (2004-12-13 nutarimas). Todėl viešasis aplinkos apsaugos, darnios plėtros interesas a priori nėra ir negali būti svarbesnis nei visuomenės socialinės, ekonominės plėtros interesai.
Įstatyme įtvirtinta visuomenės informavimo formų įvairovė skirtinguose planavimo etapuose negali būti laikoma veiksniu, užtikrinančiu teritorijų planavimo viešumo tikslus. Visuomenės informavimo tvarka taip pat turėtų būti tikslingai nukreipta į kaimynų, saugančių savo nuosavybę nuo fizinio poveikio, interesų pirmumą.
Dėl teritorijų planavimo proceso trukmės
Procesą sutrumpins Įstatymo nuostatos, kad sprendinių poveikio vertinimo ataskaitai rengti bus naudojama teritorijų planavimo dokumento strateginio pasekmių aplinkai vertinimo ataskaitos (toliau – SPAV), o rengiant užstatymo planus, pakartotinis SPAV neatliekamas, jei toje teritorijos dalyje rengiant savivaldybės dalies kompleksinį planą jis jau buvo atliktas (22.3, 22.4, 22.7 str.) bei užstatymo planų rengimo susiejimas su kompleksiniais planais, kai teritorijos naudojimo reglamentavimas gali būti nustatytas pagal kompleksinio plano teritorijos naudojimo privalomuosius reikalavimus (17 str.)
Viešas svarstymas 35.1 str. numatomas „praėjus Įstatymo 34 straipsnyje nustatytam susipažinimo su parengtais teritorijų planavimo dokumentais terminui“, tačiau nurodyta nuostata neapibrėžia pasiūlymų teikimo ir nagrinėjimo terminų.
Daug esminių proceso tvarkų ir taisyklių palikta nustatyti poįstatyminiais aktais: kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų organizavimo tvarka (21.1str.), specialiojo teritorijos planavimo dokumentų rengimo taisyklės (27.3 str.), specialiojo teritorijų planavimo dokumento ar jo sprendinių į kompleksinio teritorijų planavimo dokumento įtraukimo tvarka (20.3 str.), žemės valdos projektų, įgyvendinant užstatymo plano sprendinius, tvarka (18.2 str.), strateginio pasekmių aplinkai vertinimo tvarka (22.2.3, 22.4.2 str.), visuomenės informavimo, konsultavimo ir dalyvavimo priimant sprendimus dėl teritorijų planavimo tvarka (28.1.3 str.) teritorijos vystymo koncepcijos rengimo tvarka (22.2.3 str.), kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų sprendinių įgyvendinimo stebėsenos tvarka (26.7 str.) ir kt.
Tai rodo, kad proceso optimizavimo tikslai iš esmės paliekami poįstatyminiams teisės aktams ir šiuo metu sudėtinga spręsti apie realią Įstatymo įtaką planavimo proceso trukmei, proporcingumui bei su tuo susijusiai rizikai.
Dėl teritorijų planavimo priežiūros mechanizmo nesuderinimo
Projekto 36 str. ir X skirsnis sukuria situaciją, kad priežiūros institucijos tiria pažeidimus, rašo pažeidimų protokolus, skiria nuobaudas (49.6 str.) bei taip pat vertina savo veiksmus ar neveikimą (48 str.).
Privaloma ikiteisminė ginčių nagrinėjimo procedūra skundams ar pranešimams dėl viešojo administravimo subjektų priimtų su teritorijų planavimų susijusių sprendinių ar šių subjektų neveikimo (37.5 str.) numato skundo ar pranešimo pateikimo termino atnaujinimo galimybę, tačiau 37.6 str. nuostatomis padaro ją praktiškai neįgyvendinamą, nes atnaujinimo terminas (kaip ir paties skundo pateikimo terminas) pradedamas skaičiuoti nuo neteisėtos veiklos padarymo dienos ir negali būti ilgesnis nei vieneri metai, šitaip realiai eliminuojant termino atnaujinimo galimybę.
Nurodoma, kad ikiteisminės ginčą nagrinėjančios institucijos priimti sprendimai bus privalomi viešojo administravimo subjektams (39.11 str.). Tačiau nenustatyta tvarka, kuria šie sprendimai bus įgyvendinami, dėl to sudėtinga vertinti privačios nuosavybės teisių apsaugos ir interesų užtikrinimo garantijas nagrinėjant ginčus.
Atsakomybė už dokumentų tvirtinimą, atsisakymą derinti, tvirtinti, išvadų nepateikimą ar terminų praleidimą numatyta juridiniams asmenims. Kadangi savivaldybių tarybos neturi juridinio asmens statuso, sveikintina nuostata dėl politikų dalyvavimo tvirtinant teritorijų planavimo dokumentus sumažinimo – vietos lygmeniu planų tvirtinimą pavedant savivaldybės administracijos direktoriui.
Išvados ir pasiūlymai
1. Teritorijų planavimo reguliavimas neturi pažeisti konstitucinio privačios nuosavybės neliečiamumo principo bei privalo užtikrinti interesų pusiausvyrą.
Siūlome atsižvelgiant į šiuos principus koreguoti Įstatymo 3 str. nuostatas dėl teritorijų planavimo tikslų ir jų nustatymo bei su šiuo straipsniu susijusias kitas Įstatymo nuostatas, įtvirtinant konstitucinį privačios nuosavybės neliečiamumo principą bei interesų pusiausvyros užtikrinimą.
2. Kompleksiniai teritorijų planavimo dokumentai turėtų numatyti tik valstybės ar savivaldybės įsipareigojimus investuoti į privačią infrastruktūrą, o privačios infrastruktūros planavimo ir plėtros klausimus palikti privačiam susitarimui.
Siūlome į visuomenės (viešojo) intereso turinį neįtraukti socialinės ir inžinerinės infrastruktūros ir su tuo susijusio teritorijos plėtojimo (8.1.3 str), o 14 str. nustatyti principą, kad kompleksiniuose planuose nustatomos tik viešosios infrastruktūros plėtojimo ir investicijų kryptys.
3. Įstatymu kuriamas vieno lygmens planavimo dokumentų įsigaliojimo hierarchinis priklausomumas nuo kito neišsprendžia esminės teritorijų dokumentų rengimo problemos – dokumentų stabilumo ir efektyvaus rengimo. Užstatomieji planai negalės būti rengiami, kol nepatvirtinti kompleksiniai. Fiziniams ir juridiniams asmenims numatyta teisė tik inicijuoti užstatymo planų rengimą, bet ne organizuoti planų rengimą. Savininkas ar naudotojas ir toliau lieka priklausomas nuo valstybės ar savivaldybės teritorijų planavimo sprendimų ir jų keitimo ar vilkinimo.
Siūlome Įstatyme įtvirtinti fizinių ir juridinių asmenų teisę būti užstatymo planų rengimo organizatoriais.
4. Įstatyme viešojo intereso apibrėžimas sukuria galimybes plačiai interpretuoti viešąjį interesą bei įtvirtina vienpusį gamtos išteklių, aplinkos apsaugos, valstybės ar savivaldybės vykdomai veiklai reikalingų išteklių apsaugą, neatsižvelgiant į viešąjį interesą taip pat sudarančios privačios nuosavybės apsaugą. Viešasis aplinkos apsaugos, darnios plėtros interesas a priori nėra ir negali būti svarbesnis nei visuomenės socialinės, ekonominės plėtros interesai.
Siūlome konkretizuoti ir subalansuoti visuomenės (viešojo) intereso turinį, atsižvelgiant ir į privačios nuosavybės apsaugą ir gynimą, įtvirtinant kaimynų, saugančių savo nuosavybę nuo fizinio poveikio, interesų pirmumą.
5. Pagrindinis teritorijų planavimo viešinimo proceso principas turėtų būti kaimynų, saugančių savo nuosavybę nuo fizinio poveikio, interesų apsauga.
Siūlome įtvirtinti tikslinę teritorijų planavimo viešinimo sistemą, nukreiptą į kaimynų, saugančių savo nuosavybę nuo fizinio poveikio, interesų apsaugą, koreguojant visuomenės (viešojo) interesų turinį (8 str.) bei teritorijų planavimo viešumo nuostatas (V skirsnis).
6. Infrastruktūros finansavimo bei privačių investicijų grąžos principų nustatymas padėtų efektyviau išnaudoti viešo ir privataus sektorių partnerystę įgyvendinant kompleksinių planų sprendinius
Siūlome nuostatas dėl privačių lėšų pritraukimo per viešojo ir privataus sektorių partnerystę (12, 15 str.) papildyti infrastruktūros finansavimo bei privačių investicijų grąžos principų nustatymu.
7. Papildomos – valstybei svarbių projektų – visuomenės ir valstybės interesų teritorijų planavime apsaugos kategorijos nustatymas nepagrįstai išplečia valstybės teises asmenų nuosavybės atžvilgiu ir iš dalies dubliuoja specialiojo teritorijų planavimo režimo tikslus.
Siūlome nepritarti valstybei svarbių projektų kategorijos, kaip atskiro teritorijų planavimo reguliavimo, įtvirtinimui.
8. Privačios nuosavybės teisių galimi suvaržymo atvejai turėtų būti aiškiai nustatomi įstatymo pagrindu, o ne paliekami institucijų diskrecijai.
Siūlome atsižvelgiant į tai atitinkamai koreguoti nuostatas dėl galimų papildomų reikalavimų ir apribojimų privačios nuosavybės naudojimui nustatymo 9.6, 11.3, 13.9, 14.6, 16.5,17.2,19.3, 27.1str.
9. Daugelio Įstatymo nuostatų įgyvendinimas priklausys nuo poįstatyminiuose aktuose įtvirtintų taisyklių. Dėl šios priežasties sudėtinga vertinti tiek realią Įstatymo įtaką planavimo proceso trukmei, proporcingumui bei su tuo susijusiai rizikai, tiek privačios nuosavybės teisių apsaugos užtikrinimą ir skirtingų interesų derinimą apskritai.
