Lietuvos laisvosios rinkos instituto pastabos dėl Seimo nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. gegužės 28 d. nutarimo Nr. IX-907 „Dėl Nacionalinio saugumo strategijos patvirtinimo“ pakeitimo“ projekto Nr. XIIIP-4643(3)
Seimo nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. gegužės 28 d. nutarimo Nr. IX-907 „Dėl Nacionalinio saugumo strategijos patvirtinimo“ pakeitimo“ projektu Nr. XIIIP-4643(3) (toliau – Projektas) siūloma keisti Nacionalinio saugumo strategiją, papildant nacionalinio saugumo apibrėžimą vienu iš prioritetų nurodant pakankamą valstybės maisto rezervą. Projektu apsirūpinimą savo gamybos maisto ištekliais siūloma laikyti gyvybiniu nacionalinio saugumo interesu, o žemės ūkį – prioritetine Lietuvos ūkio šaka.
Projektu būtų nepagrįstai išplėsta nacionalinio saugumo samprata, Nacionalinio saugumo strategijos reglamentavimo tikslai, taip pat galimai pažeidžiami konstituciniai principai. Projektas taip pat nėra suderinamas su Lietuvos įsipareigojimais pagal Europos Sąjungos teisę. Dėl šių ir toliau nurodytų argumentų yra netikslinga priimti Projektą.
- Projektas neatitinka teisinio reguliavimo efektyvumo ir tikslingumo principų
Projektu akcentuojama pakankamo nacionalinio maisto rezervo svarba (Strategijos 5 punkto pakeitimas), tačiau nėra aišku, koks yra Projekto santykis su jau galiojančiu Lietuvos Respublikos valstybės rezervo įstatymu. Šiuo įstatymu jau yra numatyta valstybės rezervo svarba ir jo administravimo tvarka, o tarp būtinųjų turėti materialinių išteklių nurodomi, inter alia, žemės ūkio ir maisto produktai. Taigi nėra aišku, kokias problemas bandoma spręsti teikiant Projektą. Jeigu valstybės rezervo valdymas yra netinkamas, būtų tikslinga ir efektyviausia inicijuoti Valstybės rezervo įstatymo pakeitimus. O jeigu yra netinkamas Valstybės rezervo įstatymo įgyvendinimas, tikslingiausia būtų griežtinti atsakomybę už netinkamą rezervo valdymą. Projektas neatitinka jam keliamų efektyvumo ir tikslingumo reikalavimų pagal Teisėkūros pagrindų įstatymą.
- Priėmus projektą būtų nepagrįstai iškreipta gyvybinių nacionalinio saugumo interesų samprata ir reguliavimo tikslai
Projektu siūloma keisti Nacionalinio saugumo strategijos, patvirtintos Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. gegužės 28 d. nutarimu Nr. IX-907 (toliau – Strategija), 10 punktą ir nustatyti, kad agrariniai klausimai yra neatskiriama šalies nacionalinio saugumo dalis. Atitinkamai siūloma numatyti, kad apsirūpinimas savo gamybos maisto ištekliais naudojant vietines žaliavas yra gyvybinis nacionalinio saugumo interesas
Pagal galiojančią Nacionalinio saugumo strategiją gyvybiniai nacionalinio saugumo interesai yra tokie, kuriems apsaugoti naudojamos visos teisėtos priemonės ir kuriuos pažeidus kiltų grėsmė Lietuvos valstybės ir visuomenės egzistavimui. Gyvybiniai Lietuvos Respublikos nacionalinio saugumo interesai yra, inter alia, suverenitetas, teritorijos vientisumas, demokratinė konstitucinė santvarka (11.1 papunktis), pagarba žmogaus ir piliečio teisėms ir laisvėms ir jų apsauga (11.2 papunktis), taika ir gerovė valstybėje (Strategijos 11 punktas). Pažymėtina, kad visi Strategijoje nurodyti gyvybiniai nacionalinio saugumo interesai yra eksplicitiškai įtvirtinti Lietuvos Respublikos Konstitucijoje. Todėl Nacionalinio saugumo strategija naujų prioritetų nekuria, tai nėra jos tikslas, o atkartoja tai, ką jau įpareigoja saugoti Konstitucija.[1] Papildomai pažymėtina, kad Strategijos 11.1 papunktyje vardijami gyvybiniai interesai yra įtvirtinti Konstitucijos pirmame skirsnyje „Lietuvos valstybė“, kuris laikytinas reikšmingiausiu ir pamatiniu dėl jame numatytų vertybių. Šio skirsnio svarbą parodo tai, kad jį keisti galima tik referendumu (Lietuvos Respublikos konstitucijos 148 str.)
Niekur Konstitucijoje nėra minimas „apsirūpinimo savo gamybos maisto ištekliais naudojant vietines žaliavas“ ar savo turiniu panašus kitas interesas, kaip siūloma numatyti Projektu. Papildomai pažymėtina, kad „apsirūpinimas savo gamybos maisto ištekliais“ kaip interesas savo pobūdžiu skiriasi nuo Strategijoje numatytų gyvybinių nacionalinio saugumo interesų ir jo įteisinimas iškreiptų Nacionalinio saugumo strategijos tikslus. Naujai pasiūlytas interesas yra nevienarūšis pamatiniams gyvybiniams demokratinės santvarkos funkcionavimo, žmogaus teisių ir laisvių apsaugos ir kt. imperatyvams, todėl jų sulyginimas yra neproporcingas.
- Priėmus projektą būtų nepagrįstai iškreipta pirmaeilių nacionalinio saugumo interesų samprata ir reguliavimo tikslai
Projektu siūloma pakeisti Strategijos 12.3 papunktį ir numatyti, kad pirmaeilis nacionalinio saugumo interesas yra žemės ūkis kaip dalis valstybės raidos tvarumo. Tai neatitinka Strategijoje numatytų pirmaeilių interesų logikos ir reguliavimo tikslų.
Pirmaeiliai nacionalinio saugumo interesai yra tokie, kurių neginant laikui bėgant būtų pažeidžiami gyvybiniai Lietuvos Respublikos interesai (Strategijos 12 punktas). Tai priemonės, kurių reikalinga imtis, kad būtų užtikrintos tokios Konstitucijos saugomos vertybės kaip suverenitetas, teritorijos vientisumas, demokratinė konstitucinė santvarka, pagarba žmogaus ir piliečio teisėms ir laisvėms ir jų apsauga, taika ir gerovė valstybėje (Strategijos 11 punktas).
Projekto siekis įtraukti žemės ūkio saugumą prie pirmaeilių interesų siejamas su Projekto pasiūlymų įteisinti „apsirūpinimą savo gamybos maisto ištekliais“ kaip gyvybinį interesą. Kaip nustatyta ankstesnėje vertinimo dalyje, tai būtų nepagrįsta, atitinkamai yra nepagrįsta pildyti ir pirmaeilių nacionalinio saugumo interesų.
Papildomai pažymėtina, kad pagal galiojančią strategiją pirmaeiliai interesai yra, inter alia, NATO ir ES gyvybingumas ir vieningumas, visų euroatlantinės bendrijos valstybių saugumas, solidarumas, demokratija ir gerovė, saugumas, stabilumas, valstybės raidos tvarumas (konkrečiai – ekonominis, energetinis, aplinkosauginis, informacinis, kibernetinis, socialinis saugumas) (12.1-12.3 papunkčiai). Vertinant Projekto nuostatą, kuria norima papildyti pirmaeilius interesus, paminėtini keli aspektai. Žemės ūkio apsauga kaip dalis valstybės raidos tvarumo skiriasi nuo kitų vardijamų saugumo interesų. Žemės ūkis yra ne savarankiškas, o išvestinis arba papildomas interesas, kuris labiausiai siejamas su Strategijos 12.3 papunktyje numatyto ekonominio saugumo interesu. Galiausiai žemės ūkis yra tik viena iš ekonominės veiklos vykdymo formų ir niekur Konstitucijoje nėra numatyta, kad būtent šiai ekonominei veiklai valstybė turėtų teikti privilegijas.
Be to, žemės ūkio saugumo laikymas pirmaeiliu interesu pažeistų asmenų lygiateisiškumo principą, nes diskriminuotų kitas ekonominės veiklas atitinkamai ir jais užsiimančiuosius.
Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs. Pagal konstitucinį asmenų lygybės įstatymui principą teisėje pagrindinės teisės ir pareigos privalo būti įtvirtintos visiems vienodai[2]. Lygiateisiškumas būtų pažeistas, jeigu tam tikri asmenys ar jų grupės būtų traktuojami skirtingai, nors tarp jų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas.[3] Galiausiai, Konstitucija nesaugo ir negina tokių asmens įgytų teisių, kurios savo turiniu yra privilegijos; privilegijų gynimas ir apsauga reikštų, kad yra pažeidžiami konstituciniai asmenų lygiateisiškumo, teisingumo principai, Konstitucijoje įtvirtintas darnios visuomenės imperatyvas, taigi ir konstitucinis teisinės valstybės principas[4]. Pagal Projektą, kuriuo suteikiamas išskirtinis statusas žemės ūkio apsaugai, valstybė nepagrįstai privalėtų teikti privilegijas būtent šia ekonomine veikla užsiimantiems subjektams, dėl to būtų nepagrįstai diskriminuojami kitomis ekonominėmis veiklomis užsiimantys subjektai.
Atitinkamai dėl privilegijų teikimo tam tikrai ūkio šakai būtų pažeidžiama sąžininga konkurencija. Projektą įgyvendinsiantys teisės aktai prieštaraus konstituciniams ūkinės veiklos laisvės sampratai, kurios integrali dalis yra sąžiningos konkurencijos apsauga. Pagal Konstitucijos 46 straipsnį, įstatymai turi saugoti sąžiningą konkurenciją. Projekto kontekste, išskirtinio statuso suteikimas žemės ūkio ekonominei veiklai reikš sąžiningos konkurencijos iškraipymą, kuris nėra objektyviai pagrįstas. Sąžiningos konkurencijos iškraipymas gali sukelti reikšmingų neigiamų padarinių Lietuvoje veikiantiems kitiems ūkio subjektams, taip pat atgrasyti užsienio subjektus nuo investavimo Lietuvoje. Todėl faktiniai Projekto ir jo įgyvendinimo padariniai gali neigiamai paveikti Lietuvos ekonomiką ir jos gyventojų gerovę..
4. Projektu pažeidžiami Lietuvos įsipareigojimai pagal Europos Sąjungos teisę dėl laisvo prekių judėjimo
Projekto pasiūlymas keisti Strategijos 11.4 papunktį ir „apsirūpinimą savo gamybos maisto ištekliais naudojant vietines žaliavas“ traktuoti gyvybiniu nacionalinio saugumo interesu reiškia tiesioginę produkcijos iš kitų Europos Sąjungos (toliau – ES) valstybių diskriminaciją. Tokia nuostata yra nesuderinama su Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 34 straipsnyje įtvirtinta prekių judėjimo laisve.
Pagal SESV 34 straipsnį, draudžiami ES valstybių narių tarpusavio prekybos kiekybiniai apribojimai ir visos lygiaverčio poveikio priemonės. Lygiaverčio poveikio priemonėmis laikomos tokios, kurios gali tiesiogiai ar netiesiogiai, realiai ar potencialiai apriboti ES vidaus prekybą[5]. Projektu siūlomo įteisinti vietinės gamybos produkcijos iš vietinių žaliavų reikalavimo taikymas tiesiogiai ir realiai sumažintų iš kitų ES valstybių narių importuojamos produkcijos mastą, todėl Projekto siūlomos priemonės yra draudžiamos pagal SESV 34 straipsnį.
Draudžiamų lygiaverčio poveikio priemonių taikymas turi būti pagrįstas vienu iš SESV 36 straipsnyje numatytų bendrojo intereso pagrindų[6]. Tarp šių pagrindų yra visuomenės saugumas, žmonių gyvybės apsauga. Kaip analizuota anksčiau, Projektu žemės ūkio apsauga nėra pagrįsta, ji sistemiškai nedera su kitais Nacionalinio saugumo strategijos interesas, todėl abejotina, ar Projektas būtų laikomas pagrįsta priemone, siekiant SESV 36 straipsnyje numatytų bendrojo intereso pagrindų.
Projektas neatitinka ES Teisingumo Teismo praktikos, nes siūlomomis priemonėmis įtvirtinama tiesioginė kitų valstybių narių produkcijos ir žaliavų diskriminacija dėl to, kad Projektu siekiama išskirtinai saugoti nacionalinius produktus ir žaliavas. Tokiu atveju priemonės gali būti pateisinamos tik tada, jeigu jos yra proporcingos[7]. Proporcingumas suponuoja tokį reguliavimą, kuris neviršija to, kas yra būtinai pasiekti tikslui, t.y. užtikrinti pakankamą nacionalinį maisto rezervą.
5. Projektas pažeidžia draudimą diskriminuoti pilietybės pagrindu ir ES garantuojamą laisvą darbuotojų judėjimą
Projektu taip pat siūloma papildyti Strategiją nauju 18.19 papunkčiu, pagal kurį siūloma diegti efektyvias priemones, siekiant sumažinti kaimo žmonių emigraciją į kitas šalis, taip pat teikti išskirtinę pagalbą iš emigracijos grįžtantiems Lietuvos piliečiams įsidarbinti kaimo vietovėse ypač žemės ūkio sektoriuje.
Siekiant užtikrinti Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintą asmenų lygybės principą, Lietuvoje draudžiama tiesioginė ir netiesioginė diskriminacija, inter alia, pilietybės pagrindu[8] Pilietybė suprantama kaip Europos Sąjungos valstybių narių ir Europos ekonominės erdvės valstybių piliečių ir jų šeimos narių pilietybė. Primintina, kad Konstitucija nesaugo ir negina tokių asmens įgytų teisių, kurios savo turiniu yra privilegijos, nes taip pažeidžiami konstituciniai asmenų lygiateisiškumo, teisingumo principai, Konstitucijoje įtvirtintas darnios visuomenės imperatyvas, taigi ir konstitucinis teisinės valstybės principas[9].
ES lygmeniu pagal SESV 45 straipsnį, įdarbinimo, darbo užmokesčio ir kitų darbo ir užimtumo sąlygų srityse negali būti jokios diskriminacijos dėl pilietybės. Atitinkamai draudžiama ne tik tiesioginė kitų ES valstybių narių piliečių diskriminacija, bet ir privilegijų teikimas savo valstybės piliečiams[10]. Privilegijų teikimas gali būti pateisinamas, jeigu jais siekiama bendrojo intereso tikslų. Šiuo požiūriu nėra pateikiama argumentų, kurie pagrįstų Projektu siūlomą kitų ES valstybių narių diskriminaciją.
6. Projektas neatitinka teisėkūros principų ir iliustruoja poreikį kartu su Seimo nutarimais reikalauti pateikti aiškinamąjį raštą
Pagal Lietuvos Respublikos Seimo statutą, kartu su teikiamu Seimo nutarimu neturi būti teikiamas aiškinamasis raštas, kuriame būtų nurodyti projekto tikslai, pagrindiniai motyvai, poveikio vertinimo rezultatai ir pan. Mokslinėje literatūroje pabrėžiama, kad dėl tokio Seimo nutarimų teikimo tvarkos trūkumo sukuriamos prielaidos priimti tokius Seimo nutarimus, kurių turinys neatitinka bendrųjų teisėkūros reikalavimų[11].
Nepaisant to, kad aiškinamasis raštas nėra teikiamas, projektas vis tiek turi atitikti bendruosius teisėkūros principus. Vienas iš jų – teisėkūros atvirumo principas – nurodo, kad turi būti žinomi valstybės politikos tikslai ir teisinio reguliavimo poreikis[12]. Kokie yra Projekto motyvai ir kaip siūlomi pakeitimai padėtų spręsti esamo reguliavimo problemas – nesant aiškinamojo rašto, to neįmanoma nustatyti. Tai ypač reikšminga, kai siūlomi esminiai valstybės nacionalinio saugumo strategijos pakeitimai.
Be to, kaip nurodyta anksčiau, Projektas yra galimai nesuderinamas su Lietuvos Respublikos Konstitucija ir Europos Sąjungos teise. Tiesioginė kitų ES valstybių narių produktų ir žaliavų diskriminacija, kitų ES valstybių narių piliečių diskriminacija, sąžiningos konkurencijos iškraipymas galėtų būti pateisinti, jeigu jie būtų proporcingi. Tai reikalinga pagrįsti teikiant projektą, tačiau nesant aiškinamojo rašto priemonių pakeitimo poreikio ir motyvų neįmanoma nustatyti.
Siekiant teisėkūros skaidrumo, aiškumo ir tikslingumo, rekomenduojama įteisinti reikalavimą kartu su Seimo nutarimo projektais teikti aiškinamuosius raštus.
Apibendrinant, Projektą yra nepagrįstai ir netikslinga priimti dėl šių priežasčių:
- Projektas neatitinka teisės aktams keliamų efektyvumo ir tikslingumo reikalavimų, nes Projektu siekiama užtikrinti pakankamą nacionalinį maisto rezervą, tačiau su valstybės rezervu (įskaitant ir maisto produktus) susijusius klausimus jau reglamentuoja Valstybės rezervo įstatymas, kuris ir turėtų būti keičiamas, siekiant pokyčių. Atitinkamai nėra aišku, kokias reguliavimo problemas siekia spręsti Projekto iniciatoriai.
- Projektu iškreipiama nacionalinio saugumo samprata, gyvybinių ir pirmaeilių nacionalinio saugumo interesų reguliavimo ir įgyvendinimo logika ir tikslai.
- Projektu būtų pažeidžiamas Konstitucija garantuojamas asmenų lygiateisiškumas, nes privilegijos teikiamos vienai ūkio šakai diskriminuojant subjektus, veikiančius kitose sektoriuose, taip pat būtų būtų iškreipiama sąžininga konkurencija.
- Projektu būtų galimai pažeidžiami Lietuvos įsipareigojimai pagal ES teisę dėl laisvo prekių ir asmenų judėjimo.
[1] Žr., pvz., Konstitucijos 1 straipsnis numato, kad Lietuva yra nepriklausoma demokratinė respublika; 2‑3 straipsniai apibrėžia suverenitetą, teritorijos vientisumo ir konstitucinės santvarkos reikšmę ir kt.
[2] Žr., inter alia, Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. kovo 2 d., 2011 m. gruodžio 22 d., 2012 m. kovo 29 d., 2012 m. birželio 4 d., 2013 m. gegužės 24 d. nutarimai.
[3] Žr., inter alia, Konstitucinio Teismo 2012 m. birželio 29 d., 2012 m. gruodžio 14 d., 2013 m. vasario 15 d., 2013 m. gegužės 16 d., 2013 m. lapkričio 15 d. nutarimai.
[4] Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. liepos 5 d. nutarimai, 2010 m. liepos 2 d. sprendimas.
[5] Žr., pvz., 1974 m. liepos 11 d. Sprendimo Dassonville, 8/74, EU:C:1974:82, 5 punktas; 2010 m. gruodžio 2 d. Sprendimo Ker-Optika, C-108/09, EU:C:2010:725, 47 punktas; 2014 m. sausio 16 d. Sprendimo Juvelta, C‑481/12, EU:C:2014:11, 16 punktas.
[6] Tai, pavyzdžiui, viešoji tvarka, visuomenės saugumas, žmonių, gyvūnų ar augalų sveikatos bei gyvybės apsauga.
[7] 1979 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Henn ir Darby, 34/79, EU:C:1979:295, 21 punktas; 1991 m. liepos 25 d. Sprendimo Aragonesa de Publicidad Exterior ir Publivía, C-1/90 ir C-176/90, EU:C:1991:327, 20 punktas.
[8] Lietuvos Respublikos lygių galimybių įstatymas. Valstybės žinios, 2003-12-05, Nr. 114-5115. Įstatymo 1 straipsnis, 2 straipsnio 1 dalis.
[9] Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. liepos 5 d. nutarimai, 2010 m. liepos 2 d. sprendimas.
[10] 1974 m. vasario 12 d. Sprendimo Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, 11 punktas; 2015 m. vasario 24 d. Sprendimo Sopora C-512/13, EU:C:2015:108, 24-25 punktai.
[11] Mantas Varaška, Arminas Lydeka. Seimo nutarimas: samprata ir istorinė raida. Teisės apžvalga, Nr. 1 (12), 2015, p. 203-224.
[12] Teisėkūros pagrindų įstatymas. Valstybės žinios, 2012-09-22, Nr. 110-5564. 3 straipsnio 2 dalies 4 punktas.
