LLRI pastabos dėl Geležinkelių transporto sektoriaus reformos įstatymo ir jį keitusio įstatymo pripažinimo netekusiais galios įstatymo projekto XIP-3029
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) teikia pastabas Geležinkelių transporto sektoriaus reformos įstatymo (toliau – Reformos įstatymo) ir jį keitusio įstatymo pripažinimo netekusiais galios įstatymo projektui XIP-3029 (toliau – Projektas).
Projektas siūlo naikinti Geležinkelių reformos įstatymą ir taip iš esmės keisti geležinkelio transporto sektoriaus kryptį, dėl kurios buvo sutarta dar 2004 metais priėmus Geležinkelių transporto sektoriaus reformos įstatymą. Projektas nepateikia pakankamai stiprių argumentų, kurie nenuginčijamai įrodytų esant būtina atšaukti minėtą geležinkelių Reformos įstatymą.
Reformos įstatymo kūrimo ir priėmimo metu buvo galima pasirinkti integruotąjį modelį
Aiškinamajame rašte minimas ir cituojamas Direktyvos 91/440/EEB 6 straipsnis iš esmės nebuvo pakeistas vėliau sekusių Direktyvų. Tai reiškia, kad 6 straipsnyje minimos nuostatos, o ypač 6 straipsnio 2 dalis „Valstybės narės taip pat gali nustatyti, kad diegiant paminėtąjį atskyrimą gali prireikti vienoje įmonėje įkurti atskirus padalinius arba kad infrastruktūrą valdytų atskiras subjektas“ buvo aiški ir žinoma priimant Reformos įstatymą. Tokiu būdu, nėra pagrindo teigti, kad Reformos įstatymas buvo priimtas nežinant apie galimybę infrastruktūrą ir pervežimus valdyti toje pačioje įmonėje.
Iš to galima daryti pagrįstą išvadą, kad Reformos įstatyme numatytas infrastruktūros ir pervežimo valdymas atskirose įmonėse yra išreikšta politinė valia pasirinkti „atskirtąjį“ modelį, o ne netinkamas Direktyvos supratimas, kaip teigiama aiškinamajame rašte.
Reformos įstatymo priėmimo metu buvo galima įvertinti pasirinkto Direktyvos įgyvendinimo modelio tinkamumą
Aiškinamajame rašte teigiama, kad „2004 metais priimant minėtą įstatymą nebuvo pakankamai įvertintos Europos Sąjungos teisės suteikiamos alternatyvių sprendimų pasirinkimo galimybės, nebuvo atlikta reformos pasekmių analizė, nebuvo sukauptos ES šalių patirties.“ Tačiau Geležinkelių reformos įstatymas, kuriame numatyta įsteigti atskirą įmonę infrastruktūros valdymui, buvo priimtas 2004 metais, t.y. 13 metų po Direktyvos 91/440/EEB priėmimo. Todėl direktyvos pasekmių įvertinimui tiek Europos, tiek Lietuvos mastu buvo pakankamai galimybių. Įstatymo pripažinimas negaliojančiu, motyvuojant nepakankamu informuotu ar pasiruošimu, sukuria pavojingą precedentą reikalauti atšaukti bet kokį anksčiau priimtą įstatymą.
Vėliau sekę Direktyvos pakeitimai nėra tiesiogiai susiję su integruotojo ar atskirtojo modelio taikymu
Aiškinamajame rašte taip pat teigiama, kad „Po minėto įstatymo priėmimo Tarybos direktyvą 91/440/EEB taip pat buvo keičiama“. Tokiu būdu aiškinamasis raštas gali sudaryti įspūdį, kad reformos pakeitimai suponuoja būtinybę keisti ir Reformos įstatymą. Tačiau po to sekę direktyvos pakeitimai nėra esminiai ir visiškai atitinka Reformos įstatymo nuostatas.
Direktyvos 91/440/EEB pakeitimas Direktyva 2004/51/EB buvo priimtas tik 21 dienomis vėliau nei Reformos įstatymas. Turint galvoje įstatymo derinimo laikotarpius, tikėtina, kad Reformos įstatymo priėmėjai žinojo Direktyvos 2004/51/EB turinį ir galėjo juo vadovautis priimdami reformos įstatymą.
Direktyvos 2004/51/EB ar 2007/58/EB nei tiesiogiai, nei netiesiogiai neveikia Reformos įstatymo nuostatų dėl infrastruktūros ir pervežimo veiklos vykdymo atskirose įmonėse. Todėl šių direktyvų atsiradimas ir jomis atliekamas Direktyvos 91/440/EEB negali būti laikomas pagrindu keisti Reformos įstatymą.
Aiškinamasis raštas tendencingai pateikia Valstybės kontrolės audito išvadas
Aiškinamajame rašte cituojama viena iš Valstybės kontrolės 2006 m. Valstybinio audito išvadų yra pateikiama kaip atskirtojo modelio netinkamumo įrodymas. Tačiau iš tikro ši išvada tesako, kad nėra suskaičiuota, kiek kainuos įsteigti ir valdyti įmonę, skirtą valdyti viešajai geležinkelių infrastruktūrai. Iš to išplaukia ir rekomendacija „Prieš steigiant atskirą valstybės įmonę viešajai geležinkelių infrastruktūrai valdyti, parengti tokios įmonės steigimo ekonominį pagrindimą“. Taigi valstybinio audito ataskaita siūlo įvertinti, kiek kainuotų reformos įgyvendinimas, o ne daro išvadą, kad integruotasis modelis yra pranašesnis už atskirtąjį.
Pervežimų ir infrastruktūros atskyrimas ne pakenktų, o padėtų konkuruoti tarptautinių pervežimų srityje
Aiškinamasis raštas teigia, kad krovinių pervežime vykta labai arši konkurencija su kitų šalių įmonėmis. Taip pat teigiama, kad pajamos iš pervežimų yra naudojamos nuostoliams iš keleivių vežimo veiklos dengti ir investuoti į infrastruktūrą. Iš šių faktų išplaukia kelios išvados.
Pirma, tai, kad įmonė pajamomis iš krovinių pervežimo turi padengti keleivių vežimo nuostolius, kenkia įmonės galimybėms konkuruoti krovinių pervežimo srityje. Antra, tai, kad įmonė turi lėšas, gautas iš krovinių pervežimo, investuoti į infrastruktūrą, taip pat kenkia įmonės galimybėms konkuruoti krovinių pervežimo srityje. Jei yra norima išlaikyti pozicijas „aštrios konkurencijos“ aplinkoje, įmonei tikslinga koncentruoti resursus į konkuravimą krovinių pervežimais. Įmonė turi taikyti tokią krovinių pervežimo kainodarą, kad išliktų konkurencinga, o ne dengti nuostolius infrastruktūros plėtros ar keleivių pervežimo srityje.
Tokiu būdu Aiškinamajame rašte naudojama argumentacija, kad Reformos įstatymo neatšaukimas gali turėti neigiamų pasekmių krovinių pervežimo veiklai, yra neteisinga. Atvirkščiai, jei yra iškeliamas tikslas konkuruoti krovinių pervežimo rinkoje, infrastruktūros ir vežėjo atskyrimas šiam tikslui padeda, o ne trukdo. Skaidresnis infrastruktūros ir keleivių pervežimo finansavimas ir konkurencija tarp vežėjų leistų konkuruoti su kitų šalių geležinkelių sistemomis.
Keleivių ir krovinių pervežimo atskyrimas nėra Reformos įstatymo dalis
Aiškinamasis raštas teigia, kad kitose šalyse keleivių pervežimas yra finansuojamas iš valstybės ar savivaldybių biudžetų. Šis faktas naudojamas pagrįsti nuomonei, kad integruota AB „Lietuvos geležinkeliai“ yra pranašesnė už išskaidytą įmonę, nes keleivių vežimo veiklos nuostolį padengia pati įmonė. Šiuo klausimu gali būti daug vertinimų, tačiau keleivių pervežimas ar jo nuostolingumas nėra susijęs su Reformos įstatymu.
Pirma, ir svarbiausia, Reformos įstatymas į atskiras įmones atskiria pervežimo paslaugą ir infrastruktūros valdymą. Reformos rėmuose keleivių pervežimas ir krovinių pervežimas išlieka toje pačioje įmonėje. Taigi, jei politiniu sprendimu bus nutarta ir toliau keleivių pervežimą išlaikyti nuostolingą, o nuostolius dengti iš krovinių pervežimo veiklos, tam išlieka visos galimybės.
Antra, išeinant iš Reformos įstatymo rėmų, ateityje taip pat būtų tikslinga keleivių ir krovinių pervežimą atlikti skirtingose įmonėse arba bent be kryžminio subsidijavimo.
Keleivių pervežimas neprivalo būti nuostolingas. Jei keleivių ir krovinių pervežimas būtų atliekamas tikrai atskirose bendrovėse, kurios viena kitos nesubsidijuotų, labai greitai paaiškėtų nuostolių priežastys ir sprendimo būdai, padidėtų skaidrumas. Jei keleivių pervežimas yra nuostolingas dėl įmonės sprendimų – nuostoliai priverstų įmonę keisti verslo modelį: atsisakyti nuostolingų veiklų, mažinti sąnaudas. Jei keleivių pervežimas yra nuostolingas dėl politikų sprendimų – nuostoliai aiškiai parodytų politinių sprendimų kainą. Tai priverstų arba atsisakyti šių sprendimų, arba susidariusius nuostolius, kaip ir pridera politinių sprendimų atveju, dengti iš valstybės biudžeto. Socialines funkcijas (pvz., lengvatinis keleivių pervežimas) finansuoti privalo valstybė, o ne konkrečios įmonės. Būtent nuostolių kompensavimas iš valstybės (ar savivaldybių) biudžetų yra tinkama priemonė finansuoti valstybės politikos sprendimus.
Viešosios infrastruktūros finansavimas nebūtų našta valstybės biudžetui
Aiškinamajame rašte teigiama, kad „šalys, išskaidžiusios nacionalinius geležinkelius, skiria daug lėšų geležinkelių sektoriui finansuoti (pavyzdžiui, Švedija, Olandija virš 90 % einamųjų geležinkelių infrastruktūros išlaidų dengia valstybės lėšomis, pilnai finansuoja infrastruktūros modernizavimo ir plėtros projektus), tokiu būdu palaikydamos geležinkelių sektoriaus konkurencingumą.“ Iš šios formuluotės galima susidaryti įspūdį, kad pervežimus ir infrastruktūrą atskyrus į atskiras įmones, infrastruktūros finansavimas taptų našta valstybės biudžetui. Tačiau taip nėra.
Pirma, infrastruktūros išlaikymo ir atnaujinimo kaštai turėtų būti dengiami iš infrastruktūros mokesčio. Infrastruktūros mokestis privalo būti toks, kad padengtų infrastruktūros išlaikymo sąnaudas. Subalansuoti pajamas ir išlaidas (didinti pajamas ar (ir) mažinti išlaidas) privalo infrastruktūros valdytojas.
Antra, net jei valstybė ir nuspręstų papildomai skirti lėšų iš biudžeto investicijoms į viešąją geležinkelio infrastruktūrą, pervežimo ir infrastruktūros atskyrimas į atskiras įmones nesudarytų naštos biudžetui. Šiuo metu investicijos į viešąją geležinkelio infrastruktūrą yra finansuojamos iš pelno, gaunamo iš krovinių pervežimo (kaip teigiama aiškinamajame rašte). Atskirtųjų įmonių atveju, šis valstybės įmonių pelnas galėtų patekti į valstybės biudžetą; iš valstybės biudžeto, esant politiniam sprendimui, būtų galima skirti lėšų investicijoms į viešąją geležinkelių infrastruktūrą. Svarbiausia, sprendimą, kaip elgtis su viešąja infrastruktūra ir valstybės turtu, kaip ir pridera, priimtų politikai, o ne valstybei priklausančių AB vadovai.
Išvados
Aiškinamajame rašte pateikti argumentai nepagrindžia teiginių, kad Reformos įstatymas buvo priimtas neturint tinkamos informacijos:
Reformos įstatymo kūrimo ir priėmimo metu buvo galima pasirinkti „integruotąjį“ modelį;
Vėliau sekę Direktyvos pakeitimai nėra tiesiogiai susiję su integruotojo ar atskirtojo modelio taikymu ir, šiuo požiūriu, nėra svarbūs.
Aiškinamajame rašte pateiktos galimos Reformos įstatymo neigiamos pasekmės yra perdėtos:
Pervežimų ir infrastruktūros atskyrimas ne pakenktų, o padėtų konkuruoti tarptautinių pervežimų srityje;
Viešosios infrastruktūros finansavimas nebūtų našta valstybės biudžetui;
Keleivių ir krovinių pervežimo atskyrimas nėra Reformos įstatymo dalis. Todėl, nepaisant pasirinkto reformos modelio, išlieka galimybė keleivių pervežimą subsidijuoti iš krovinių pervežimo veiklos.
Siūlome nepritarti įstatymo projektui XIP-3029.
